推进西部大开发的财税对策，本文主要内容关键词为：财税论文,大开发论文,对策论文,西部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中央提出并着手实施西部大开发战略，这对于加快西部经济的发展是极好的机遇，同时对全国和西部的财税工作也提出了新的课题——制定怎样的财税对策才能更好地推进西部大开发的进程，同时也使财税自身得到发展。本文主要就这一课题作一些探讨。
一、集中政府财力，为西部开发建设创造基础条件
基础设施和工业发展落后是制约西部地区经济发展的重要因素，扭转投资向东部倾斜的局面，集中部分政府财力，加强财政政策与金融政策的协调配合，增加西部地区基础设施投入和骨干产业的发展投入，是加快西部经济发展，实施西部大开发战略所必需的。
1.建立“西部大开发基金”。该基金的筹措应本着中央和地方共同负担的原则，中央资金可将现有的“支持不发达地区发展基金”、“少数民族贫困地区温饱基金”和各种扶贫资金等支持落后地区发展的资金集中在一起，再从国家预算内投资中提取部分非还贷款项，资金总规模应占到“西部大开发基金”总额的50%以上；各省区市地方财政的出资额根据其经济发展水平和居民收入水平确定，应占到40%左右，基本原则是发展水平和收入水平高、出资多，水平低、出资少，其中应包括东部沿海省市目前用于“对口帮扶”的资金；其余的资金则主要来自社会各界的捐赠、国际开发援助机构以及各国政府的援助捐款等。“西部大开发基金”的用途主要有三：一是用于对西部基础设施建设和重点产业发展的“投资补贴”，以降低企业在西部地区的投资成本，吸引更多的社会资金投入西部大开发中；二是用于解决西部城镇就业和农村剩余劳动力出路的“就业补贴”，以降低企业的工资成本，鼓励商家到西部发展劳动密集型产业及乡镇产业，鼓励企业多用工；三是用于西部贫困地区的“扶贫开发补贴”。
2.发行“西部大开发重点企业债券”。国家应优先安排西部地区的企业发行股票、债券，以筹措社会资金，可以考虑发行由政府担保、政府贴息的“西部大开发重点企业债券”，所筹资金用于西部地区能源、原材料等大型骨干企业的发展。同时，也应允许西部地区对西方国家的一些新的融资手段和融资方式进行试验和使用，以便更进一步拓宽资金渠道。
3.增加部分财政投资作为政府贴息，引导银行信贷资金更多地投向西部，或对西部一些资金利税率低、银行信贷差较大的落后地区，设置有一定浮动的贷款差别利率。
4.充分利用政策性银行加大对西部的开发力度。政策性银行应通过逐步提高国家在西部地区的政策性贷款比重并在贷款利率与期限等方面实行优惠政策，支持这些地区的资源开发和基础设施建设项目，以改善这些地区的投资环境，促进西部地区经济发展。
5.积极创造条件，适时组建若干地方性的开发银行。开发银行的资金来源可以考虑由中央政府从财政拨出专款作为创始资本，加上非银行金融机构的部分存款、邮政储蓄的部分存款、社会保障基金的部分余额、国际贷款以及本地区发行债券或股票收入所构成。其目标任务是在国家产业政策的指导下，利用政府所提供的少量诱导资金去调动国内外的大量社会资金，为西部的各种开发与建设工程提供充足的优惠贷款，进而促进本地区经济和社会发展目标的实现。
6.将更多的外国政府贷款项目，多边双边受援项目安排在西部地区（有特殊要求者外），以便使西部地区更多更快地利用外来资金加快发展。
二、改革税收制度并调整税收优惠政策，促进中西部地区的快速发展
1994年的税制改革在一定程度上促进了产业结构的优化和区域经济的协调发展，但要推进西部大开发步伐，调节东西部经济发展的差距，促进共同富裕，必须对现行的税制和政策进一步改革和调整。
1.改革现行的税收计划方法。我国现行税收计划分配上主要采取“基数×系数+（－）特殊因数”的方法，这种方法的主要特点是直白，简便易行，连续性强，稳定性好，对保证国家财政收入的稳定增长起着重要的作用。但是其缺陷也是显而易见的，主要表现为税收计划与经济税源的相关性较差，造成部分地区计划与税源之间存在较大差异，出现一些经济欠发达地区所承担的税收负担过重，而一些经济发达地区的税收负担反而过轻的反常现象，不利于欠发达地区经济的发展：因而应改革税收计划方法为按现价GDP增长系数加税源变化因素确定税收计划的方法，并建立税收计划模型，使其更加科学、合理地反映经济发展成效和不同地区的税源差异，形成经济发达、税源充足的地区多交税，经济落后、税源少的地区少交税的公平税负格局。
2.调整中央与地方的共享税分成比例和范围。考虑到西部地区与东部沿海省市的收入水平差距，建议中央对西部地区和其他省市采取不同的税收共享范围和共享比例，对西部地区共享增值税的比例可以调整提高到40%，对西部经济最弱者甚至可以实行“五五分成”，即中央占50%，地方占50%；对其它省市，尤其是东部沿海省市的增值税分享比例，则可调整为8:2，即中央分成80%，地方分成20%。同时将消费税、企业所得税也确定为共享税，并确定一个比较合理的分成比例。这是因为：一是消费税若长期实行单一的中央税体制，由于缺乏利益驱动，地方无积极性，会削弱对消费税管理的领导，还有可能迫使地方政府调整产业结构，扩大共享税或地方税产业的发展，缩小中央税税基，其结果是中央的既得收入也难保住。因此，进一步完善税收管理体制，把消费税由中央税改为共享税是必需的。按照需要与可能的原则，确定中央与地方的收入比例，让地方政府得到一定实惠，有利于消费税的征收管理，中央收入也会因此得以稳定增长。二是由于企业所得税属于双主体税种，税收收入所占比例较大，采用中央与地方分率计征的办法，可以提高中央与地方政府收入状况的关联度，避免以往各级政府过分注重本级收入及按隶属关系纳税所产生的地方保护主义倾向；特别是可以增加西部的中央企业对地方财政的贡献，切实推动中央大企业与地方经济的“融合”。经过这样调整后，既提高西部地区财政收入，又在不致于过多影响其它地区收入水平的情况下，稳定甚至提高了中央财政收入水平。
3.通过某些税种的调整，建立促进西部地区经济发展的税收体制。
——增值税。可允许西部地区高新技术产业所购固定资产的垫付税款予以抵扣，最终将所有固定资产所含税款纳入抵扣范围，实行“消费型”增值税。同时对西部地区一般纳税人的资格条件进行修改，降低小规模纳税人的征收率。
——企业所得税。将现行企业所得税的比例税率改为超额累进税率，以有效利用累进税率机制，对不同发展水平地区、不同资源状况、不同资本状况、不同技术装备等形成的差别利润进行调节；另外，对沿海地区的内外资企业所得税先进行合并，同时，为引导外资的“西进”，暂留对中西部地区外资企业所得税的优惠政策，经过一段时间发展以后，再考虑将这项对外资的特殊政策限定在西部。
——消费税。适当扩大消费税的范围和税率，以加强对沿海地区消费的调节，增加发达地区对国家的财政贡献（沿海地区是消费税的主要缴纳者），从而为西部地区的发展援助提供财力基础，缩小地区间消费水平的差距。同时把价内税改为价外税，在零售环节征收，以减轻生产企业负担，发挥价格机制的作用。
——资源税。加大税档之间的差距并扩大资源税的征收范围，增加的税收作为地方财政收入，增加的税负通过提高资源性产品的价格，转嫁到资源的加工环节。这样一方面可以增加西部地区的财政收入，同时也有利于引导企业合理开采资源和提高经济效益。
4.调整区域税收优惠政策，并制定有利于西部发展的产业优惠政策。
改革开放以来，国家给予东部沿海地区较多的税收优惠政策，这些税收优惠政策虽然促进了东部地区的快速发展，但也拉大了区域经济的发展差距，激化了地区利益矛盾。国家已于1999年1月1日起开始调整部分税收政策和开发区的收入分配政策，但同时也把西部地区的一些经济技术开发区和边境经济合作区所享有的优惠政策列入清理、取消行列之中。考虑到调整区域税收优惠政策的主要动因之一应当是减少或取消原有政策对地区差距扩大的效应，调整的基本方向也应与国家加快西部大开发的总体方针一致。因此建议：
——要继续清理或取消集中于东部经济发达地区的各种税收优惠政策，同时保留西部地区现有税收优惠政策。
——制定更有利于西部地区吸引投资的税收政策。西部开发首先要解决投资问题，西部要更广泛地吸引国内外资金，必须要有优惠政策的支持。可以对西部以外地区到西部的投资，都给予各种减免税的优惠，如给予免征一定年限的企业所得税；实行加速折旧政策，对投资购置机器、设备和无形资产（专利、商誉）等准许5年分摊；提高西部地区企业研究与开发经费在所得税列支中的比例，比实施再投资抵免所得税的政策。
——制定有利于西部地区产业发展的税收优惠政策。对生态产业、农业、能源、交通运输、邮电通讯和原材料加工业等给予流转税或其他税收优惠，也可以采用先征后贷或即征即贷、先征后投或即征即投、税贷结合、先征后退或先征后奖、税收定期分享等既能体现财税政策倾斜力度，又能减少税收流失的财税政策倾斜方式。
5.扩大西部地区管理地方税种的权限。要给予西部地区尤其是西部民族地区一定的税收立法权，扩大税收征管权限，允许西部地区根据自身实际，对现行的地方税在实施细则、开征、停征以及税目、税率的调整，并在制定西部地方税与税收法规等方面拥有一定的权限。
三、逐步完善并加大转移支付力度，保证基本公共需要
目前，中央的财政转移支付包括税收返还、体制补助与上解、过渡期转移支付、专项拨款的结算补助与上解等5种形式，其中主体是税收返还。税收返还额是依据基数法来测算的，即以1993年为基数，每年维持1:0.3的增量返还，返还比例没有地区差别，返还数额的大小与地方财力的增长成正比，因而实际获得数额最多的还是沿海发达地区。这固化了原有财政承包体制下形成的地方既得利益和财力不均衡格局。因而，尽快建立规范化的中央财政转移支付制度，加大对中西部地区的转移支付力度，是一种当务之急。
但是，由于我国是一个发展中国家，财政收入规模较小，在相当程度上制约了中央对地方的转移支付规模，难以充分调节地区差距的作用。因而我国政府间的转移支付制度只能逐步建立和完善。近期规范措施主要有：(1)逐步调整利益存量，选择在适当时机，按照较为标准化的地方收入与支出，对地区间财力格局进行有限调整，形成省际间横向财力均衡机制。(2)适度调整利益增量。一是简化转移支付形式，将体制补助、体制上解、结算补助中的定额结算部分、固定数额的专项上解并入税收返还。通过归并，中央财政可减少税收增量返还，同时，中央财政可减少对体制上解地区（一般是财力较充裕地区）的税收增量返还，增加对体制补助地区（通常是财力较薄弱地区）的税收增量返还，在某种程度上达到调节地区间财力分布的目的。二是加大过渡期转移支付力度，使之切实起到保证基本公共支出需要的作用。三是改进过渡期转移支付的技术方法，近期内的改进主要是进一步扩大以经济税基乘平均有效税率确定标准化收入的范围，标准化支出可继续沿着“单位费用*测定单位数值*成本差异系数”的思路进行测算。同时，要尽快重新建立政府公共支出标准，作为测定地方政府标准支出的基础。(3)清理专项拨款，并逐步改进专项拨款的拨付方法，对部分专项拨款额的核定可以引入因素法，以提高专项拨款的科学性、公正性和效益性。(4)加强财政支出安排的监督，提高透明度，减少不规范的转移支付。从远期看，应将现行的中央对地方财政转移支付统一划分为“均等化转移支付”与“专项拨款补助”两大类。一是将目前采用的税收返还、体制补助和过渡期转移支付3种形式合并为“均等化转移支付”，它属于一般性无条件的补助，补助的主要目标是支持地方财政能力弱的地区，促进公平服务水平的区域均等化；确定“均等化转移支付”的基本方法是采用国际通用的“因素法”，并采用“均等线支付法”来确定其具体支付额。二是将专项拨款和年终结算补助合并为“专项拨款补助”，它属于特殊的有条件的补助，主要用于对“老、少、边、穷”地区的扶持、对落后地区大型基础设施建设和部分基础产业发展的支持、以及用于某些地区意外灾害事故的补助等。
四、在西部大开发中西部地区各级财政税务部门应重点抓好的工作
1.加快财源建设。经济发展是财政收入增长的基础，西部地区都有着广阔的土地，丰富的自然资源，一定要按照国家西部大开发总体战略，从本地的优势出发，因地制宜发展本地经济，同时要抓紧抓好地方财源建设。一是要发展新兴财源，二是要建立地方财源支柱，三是要扩大财源开发领域。
2.逐步调整财政支出结构，增加建设性支出比重。西部地区财政支出结构的特点是建设性支出比重低，而行政管理费比重高，以1995年为例，全国各省区经济建设支出平均比例为19.16%，甘肃为11.85%，新疆为13.37%，贵州为14.71%，而上海为29.96%，辽宁为26.57%，广东为24.65%；行政管理费支出的平均比例为10.88%，新疆为16.37%，青海为15.71%，而上海为3.70%，北京为4.61%，广东为8.16%。因而，有必要转变政府职能，逐步按公共财政要求，优化支出结构，特别是要大力压缩各种行政管理费，腾出更多的资金用于经济建设。
3.加快清理收费进程。现在造成外来企业负担比较重的主要是种类繁多的费，有时甚至超过了税，因而西部地区在争取各种税收优惠的同时，更为重要的是要进行各种收费的清理工作，以创造一个良好的投资环境。
4.坚持依法治税、加强税收征管工作。在实施西部大开发中，西部地区各级税务部门都要严格按照税法和税收管理体制办事，不能存在“减税让利”、“藏富于企业”的思想，要做到应收尽收，同时也要防止出现寅吃卯粮、收过头税、伤蚀税本的现象，以维护税制改革的成果和公平税负的合理机制。
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