中国公共政策为什么成功？——基于中国经验的政策过程模型构建与阐释，本文主要内容关键词为：中国论文,公共政策论文,模型论文,过程论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D621 文献标识码：A 文章编号：1006-0138(2012)01-0017-07
一、中国经验要求构建有解释力的政策过程模型
新中国建立以来，中国从一个贫穷落后、一盘散沙的弱国，逐渐发展成一个极富活力、日益繁荣、统一团结的强国。特别是改革开放以来，中国实现了现代化进程的成功启动和顺利发展，在经济、社会和政治上都有了巨大的飞跃。尽管在前进的道路上也曾经走了一些弯路，遭遇一些挫折，甚至做了不少错事、蠢事，而且现在仍面临着许多困难和问题，但是中国的现代化事业无可置疑地取得了举世瞩目的成就。“中国的工业化进程规模如此之大、速度如此之快，这在世界上是前所未见的。中国如今在用几年的时间去完成美国和欧洲花了几十年才完成的事情。中国还打算用几十年的时间去完成美国和欧洲花了数百年才完成的事情，且中国实施这一进程的规模要远远大于后者。”①总之，中国取得了成功，中国在崛起。
中国为什么能够获得成功？
很多人都在思考这个问题，答案主要有这样几种：(1)港、澳、台因素论；(2)华人经济圈(吸纳海外华人投资)论；(3)儒家文化决定论；(4)伟大人物决定论；(5)政府功能(“看得见的手”，如五年计划、宏观调控)论；(6)政治体制决定论；(7)反腐败坚决论；(8)明智外交(国际战略、外交政策)决定论；(9)投资环境决定论(吸引外资到中国安家落户)；(10)政治稳定决定论；(11)政策(“解放思想，实事求是”的思想路线，试错法，灵活、一贯且有预测性的经济政策)决定论；(12)劳动力素质决定论；(13)人口分布集中(人流物流成本低)决定论；(14)远东地理位置决定论；(15)国际形势有利论，等等。②在人们所做的这些严肃认真的或主观随想式的因果关系分析中，值得我们特别重视的是“政策决定论”，也就是从党的十一届三中全会以来，党和政府制定与实施的一系列重大决策是正确的，正确的政策产生了巨大的效果，使中国发生了惊人的变化。而其他因素固然不可忽视，但都是伴随着这些政策的出台而发生作用、产生影响的。
1978年中共十一届三中全会以来，经过长期的、持续不断的努力，形成了以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，以党的基本路线为中心的庞大而有序的公共政策体系。构成这个体系的公共政策可以分成两部分：第一部分是政策文本已经具有法的形态者；第二部分是中国共产党作为执政党针对公共问题做的决策，以及全国人大及其常委会、国务院、地方政府制定的政策未获得法的形态者。就数量而言，后者远远多于前者；就涉入社会生活的广度和深度而言，也是如此。这一公共政策体系是社会主义现代化事业迅猛发展的威力强大的推进器。冷战结束后发表《历史的终结》一书的美国学者弗兰西斯·福山经过对中国的发展的长期观察，20年后发表文章对他当初的观点做了部分修正。他指出，中国之所以取得成功，是基于其政治体制能够迅速做出重大的、复杂的决策，并有效地实施决策，至少在经济政策领域是这样。③
可是，“政策决定论”所做的变量分析，是浅层次的。对于我们来说，问题并不在于通过政策效果的观察和评估，认识到这些政策是正确的，而在于这些政策为什么会是正确的。也就是说，中国共产党和中国政府在最近30多年一系列重大决策过程中，依据什么决策理论、遵循什么决策路线、参照什么决策模型，从而使得制定的政策产生了预期的效果。
我国的公共政策学是在改革开放的进程中，特别是在党的十三届六中全会决定强调“建立和健全民主的、科学的决策和执行程序”之后建立和发展起来的；其概念体系、理论框架基本上是从西方引进的，所有的政策过程模型都是西方特别是美国学者构建的；这些概念、理论和模型所依据的是西方特别是美国的公共决策的经验事实，用以整理事实的分析工具渗透着西方特别是美国的价值观念。因此，用这样的概念、理论和模型分析中国最近30多年公共政策的制定和实施过程，不能有效地说明在实际过程中政策主体依据什么决策理论、遵循什么决策路线、参照什么决策模型去制定和执行政策。为了有效地描述和解释中国的伟大决策实践，从政策过程上去揭示中国公共政策成功的动力因素，就需要依据中国的经验事实来构建有解释力的政策过程模型。中华民族有数千年的历史，有丰富的决策实践和决策思想遗产。中国共产党在领导中国新民主主义革命和社会主义建设过程中，在决策上成功地实现了马克思主义普遍真理与中国的具体实践相结合。因此，对于中国的公共政策学研究者来说，有责任发掘本土资源，构建有中国特色的政策过程模型。有解释力的模型是以获得巨大成功的原型为依据的。在这样的原型已经存在的情况下，如果我们不妄自菲薄，就能够构建出有中国特色的政策过程模型。在这一点上取得成功，我们就有可能逐步地赋予我国的公共政策学中国化、民族化的特色。
二、“上下来去”政策过程模型
构建公共政策过程模型需借助于两种资源：第一是理论，特别是认识论和历史理论；第二是公共政策的社会实践。在中国共产党领导中国新民主主义革命和社会主义建设的过程中，这两种资源往往能够以主观与客观、理论与实践、知与行的统一获得某种一致性。这样，我们就可以考虑做出如下的尝试，即通过整理毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观关于认识论、思想方法论、工作方法论的思想资料，构建一个新的政策过程模型。
根据相似性原则，新模型的原型是当代中国领导层特别是中央领导制定与执行公共政策的思维与实践方式。因此，模型的构建使用是正式表述这一思维与实践方式的概念和理论(若使用其他类型的概念和理论，就会发生张冠李戴的错误)。遵循这样的建模路线，我从上世纪90年代后期开始，逐渐地构建了基于本土经验的政策过程模型，并把它命名为“上下来去”模型。具体地说，在香港回归前夕，我在给港府公务员解释中国大陆改革开放的理论与实践的一次学术演讲中，第一次系统地表述和阐释了这一模型。三年之后，我在《公共政策》一书中对“上下来去”模型进行了更加完整的阐释。④2004年上半年，我在我国台湾讲学期间给台湾大学、政治大学、台北大学、逢甲大学、中山大学、东华大学等26所高校分别作了介绍和阐释这一理论模型的学术报告。
在基于西方特别是美国经验的政策过程模型中，多元主义模型、集团模型、渐进主义模型等都把公共政策的运作过程描述为自下而上的过程，精英主义模型、官僚制模型、旧制度主义模型等则把这一过程描述为自上而下的过程。鉴于在当代中国的公共政策实践中，政策的社会认识过程是一个从“形而下”到“形而上”再到“形而下”的过程，而政策的社会操作过程是一个“从群众中来，到群众中去”的过程，所以在我构建的基于中国经验的政策过程模型中，就从整体上把公共政策的运作过程概括为“上下来去”的过程，见图1。
图1 “上下来去”政策过程模型
这里构建的“上下来去”政策过程是一个逻辑过程。在政策过程的不同阶段使用虚线隔开，表示划分是相对的。现对这一模型阐释如下：
(一)哲学基础
政策过程是政策主体认识世界和改造世界的过程。因此，政策主体遵循什么样的认识路线去认识世界和改造世界，以什么原则去指导和规范其公共决策行为，这是“上下来去”理论模型首先要解决的问题。“上下来去”模型的哲学基础是辩证唯物论和历史唯物论，就从根本上解决了这一问题。对我国的公共决策者来说，辩证唯物论的认识路线就是“实事求是，一切从实际出发”。按照毛泽东的解释，“‘实事’就是客观存在着的一切事物，‘是’就是客观事物的内部联系，即规律性，‘求’就是我们去研究。我们要从国内外、省内外、县内外、区内外的实际情况出发，从其中引出其固有的而不是臆造的规律性，即找出周围事变的内部联系，作为我们行动的向导。”⑤邓小平在做出改革开放的大决策的过程中，指出“毛泽东思想的基本点”、“毛泽东思想的精髓”就是实事求是。⑥他说：“过去我们搞革命所取得的一切胜利，是靠实事求是；现在我们要实现四个现代化，同样要靠实事求是。”⑦他又指出：“只有解放思想，坚持实事求是，一切从实际出发，理论联系实际，我们的社会主义现代化建设才能顺利进行”。⑧作为“上下来去”模型的哲学基础的历史理论是历史唯物论。按照这一理论，政策主体在制定和执行公共政策的过程中，要坚持以人为本；尊重人民主体地位，尊重人民首创精神；从人民的实践中汲取智慧，从人民的发展要求中获得动力；把最广大人民的根本利益作为公共决策的出发点与归宿，在制定和执行政策的过程中切实做到集思广益、凝聚共识，充分体现人民群众的共同意愿。在政策的社会操作层面上，“上下来去”模型将这些理论内容归结为两句话：“从群众中来，到群众中去。”
(二)政策的社会认识过程与政策的社会操作过程及其相互关系
政策主体不管是个人还是组织，认识政策问题、制定和执行政策的行为都属于社会行为。政策主体对政策问题的认识经由社会实践而把握其因果关系的脉络，据此形成应对的行动方针；进而经由社会实践，将观念形态的政策思维转变成社会现实。这就是政策的社会认识过程。而在政策的社会操作过程中，政策主体经由“从群众中来”而集中群众的认识和要求，形成政策；并经由“到群众中去”，将政策实施于群众之中。政策的社会认识过程和政策的社会操作过程在逻辑上区分为政策制定阶段和政策执行阶段，前一阶段为后一阶段提供依据与指导，后一阶段的完成对第一阶段形成反馈。政策的社会认识过程为政策的社会操作过程提供观念上的指导，而政策的操作过程则把抽象的认识和理论转换成具体的政策并将政策转化为社会现实；同时，政策的社会操作过程反过来又影响政策的社会认识过程。见图2。
图2 “上下来去”模型的两过程与各过程内两阶段的相互关系
说明：图中虚线标示的只是逻辑上的区隔
(三)“上下来去”
模型中的“上”，指的是主观、精神、认识、理论以及居于上位或核心地位的政策行为者；“下”，指的是客观、物质、实践、行动以及居于下位或外围地位的政策行为者。“上”与“下”是互动的，互动的路线和方向在政策的社会认识的过程中是客观—主观—客观(物质—精神—物质)、实践—认识—实践、个别—一般—个别；在社会操作的过程中是从群众来，到群众中去，其具体操作性程序是群众—领导—群众、民主—集中—民主、点—面—点。这两个过程中的上下互动都不是一次完成的，而是要经过无数次的循环往复。见图3。
图3 “上下来去”模型中的“上”、“下”互
(四)四个子模型
“上下来去”模型含四个子模型：政策认识的实事求是模型，政策操作的群众—领导模型，政策操作的民主—集中模型，政策操作的试验模型。现分别介绍如下：
1.政策认识的实事求是模型。也可称作政策认识的真理性模型。基本命题：政策的正确性取决于政策主体经由实践而对客观真理发现和把握的程度，客观真理是认识对象本身固有的规律性。对真理的认识与发现，需从客观存在的事实出发，从国情的实际出发，从社会实践出发。这种认识与发现不是一下子完成的，而是一个“摸着石头过河”，由认识一个个特殊事物，到从中抽象出一般，由感性认识到理性认识的循序渐进过程；是一个从有限理性到完全理性，由相对真理接近绝对真理的过程。一个特定的政策过程可分为从实践中获得理论的认识，再使认识回到实践、指导实践、受实践检验这样两个大的阶段。形成了的政策可看作从前一阶段转入后一阶段的中间环节，前一阶段是从客观到主观(从物质到精神)、从实践到认识、从个别到一般的过程，后一阶段则是从主观到客观(从精神到物质)、从认识到实践、从一般到个别的过程。从政策的与时俱进、不断完善来看，则是物质—精神—物质、实践—认识—实践、个别—一般—个别循环往复的过程。模型的核心命题是：“实事求是，一切从实际出发”、“调查就是解决问题”、“摸着石头过河”(在认识论意义上)和“实践是检验真理的唯一标准”。
2.政策操作的群众—领导模型。也可称作政策操作的群众路线模型。基本命题：政策过程是一个从群众到领导再到群众的过程。正确的政策来源于群众的实践、群众的经验、群众的意见，来源于作为政策主体的领导“紧紧地依靠群众，密切地联系群众，随时听取群众的呼声，了解群众的情绪，代表群众的利益”。政策形成的过程应是领导者将群众的分散的无系统的意见集中起来，经过研究，化为集中的系统的意见，找出解决问题的方法的过程；政策执行过程则是领导者又到群众中去宣传解释政策，使政策化为群众的认识，带领群众坚持下去，并在群众行动中检验政策是否正确，然后再从群众中集中起来，修正、完善政策，再到群众中加以贯彻的过程。“如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。”这个模型的核心命题是“从群众中来，到群众中去”。
3.政策操作的民主—集中模型。也可称作政策操作的民主集中制模型。基本命题：正确的政策的形成及其有效实施有赖于民主集中制原则的实行。实行民主集中制的前提条件是把各种政策行为者区分为决策者和非决策者：决策者将采行民主集中制作为决策原则；各种非决策者，无论是体制内外，都被视为群众。决策者以听取意见、讨论、协商等方式发扬民主，使各方面的认识、要求和建议反映出来，导致政策问题产生的各种因素都得到调查。在这个基础上，决策者将各种材料集中起来，分析研究，总结提高，形成政策方案。决策者是由若干成员组成的一个委员会，这个决策集体按照多数决定的规则对政策方案作出抉择。接下来，决策者按照“少数服从多数、个人服从组织、下级服从上级、全国服从中央”的原则，将政策实施于群众之中。群众(包括执行机关)在贯彻政策时，“要经过详尽的讨论，以求彻底地了解指示的意义，并决定对它的执行办法”。⑨最后，决策者组织群众对政策执行的情况进行总结，形成反馈。这个模型的核心命题是“在民主的基础上的集中，在集中的指导下的民主”。见图4。
图4 政策操作的民主—集中模型
4.政策操作的试验模型。也被称为政策操作的试错法。⑩基本命题：正确的政策的形成和执行是一个从点到面、再从面到点的过程。共性、普遍性、必然性存在于个性、特殊性、偶然性之中。对较多的个体和局部进行调查，或者选择少量个体和局部(“选点”)进行系统观察，“解剖麻雀”，做个案研究，并对这些个体和局部做比较分析，发现导致政策问题形成的诸因素之间的因果联系，以此为根据做出决定，形成政策(“到面”)。然后，政策主体在对政策执行做出一般号召的同时，选择少量个体和局部先行实施政策即选点试验，从个别人群、个别地方、个别单位、个别事件取得经验并先行显示政策效果，做政策可行性试验，以求“典型示范、以点带面”，推动并完善政策的全面实施。这个模型的核心命题是“一切经过试验”、“解剖麻雀，引出一般”、“一般号召与个别指导相结合”。
三、“上下来去”政策过程模型的特征和适用性
“上下来去”政策过程模型是一个以本土经验为依据，具有鲜明的中国特色的政策过程模型。与其他已有的政策过程模型相比较，除了据以抽象的实践经验不同以外，“上下来去”模型还具有以下特征：
第一，这一模型遵循的哲学路线是辩证唯物主义和历史唯物主义，而其他政策过程模型遵循的哲学路线则是逻辑实证主义或后现代主义。具体地说，辩证唯物主义和历史唯物主义规定了政策与实践、政策与理论、人民群众与政策主体的基本关系：政策是实践经验的原则化并在实践中得以完善和发展，实践须以政策为出发点并贯穿其整个过程；理论来源于实践并为政策提供理念依据，政策是理论与实践的中间环节；人民群众是政策的主体，群众的社会实践是检验政策正确与否的唯一标准。
第二，在“上下来去”模型中，政策运作的逻辑流程是“上”、“下”互动的双向流程；而其他模型如多元主义模型和精英主义模型，其政策运行的逻辑流程则是单向的(自下而上或自上而下)。
第三，在“上下来去”模型中，“一切经过试验”对于政策的正常运行起着十分重要的作用；而在其他模型中，则未见有关于政策试验的设计。对“上下来去”模型来说，试点对于政策运行的意义不亚于自然科学研究中的实验。试点是得以发现事物的普遍性因果联系，形成理论和政策并对其正确性进行检验的有效途径，是实验手段在政策运行中可行的替代方法。
第四，“上下来去”模型明确地把公共政策的制定与执行设定为社会集体行为，即公共政策不仅是领导者集体决策的产物，而且是群众与领导、地方与中央、下级与上级、间接决策者与直接决策者、外围决策者与核心决策者互动的结果。一些外国观察者认为，社会集体决策可以解释改革开放以来中国为什么能够迅速崛起。例如，德国《新德意志报》2006年2月8日载文《是什么让中国人齐心协力》：“究竟是什么让中国社会尽管矛盾重重仍然齐心协力？是什么让中国在没有西方式民主和价值观的情况下取得如此成功？”答案是：中国的公共决策体制“在直接关系到人民生活和工作条件的问题上，给予他们更多的发表意见和参与决策的权利。只有这样，国家政策才能更加有效和透明地传达到基层。”(11)西班牙《先锋报》2007年10月18日的一篇报道说：“在中国，政策的制定是一种集体行为，是由社会各界做出比西方国家更具有确定性的决策。这解释了过去三十年中国发生的一切。”与此不同的是，其他政策过程模型则是把公共决策设定为某一国家机构(如立法机构、行政官僚机构)或某些利益集团的相互博弈并对公共决策机构输入利益诉求的行为。“上下来去”模型与其他模型的这种差异，实际上是决策体制之间的差异。美国未来学家约翰·奈斯比特对当代中国的公共决策体制的描述是：“国家的长远目标通过自上而下与自下而上的程序形成，政府制定优先政策和优先发展重点，而人民各尽其责，在保持和谐与秩序的同时允许多样性的存在。”(12)
第五，“上下来去”模型的根本诉求是公共决策的科学化与民主化，所以乐于容纳具有同样诉求的其他政策过程模型。“上下来去”政策过程模型是由若干个亚模型组成的。西方学者在另外的理论背景和经验事实的基础上建构的政策过程模型，经过改造可以被整合到某一个亚模型中去，例如理性决策模型和有限理性决策模型之间的对立，有可能在决策认识的真理性模型中得到消解，精英决策模型以科学决策为根本诉求的成分可以被群众—领导模型所吸纳，等等。更有意义的是，西方现代社会调查的程序设计和技术手段、统计方法、计算机决策辅助系统等等，都可以在“上下来去”政策过程模型的政策操作过程中大显身手。
关于“上下来去”政策过程模型的容纳性或开放性，我们可以从其他政策过程模型与这一模型的子模型的对接并通过对接而获得新的解释这一方面，给予更具体的说明。
1.理性主义模型与政策认识的真理性模型的关系。理性主义模型关于完全理性与有限理性的争论，实际上是政策认识的真理性模型中关于绝对真理与相对真理关系的一种反映。在完全不考虑人的认识的局限性的情况下，人是可以把握绝对真理，获得完全的行动自由的。在政策过程中，这样的人就是完全的理性人，即他掌握完全的、充分的信息，选择最优方案，使用最佳、最适当的手段，达到最好的政策效果。但是，在现实生活中，人的认识总是受一定的条件限制的，他获得的真理性认识，是对存在于一定的时空条件下的事物的认识，因此这种真理性认识具有相对性，他需要通过无数次这样的认识而接近绝对真理。因此，在政策过程中，任何人都只能基于有限理性去选择政策方案，使用可能的政策手段，达到满意的而不是最佳的政策效果。
2.渐进主义模型与政策操作的试验模型的关系。二者的相似之处是行动战略：渐进主义模型的行动战略是渐进调适，把决策看做一个一步接着一步，永远没有完结的过程。在这一过程中，是一点一点地啃而不是一口吞下。政策操作的试验模型的行动战略是“摸着石头过河”，走一步看一步，由点到面。但是，导致这样类似战略的原因是不同的；前者是因为在多元民主体制中，政策目标的达成是多元博弈、妥协的结果，因此决策者只能把政策目标设定为进行局部的、有限的，属于既有政策的持续和边际性变革这样的改进与调适；后者则是基于人类的认识过程只能是由个别到一般的累进与飞跃。
3.精英主义模型与群众—领导模型和民主—集中模型的关系。精英主义模型的突出特征是社会—政治精英对政策过程的主导；在群众—领导模型和民主—集中模型中，政治精英在政策过程中都显然处于主导地位。因此，就精英主导而言，前一模型与后二模型存在着共同点。但是，前一模型与后二模型有根本的差异：前一模型的构建者托马斯·戴伊在其主要著作中向世人揭示，伴随着强势力量即社会—政治精英对多元互动的政策过程的主导，存在着精英对体制内资源的垄断性占有以及对社会资源的支配；而在后二模型中，不允许政治精英与社会精英建立联盟，以领导者为中心的政治精英集中的只能是来自社会大众的正确的利益诉求。
4.政治系统模型与“上下来去”整体模型的关系。这两个模型可以互为解释，即既可以用政治系统模型解释“上下来去”模型，也可以用“上下来去”模型去解释政治系统模型。见图5。
图5 政治系统模型与“上下来去”模型的互为解释
说明：图中虚线箭头表示解释的指向。
如图所示，政治系统模型中环境对政治系统的要求与支持，在当代中国的情境中可以用“上下来去”模型中“下”对“上”及其子模型中群众对领导、民主对集中的关系来说明，反之亦然。在政策过程的下—阶段，政治系统模型中政治系统向环境输出政策即政策执行，可以用“上下来去”模型中“上”对“下”及其子模型中领导对群众、集中对民主的关系来说明，反之亦然。
最后，我们谈一谈“上下来去”模型的适用性。
模型的适用性涉及两个问题：(1)模型的适用对象，即一个特定的模型在什么范围内具有解释力；(2)模型隐含着它对其他类别的个人或群体具有示范或榜样的作用。那么，一个特定的模型对哪些类别的个人或群体具有示范作用，即成为其效法的对象呢？这是我们在研究模型的适用性时需要回答的。
构建“上下来去”模型的目的是很明确的，那就是为世人提供一个从公共决策的视角观察和分析中国为什么能够崛起的理论框架。模型功能的设定，不是用作分析其他国家或地区公共政策过程的理论工具，而是用作观察和解释当代中国重大公共决策的指南或路线图，其示范作用也仅限于当代中国的公共决策机构。还要指出，即使在当代中国，这个模型也不是适用于解释所有的公共政策。那些日常性、操作性以及即时性、应急性的决策，很少有按照这个模型所指示的路线图行事的。这个模型只适用于解释当代中国重大政策的政策过程。