高校信息公开制度体系的构建*，本文主要内容关键词为：体系论文,高校论文,制度论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 高校信息公开制度形成的三个阶段
党的十五大将“依法治国”确定为我国的治国方略，并明确指出要坚持公平、公正、公开的原则，直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度。伴随着行政管理部门政务公开、厂矿企业厂务公开及农村村务公开的推行，校务公开作为这类事务公开形式的延伸和拓展，开始在各个学校逐步推开[1]。我国高校信息公开制度形成于早期的高校校务公开工作，高校信息公开是对高校校务公开的进一步深化。从时间来看，我国高校信息公开制度的形成可分为高校校务公开阶段、高校信息公开准备阶段、高校信息公开实施阶段。
1.1 高校校务公开阶段（1999年-2005年）
这一阶段的主要事件有[2-3]：1999年3月25日，全国教育工会发出《全国教育工会关于推进校务公开工作的意见》（教工字[1999]11号）；1999年10月在调查研究的基础上，教育部监察局在福州召开了部分省市教育行政部门和高等学校实行校务公开工作汇报交流会，培育试点；2001年7月，教育部和全国教育工会在北京联合召开全国校务公开研讨会；2002年2月6日，教育部和中华全国总工会联合下发《教育部、中华全国总工会关于全面推进校务公开工作的意见》（教监[2002]1号）；2002年6月，教育部、全国总工会在昆明联合召开了全国校务公开经验交流会；2002年7月5日，《教育部办公厅关于印发〈全国校务公开工作经验交流会会议纪要〉的通知》（教监厅[2002]1号）；2003年7月17日，教育部下发《关于加强依法治校工作的若干意见》（教政发[2003]3号）；2004年5月，教育部监察局、中国教科文卫体工会分别在武汉、济南、西宁、长春召开了华中、华东、西南西北、华北东北四片校务公开工作汇报交流会；2004年8月30日，教育部发布了《教育部办公厅关于成立教育部依法行政与政务公开工作领导小组的通知》（教政法厅[2004]3号）；2004年11月12日，教育部办公厅、中华全国总工会办公厅印发了《教育部办公厅、中华全国总工会办公厅关于印发〈全国校务公开工作汇报交流会会议纪要〉的通知》（教监厅[2004]4号）；2005年6月1日，教育部办公厅发布《教育部办公厅关于进一步推行政务公开工作有关情况的函》（教厅闻函[2005]33号）。
1.2 高校信息公开准备阶段（2006年-2009年）
主要事件有[4-6]：2007年4月5日，国务院颁布《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）（国务院令第492号），《条例》于2008年5月1日起施行，《条例》第三十七条规定，教育等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定；2007年10月31日，教育部办公厅发布《教育部办公厅关于做好教育系统施行〈条例〉准备工作的通知》（教办厅函[2007]81号）；2007年底至2008年上半年，教育部政务公开办公室组织开展了全国教育系统的校务公开专题调研，涵盖学校4万余所，其中高校1870余所，并根据调研结果制定了《进一步推进全国校务公开工作方案》，调研结果为制定《高等学校信息公开办法》（以下简称《办法》）奠定了现实基础；2008年6月上旬，教育部在调研全国学校开展校务公开工作情况的基础上形成了《办法（征求意见稿）》；2008年7月到2009年4月，教育部先后征求了省级教育行政部门、普通高校、部内有关司局和法律、高教管理、信息公开方面专家的意见和建议共14轮；2008年、2009年“两会期间”，很多政协委员专门提交了加强校务公开、推进高校管理改革等提案，建议国家教育主管部门将校务公开作为今后一个时期工作的重点，尽快制定学校信息公开实施办法，编制校务公开目录，建立行之有效的信息发布和督查机制等；2009年3月31日，教育部办公厅发布《教育部办公厅关于公开征求对〈办法（征求意见稿）〉意见的通知》；2009年4月2日至17日，教育部公开向社会各界征求意见，公众可通过多种途径和方式提出反馈意见，引起了社会各界的热烈反响；2009年5月，教育部政务公开办公室将《办法》草案报部法制办后，教育部法制办按照立法要求对《办法》草案内容和其逻辑结构、条款顺序等方面进行了调整与修改；2009年8月至9月，教育部法制办再次征求了省教育行政部门、国务院有关部门、部直属高校和部内司局的意见，汇总并同政务公开办公室一同分析处理意见建议180余条；2009年底，教育部又在部分省市开展调研，听取高校人事、财务、教务等机构的意见，重点对公开的内容进行了研究。
1.3 高校信息公开实施阶段（2010年-至今）
主要事件有[7-8]：2010年3月30日，多次调研和修改使《办法》草案基本成熟，经第5次部长办公会议审议通过；2010年4月6日，教育部颁布《办法》（教育部令第29号），《办法》于2010年9月1日起施行，《办法》第三十一条规定，省级教育行政部门可以根据需要制订实施办法，高等学校应当依据本办法制订实施细则；2010年4月28日，教育部办公厅发布《教育部办公厅关于施行〈办法〉的通知》（教办厅函[2010]44 号）。教育部制定和实施《办法》既是对《条例》相关要求的落实，也是进一步深化高校校务公开、促进高校依法治校、保障公众知情权、提升高校管理水平的必然要求。从高校信息公开制度的形成可以看出，高校信息公开工作开始逐步走上制度化、规范化、经常化的轨道。
2 构建高校信息公开制度的必要性
政府信息公开最有力的保障是法律制度[9]，高校信息公开亦是如此。构建高校信息公开制度的必要性体现在以下几个方面。
2.1 实现公众高校信息知情权、促进公众参与高校治理的需要
在民主与法制环境下，作为与广大社会公众利益广泛相连的高等学校理应成为信息公开的主体，承担高校信息公开的职责。高校信息公开制度的建立是对公众享有高校知情权的尊重，是公众参与高校事务的前提。在高教领域，纳税人对本国高等教育信息享有知情权、话语权及监督权，民主和法治要求尽快建立高校信息公开制度，提高高校办学透明度，这也是尊重纳税人民主权利、依法治教的必然选择和客观要求[10]。高校民主最主要的体现就是公众能够积极主动地以直接或间接的方式参与对高校事务的管理和监督活动。公众通过信息公开赋予的权利获得高校信息，既能保护切身合法权益，又可根据相关信息针对性地提出意见和建议，使公众真正参与高校事务的决策管理活动，并进一步提高高校决策的科学有效性和公信力。
2.2 满足高校教育服务国际化、市场规律的需要
随着高等学校以全球视角加强对外交流与合作，同时由于市场规律的不断发挥，高校要想在各种激烈的竞争中取得优势，必须不断加强与外部社会、市场的信息交换，完善信息公开机制。高校信息公开作为一个具有竞争意义的可持续发展机制，是对高等教育及大学自身规律的尊重和对社会环境变化的主动适应，是市场条件下高校乃至整个高等教育发展方式的表现，体现出高等教育积极主动的发展姿态和战略选择[11]。高校教育服务在一定程度上可以视为高校在提供一种信息服务，由于信息不对称是普遍存在的客观现象，高校在提供信息服务的过程中，也存在着大量的信息不对称现象。不但国际化、市场化的外部环境强烈需要减小高校与外部社会之间的信息不对称，而且高校内部也对解决高校信息不对称有着强烈的渴望，建立高校信息公开制度将作为解决社会公众与高校之间信息不对称的最优路径，同时高校信息公开的制度化、规范化也可有效地保护接受高校信息服务的消费者的权益。
2.3 构建现代大学制度、遏制高校腐败的需要
建立现代大学制度是时代赋予高等教育的发展要求，遏制高校腐败是让公共权力在阳光下运行的需要，而构建现代大学制度、遏制高校腐败急需建立相应的高校信息公开制度。从现代大学制度的核心特征是大学与社会经济发展需求相适应的角度来看，构建高校信息公开制度、导入社会参与机制、建立“利益相关者参与逻辑下的共同治理”模式是现代大学制度建设的精髓[12]。高校信息公开对于构建现代大学制度的外部效应体现在有益于高校与社会的有效联系、有益于高校问责制的建立和有益于教育国际化的推进三个方面；高校信息公开对于构建现代大学制度的内部效应体现在实现民主管理、推行去行政化、反腐倡廉、提高办学效益、增强软实力五个方面[13]。高校信息公开制度既是适应现代大学制度建立的内在需求，又是进行反腐倡廉、打造阳光高校的有力武器。
2.4 预防与应对突发事件、创建和谐校园的需要
高校人口密集，受国际国内环境、高校内外形势及大学生自身原因等影响，各类突发事件容易爆发，易对学校和个人带来直接或间接的重大损害，如刑事治安类、公共卫生类、自然灾害类、高校管理类等突发事件。突发事件的事前预防、事中的快速应对以及事后的善后处理机制都十分重要，而无论事前预防突发事件，还是事中应对突发事件、事后处理突发事件，关键因素都是保障信息渠道的畅通，让突发事件的相关信息及时予以公开，因此，建立高效的高校信息公开制度成为预防与应对突发事件、创建和谐校园的有效路径，一方面将可能导致突发事件的误导信息进行澄清，消除公众疑虑；另一方面，对突发事件处理过程及结果信息及时的公开可以防止突发事件事态进一步恶化。
3 高校信息公开制度体系框架分析
高校信息公开制度体系框架是有关高校信息公开制度的基本原则和高校信息公开的基本制度构成的集合，这些基本制度有高校信息公开的主体、范围、程序制度，高校信息公开的信息发布、保密审查、信息分割制度，高校信息公开的信息主动公开与信息依申请公开制度，高校信息公开的年度报告、监察救济、评价反馈制度，如图1所示。
3.1 构建高校信息公开制度的基本原则
高校信息公开是政府层面的政府信息公开在高等学校的延伸，高校等公共企事业单位的信息公开是信息公开发展的必然趋势。一般来说，政府信息公开制度的基本原则也适合高校信息公开制度。在《条例》草案总则部分，规定政府信息公开条例所确立的基本原则有权利原则、公开原则、利益平衡原则、不收费原则、自由使用原则、救济原则[14]。以“公开为原则，不公开为例外”体现着政府信息公开制度的立法精神和基本价值，是政府信息公开制度的基本原则[15]。政府信息公开行为应遵循的具体原则包括权利原则、公开原则、平等原则、免费自由使用原则、救济原则以及便民原则[16]。在借鉴《条例》的相关内容的基础上，认为高校信息公开的基本原则有：公开原则、平等原则、便民原则和及时、准确的原则[17]。高校信息公开活动是高校与公众之间的互动，不是任何一方可以单独进行的活动，高校信息公开如果没有公众的关注与参与，那么信息公开活动就无法进行，因此，社会公众的关注与积极参与是高校信息公开的重要因素。高校信息公开服务工作具有高效性才能更好地提高公众对高校信息公开工作的满意度，所以高校信息公开还应具有高效服务性原则。另外，《条例》第七条规定，行政机关应当建立健全政府信息发布协调机制；行政机关发布政府信息依照国家有关规定需要批准的，未经批准不得发布；《条例》第八条规定，政府行政机关公开信息不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。可见，《条例》对信息的批准发布和安全的要求做出了规定，因此，高校信息公开制度也应注重安全性原则。笔者认为，构建高校信息公开工作机制和各项工作制度时，除了要在坚持“公开为原则，不公开为例外”的基本价值准则基础上体现高校信息公开的公开原则、平等原则、权利原则、便民原则、免费自由使用原则、及时原则、准确原则、救济原则外，还应重点落实公众参与原则、高效服务性原则和安全性原则。
3.2 高校信息公开的公开主体、范围、程序制度
高校信息公开的主体、范围、程序制度由高校信息公开主体制度、高校信息公开范围制度、高校信息公开程序制度组成。
高校信息公开主体制度是指明确各类高校信息公开权利主体及其相应权利与高校信息公开义务主体及应尽义务的制度。高校信息公开主体包括高校信息公开权利主体和高校信息公开义务主体，前者指享有获取高校信息资格的公众或组织，后者指高校信息公开适用的对象。《办法》第一条的规定表明我国高校信息公开权利主体是公民、法人和其他组织，《办法》第二十九条的规定表明我国高校信息公开义务主体是指大学、独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校。从美国高校接受信息公开法律的规范来看，接受信息公开法律约束的高校范围包括公立大学、社区学院、公私合办的学校等。另外，除高校自身接受有关信息公开法律规范外，高校内部管理机构及有关高校联盟也可能适用信息公开法律规定[18]。笔者认为，高校信息公开的权利主体包括公民、法人和其他组织，高校信息公开义务主体除包括各类高等院校外，还应包括高校内部承担行政管理的职能机构和承担教学研究的教学科研机构，同时，各类义务主体应明确高校信息公开的主管机构及其专门的信息公开工作机构。
高校信息公开范围制度是指明确高校应该公开什么信息的问题，包括主动公开的范围、依申请公开的范围和不予公开的范围的规范文件。主动公开指高等学校为保障公众知情权应当明确需要主动公开的信息内容与公开范围；依申请公开指为发挥高校信息的服务作用及权利主体的某些特殊需要，权利主体可根据自身学习、科研、工作等特殊需要向学校申请获取相关信息；不予公开指为保护好国家秘密、商业秘密和个人隐私对涉及这些内容的信息不予公开。
高校信息主动公开程序制度是指高校须在一定的公开期限内，按照特定的公开方式在指定的公开场所对其应该主动公开的信息进行公开的管理活动规范。高校信息公开程序包括高校信息主动公开的程序和高校信息依申请公开的程序。高校信息主动公开程序是指按照相应法规政策的要求在指定高校信息公开平台上及时的主动公开相关信息的程序性安排。高校信息依申请公开程序是指权利主体按照依申请公开的步骤向高校提出申请，相关义务主体对此申请在规定时间内以一定答复形式对权利主体做出明确答复的管理活动，其中有可能涉及第三方权利保护和申请费用的问题。
3.3 高校信息公开的信息发布、保密审查、信息分割制度
高校信息公开的信息发布制度包括高校信息公开工作采取的信息发布方式、平台、审批、协调机制。高校信息公开方式及平台机制是指针对高校信息公开的特点，如何选择可靠、高效、便利的信息发布手段及信息公开发布平台问题。高校信息公开审批机制是指针对须依照国家有关规定或者根据实际情况需要审批的有关信息，信息发布制度还须制定某些特殊信息相应的审批机制。高校信息公开协调机制是指高校及其各部门在进行信息公开过程中，若发现信息涉及其他相关部门的，应当与相关部门进行沟通、确认，以保证发布信息的准确性、权威性，也就是要建立有效的高校信息发布协调机制。从西方国家看，大学在制定信息公开政策的同时，也都纷纷制定了本校的信息安全与保密政策，因此，大学信息公开政策与大学信息安全及保密政策的博弈与协调是必须关注并研究的重要问题[19]。
高校信息公开保密审查制度指高校信息公开义务主体在公开信息之前，由高校信息公开工作机构依照法律法规和国家其他有关规定对拟公开的高校信息进行保密审查工作，并就信息是否可以全部公开或部分公开做出明确处理意见。高校信息公开保密审查工作要重点考虑拟公开的信息是否涉及国家、商业秘密、个人隐私，是否是虚假信息，以及公开此信息后是否会危及国家、公共安全或社会稳定，同时还要明确信息保密审查的程序和责任机制。
政府信息公开过程中，对于某些拟公开的政府信息，其中可能涉及只能公开部分信息的情况，政府机构针对这类信息应当在涂抹掉不能公开的部分，或作其他适当处理后予以公开，此即为信息的可分割性问题[20]。在高校信息公开过程中，同样会遇到此类可分割的信息，因此须建立高校信息公开信息分割制度，此制度针对部分信息可公开、部分信息不可公开的信息如何处理给出相应的解决办法，即高校不能借口该信息中有部分内容不能公开而拒绝公开该信息，同时也不会将依法不能公开的信息予以公开，只需将此信息中可以公开的信息和不可公开的信息进行分割处理，再将分割后可以公开的信息进行公开。
3.4 高校信息公开的信息主动公开与信息依申请公开制度
高校信息公开的信息主动公开制度是指高校信息公开工作机构应主动公开某些信息，通过编制、公布高校信息公开指南与高校信息公开目录，并及时进行更新以便权利主体及时、方便获取的机制。主动公开制度明确了高校信息公开权利主体应向谁申请、能直接获取什么信息、如何获取这些信息等问题，对高校信息公开工作具有重要的作用。编制高校信息公开指南，可参照英国大学的Publication Scheme，推出适合我国高校信息的信息公开指南模式，内容至少应该包括信息公开范围、信息收费标准、信息获取方式、信息请求和监督方式等，并且要针对主动公开和依申请公开两种形式区别对待[21]。与高校信息公开指南相比，高校信息公开目录的编制工作更为繁琐、复杂，因此，构建科学、合理的高校信息公开目录分类体系十分重要，公开目录至少应当包括信息的索引、名称、生成日期、责任部门、是否公开、更新日期等内容。
高校依申请公开制度是指高校主动公开的高校信息之外，高校信息公开权利人可以根据自身某些特殊需要，向高校信息公开办公室申请获取相关高校信息的制度。信息依申请公开制度的确立对完善高校信息公开制度具有重要作用。高校依申请公开信息由依次进行的申请和处理两大程序环节构成，申请程序环节中提出申请是高校依申请公开信息的前置程序，处理程序环节是指高校对于申请人的信息公开申请，应当根据相关情况规定做出及时答复[22]。高校依申请公开过程中，申请人应按照高校信息公开指南中依申请公开的流程进行操作，如果申请人申请与自身相关的信息，还应出示有效身份证件或证明文件。为提高依申请公开的效率，高校信息公开网络平台应开通由专人负责的高校信息依申请公开功能，或至少开通高校依申请公开的专用邮箱。通过网络的方式进行依申请公开时，应当免除相关费用，通过传统纸质方式进行依申请公开时，高校信息公开工作机构应仅收取相应的复印、邮递等成本费，对于经济上确有困难的申请人，还应给予减免相关费用的照顾。
3.5 高校信息公开的年度报告、监察救济、评价反馈制度
高校信息公开年度报告制度是指高校应当根据本校上一学年信息公开工作情况，编制学校上一学年的信息公开工作年度报告，并于规定的时间内上报给所在上级高校信息公开主管部门。同时，省级高校信息公开主管部门应根据本行政区域内所有高校信息公开工作情况，编制本省的信息公开工作年度报告，并于规定的时间内上报给教育部有关主管部门。
高校信息公开监察救济制度是为了加强上级主管部门对高校信息公开工作的监督和对高校信息公开权利人获取高校信息提供相应的救济保障。高校信息公开如果缺乏相应的监察救济制度，高校信息公开工作就不能得到有效的实施，公众的权利也难以得到有效保障，因此，监察救济制度是高校信息公开制度中的关键性基础制度。高校信息公开监察救济制度是指各级高校信息公开主管部门应成立相应的高校信息公开监察救济小组，小组成员应由高校信息公开主管部门、教师、学生和学校其他工作人员代表构成，小组成员充当高校信息公开监察救济专员的角色。
高校评估工作应该在教学的基础上，引入对高校信息公开工作的评估，教育部相关部门应适时组织开展贯彻落实《办法》情况的督促检查活动。同时，开展信息公开工作监督检查和社会评议时须吸纳师生员工代表参与，形成多层次的监督与评价机制[23]。对于高校信息公开工作开展是否有成效，当前工作还有什么困难和不足，公众对高校信息公开工作满意程度如何，哪些高校信息公开工作开展较好，各个省份高校信息公开工作开展情况等问题的解答，各级高校信息公开主管部门还必须建立相应的高校信息公开评价反馈制度。高校信息公开评价反馈制度是指在建立高校信息公开评估体系，引入高校信息公开的激励、处罚机制的基础上，对高校信息公开工作开展执行情况进行评价，并将评价结果反馈给上级高校信息公开主管部门的制度。高校信息公开评价反馈制度是保证高校信息公开制度良好运行的又一项关键性基础制度，评价反馈结果既是上级高校信息公开主管部门对高校信息公开政策做出相应调整，以及下一步如何科学、有效地开展高校信息公开工作的重要参考，也是上级高校信息公开主管部门对高校信息公开工作做出相应奖励或处罚的依据。
4 存在的问题及相关建议
高校信息公开是对校务公开工作的深化，是政府信息公开在高等教育领域中的延伸。高校信息公开制度是我国信息公开制度体系的重要组成部分，建立健全适合我国高校特点的高校信息公开制度对我国信息公开制度体系的完善以及现代大学制度的构建具有深远的意义。目前国内高校信息公开工作中主要存在对实施高校信息公开工作的重要性认识不足、信息公开和校务公开的领导实施机构出现错位、信息公开内容上缺乏统一的标准、信息公开系统制度安排进展迟缓四个方面的问题[24]。从我国大学信息公开政策来看，主要有大学信息公开政策存在法律障碍、公开意识淡薄阻碍大学信息公开政策的实施、大学信息公开政策对公开内容的规定宽泛且随意性强、大学信息公开政策缺少必要的监督机制四个方面的问题[25]。从我国高校信息公开制度发展现状分析，高校信息公开制度还存在诸多问题，例如认识不足、落实迟缓、机构错位、职责不清、标准不一、各行其是、责任不清、进展迟缓[26]。为更好地处理目前我国高校信息公开制度中存在的各类问题，笔者提出如下建议：
（1）进一步加强宣传《办法》，树立公众与高校双方的信息公开的观念意识。只有进一步加强《办法》的宣传推广工作，在各个高校全面推行《办法》，增加《办法》在公众和高校心中的知晓度和影响度，高校信息公开工作才能顺利地开展，相应高校信息公开制度才能发挥出相应的功效。一方面，我们要逐步加强公众的高校信息公开权利意识，增强公众的高校信息公开观念，使公众主动以各种直接或间接的方式参与高校信息公开活动，逐步打破传统高校行政管理体制的惯性束缚；另一方面，在各个高校全面推行《办法》，使其深入了解高校信息公开的重要性和必要性，逐步消除高校对高校施行信息公开存在的误解和疑虑。
（2）进一步完善各类高校信息公开平台建设。特别是要尽快建立和完善各个高校的信息公开网络平台，提高高校信息公开的效率。同时，还应开辟其他相应的高校信息公开场所，增强高校信息公开的服务性，例如在高校图书馆中开辟信息公开专用阅览室，由高校信息公开工作机构派专员在此办公。
（3）尽快建立健全科学的高校信息公开制度体系。从现存众多问题的根源上进行分析，导致我国高校信息公开工作存在较多问题的原因就是我国高校信息公开制度还不完善，因此急需构建我国完整的高校信息公开制度。高校信息公开工作的开展需要有一套与之相匹配的制度体系，只有建立健全科学的高校信息公开制度体系，才能解决目前我国高校信息公开制度中存在的大部分问题，才能更有效地指导我国高校信息公开工作实践。国外大学信息公开制度建设较早，在某些方面给建立我国高校信息公开制度提供了宝贵的经验。因此，有必要借鉴国外的信息自由法律规范，引导大学构建系统完整的信息公开体制，例如建立信息公开主管机构、编制大学“出版规划”、制定明确的信息自由政策、明确信息获取方式与渠道、规定答复信息公开请求的职责与期限、告知收费事由及信息公开例外、建立信息公开申诉与救济制度等[27]。笔者建议，应在严格遵守构建高校信息公开制度的基本原则基础上，制定科学有效的高校信息公开基本制度，这些基本制度是指有效的高校信息公开工作机制和严格的制度规范。