考选民主：中国领导干部公开考选制度的价值创新，本文主要内容关键词为：选民论文,领导干部论文,中国论文,价值论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D033 【文献标识码】A 【文章编号】1001-4527(2011)02-0081-05
民主是一个广泛的政治主题。民主具有多维度的内涵，民主是一种价值取向，是一种生活方式，是一种治理方式，是一种决策方式，更是一种领导者产生方式。正如民主理论的著名学者达尔所指出，“民主”既是一种理想，又是一种现实。①所以，对于民主制度与民主理论的不断发展与完善，是政治理论研究与政治实践的永恒追求。
中国当代的领导干部公开考选制度就是对于民主制度的一种创新，因为这是一种既继承了民主的传统、又丰富了民主的理论的政治制度实践，这一制度创新是对民主这一政治价值的创新，因此从民主而言，这是一种价值创新。对于中国当代领导干部公开考选制度的研究成果颇丰，但从政治理论视角展开的研究不多，基于民主这一政治价值的探讨更不多见，以至于中国领导干部公开考选制度的政治理论价值长期被低估。本文尝试从民主视角探讨中国当代领导干部公开考选制度的价值创新的实质与内涵，提出考选民主这一概念，探讨考选民主作为一种新的民主形式的可能与意义。
一、中国领导干部公开考选的内涵与主要模式
领导者的考选任用对于国家和地方治理至关重要，因此自古以来都被为认为是“治国之要”。为了选拔优秀人才担任领导职务，中国在20世纪80年代以来创制了公开选拔领导干部的考选制度。“公开选拔是党政领导干部选拔任用方式之一。”“公开选拔党政领导干部，是指党委（党组）及其组织（人事）部门面向社会采取公开报名，考试与考察相结合的办法，选拔党政领导干部。”②
1.中国领导干部选任方式
在中国，领导干部是指在中国共产党党委系统、国家机关、民主党派、人民团体机关以及国有企业、事业单位工作的担负一定领导职务的干部。③目前，中国领导干部选任方式主要有委任制、考任制、选任制、聘任制。其中委任制亦称任命制，它是与选举制相对应的，是指由立法机关或其他任免机关经过考察而直接任命产生行政领导者的制度。考任制是指由国家专门机关根据统一标准，按照公开考试、择优录用的程序录用国家机关工作人员的制度。考任制适用于选任、委任、聘任之外的所有国家工作人员和业务干部。在中国古代，秦朝任用官员的“选贤”与“考试”、汉朝“察举”中的“策试”以及隋唐以后通行的科举制都是考任制。考任制虽适用于大部分行政人员、专业人员和其他工作人员，但高级政治人员、高级科学工作者和某些机密职员不宜用考试方法选拔。选任制是指通过选举产生的方式来确定任用对象的任用方式。如当前中国正在推行的“公推直选”、“两推一选”、“三推一选”、“三推两选”等都属于选任制的范畴。聘任制则是指用人单位采用合同形式聘用工作人员的方式。又称聘用合同制。按合同规定，用人单位有聘用和解聘的权力，个人有应聘和辞聘的权力。合同规定双方的责、权、利及有效期限，合同期满，经双方同意，可以续聘。聘任制可广泛应用于选拔科学技术人才，也可用于企事业领导班子的选拔，即只聘请主要负责人，然后由他聘请建立一个齐心协力的班子。
2.中国领导干部公开考选方式的内涵
所谓“公选”就是面向社会公开选拔。它是相对于由上级部门采取委任或直接任命的方式而言的，公开选拔领导干部是中国政治体制改革和人事制度改革的重大突破，是中国经济社会发展的迫切需求。它有力地破除了委任制常常伴随的贪污腐败、尸位素餐、机构臃肿、人浮于事、人职不配等弊端。其核心价值观是“公开、公正、公平、竞争、择优”。其通常采取个人推荐、群众推荐、组织推荐、公众选举、笔试、面试、考察、考核等方式进行选拔。其内涵是扩大基层民主、创新人才选拔机制、巩固人民当家作主的地位。
3.中国领导干部公开考选方式的主要模式
在国家鼓励人事制度创新的条件下，经过20多年的探索实践，中国已发展出种类繁多的领导干部公选方式，并逐渐形成以区域为基础，以某一特定的方式为轴心的多元公选模式。如浙江宁波探索的“双推双考”模式、吉林省的“一推双考”模式、江苏的“公推公选”模式、四川省的“公推直选”模式，以及贵州的“公推竞岗”模式，这些模式的形成为完善中国公开选拔领导干部制度提供了有益的尝试，积累了宝贵的经验。④
这些模式具有两大核心要素：第一，综合现代与传统的测评方式，以求达到对应试者身心素质的全面测度和甄别。在笔试中既有源自西方标准化考试的测评方法，也有中国古已有之、极具民族特色的论文式主观性测评方法，在面试中既积极应用诸如结构化面试、无领导小组讨论，乃至评价中心技术，又极富创造性地将培训、调研等贴近选拔岗位履职实际的模拟性情境引入测评过程，使得此种测评有突破“代表性行为样本测量”的抽样局限，以及一般笔试、面试远离实际环境，时间、空间限制严苛的窠臼。第二，充分认知并认真践行“参与”、“回应”与“透明”等“善治理念”，即普通公众对公共人事政策的执行流程能够做到既掌握较为充足的信息，从而在一定程度上消弭了当权者与公众之间的“信息鸿沟”，同时，也能有在此过程中发表自己的声音，甚至影响和间接监督、控制决策的政治权力，各地普遍采用的民主测评、公众评委等皆属此类制度安排。这两大核心要素，在中国领导干部公开考选制度及其运行中的存在与不断发展，正慢慢地显示这一种可能，那就是方法多元的测评手段或许会为我们带来竞争择优的效率不断提升，而公众知晓、参与，以及当权者和决策层的积极“回应”正在给这一制度不断增添“公开、平等”及“群众公认”的民主色彩。
当然，中国领导干部公开考选制度还在发展和完善之中，各地根据考选需要和考选过程中出现的各种问题，不断完善考选实践，形成新的考选制度。
二、中国领导干部公开考选制度的民主特性
如前所述，中国领导干部公开考选制度正在不断集合和强化其民主性，而试图达到公平与效率的同时最大化。毫无疑问，中国领导干部公开考选是一种制度创新，这一制度具有丰富的民主特性，所以从民主视角而言，这一制度丰富了民主这一政治的核心价值，因此也是一种价值创新。综合分析可知，中国领导干部公开考选制度具有以下民主特性。
1.参与民主特性
参与是民主的本质要求。科恩指出，“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”⑤达尔也把参与列为民主的第一要素。⑥
参与民主就是公民直接参与国家或地方治理的决策与政策实施。科恩认为公民参与的广度和深度决定着民主的广度与深度。⑦
中国领导干部公开考选制定不仅有广泛的公民参与，而且有着公民对于考选活动参与的深度；不仅在考选职位上更是具有远大于西方的广度，而且考选内容也具有比票选民主更加深刻的深度。
中国领导干部公开考选中，群众参与具有广泛的代表性，而且其意见自始至终受到重视，甚至在很多考选实践中，群众评议意见具有一票否决权。例如湖北省在2009年公开考选领导干部的公告中不仅明确要求各地、各部门组织推荐报名，而且规定在省直机关岗位的面试中，“每个职位面试评委由39人组成，其中专家评委9人，群众评委30人。按照专家评委评分占80%，群众委评分占20%的比例加权计算面试得分。”⑧在公开考选之后，组织人事部门对确定的考察对象进行考察时，再次广泛征求民众意见。
中国目前通过公开考选而选用到政治结构中的政治角色很广，“公开选拔适用于选拔地方党委、人大常委会、政府、政协、纪委工作部门或者工作机构的领导成员以及其他适于公开选拔的领导成员或者其人选，以及其他适于公开选拔的领导成员或者其人选。”⑨实际考选中，截至目前，副厅级及以下行政领导干部、副部级及以下国有企业领导都已经进行公开考选。
以湖北省2009年省级公开考选的岗位为例⑩。这次公开考选的岗位为215个，其中省级岗位40个，很多岗位是非常重要的管理岗位。如：省发展和改革委员会副主任，省审计厅副厅长，省工商行政管理局副局长，省政府国有资产监督管理委员会副主任，省国防科学技术工业办公室副主任，省农垦事业管理局副局长，省农村信用社联合社副主任以及群众组织领导者、大学校长与副校长、国有企业领导者等。
这类岗位的广泛性显而易见。据统计，公选20年来，采用公选方法任用的党政领导干部占这一时期任用的领导干部的30%(11)。公开考选产生如此广泛岗位的政治角色录用在世界上是独有的。
中国领导干部公开考选采用现代与传统的多种考选方式，以求达到对应试者身心素质的全面测度和甄别。笔试、申论、结构化面试、无领导小组讨论、评价中心技术、模拟性情境，甚至驻点考察、对策答辩等，其内容涉及考选对象的知识水平、综合素养、思想品德、行政能力等等各个相关层面，其考选深度前所未有。在一份考选正处级领导干部的笔试试题中，既要设计选择题，简述题，更要设计策论试题，范围既有一定量的哲学、政治学、经济学的理论试题，更有大量的政策内容试题，还有该工作岗位的工作需要能力的考查。在面试试题中，既有一般行政能力的考查试题，更有对于该工作岗位的具体问题的解决能力的考查试题。这样的考查显然全面而具体，不仅考查候选人的知识面，更关注候选人的能力(12)。
在西方，其政治录用传统，根据美国著名公共人力资源管理学者Klinger和Nalbandian的介绍，这些行政管理岗位都是采用任命制产生，中央政府和地方政府均如此。他们具体分析了美国堪萨斯州劳伦斯市官员的产生，从其分析可知，这里只有初级职位和公共安全部门的职位采用公开招募考试录用的方式，部门主管以上的职位都采用任命制(13)。而这类任命都是在选举中获胜的政党的利益分配方式。而在美国，“联邦政府考试任用的公务员人员已增至85%。……毋须经过考试（的），仅占联邦政府公务员人员总数之15%。”但这“15%”之中，就包含“16～18职等人员”，也即相当于中国司、局（厅）级领导干部的高级公务员。(14)或者可以说，至少从政治录用角色的多样性上，中国领导干部的公开考选已经大大超过了美国等西方国家。
然而在西方国家类似的选拔任用过程中，虽然也有很多要进行公开招聘，但除了空缺职位及其报考要求是公开之外，整个考试、选拔、任用的过程皆深藏于行政系统内部，秘不示人。况且，对于空缺职位，尤其是中高级公务员职位，西方国家有从内部“消化”的传统，这一方面是源自管理主义倾向讲求控制和降低人力投资成本的考量，更重要的是在于维护所谓稳定文官队伍的传统，毕竟对于公共行政官员而言，晋升职务、职级是极具威力的正向激励措施。
显然，中国领导干部公开考选制度不仅呈现出民主的广度，而且展示了民主的深度，进一步丰富了西方的民主理论和实践。
2.协商民主特性
协商民主是20世纪末兴起的民主范式，“协商民主就是基于人民主权原则和多数原则的现代民主体制，其中，自由平等的公民，以公共利益为共同的价值诉求，通过理性地公共协商，在达成共识的基础上赋予立法和决策合法性。”(15)中国的领导干部公开考选制度具有广泛和深入的协商特性。
中国领导干部公开考选具有多种形式，一般采用投票推荐、专业考试（不只是指考试专业内容，而且指采用专业方式进行考试考察）、面试、驻点考察、撰写对策报告、答辩、获得授权人员投票票决等复合方式进行考选。湖北省2009年公开考选领导干部公告明确说明：“这次公开选拔采取个人报名、组织推荐和考试考核相结合的办法进行，按照推荐报名、资格审查、组织考试、确定考察对象、公示、组织考察、决定任职、岗前培训等程序组织实施。”(16)即使较低层级的领导干部公开考选，其录用方式也往往整合了至少包括资历评价、笔试、面试、组织考察在内的4种方式。以河南省驻马店市2009年“双推双考选拔副县处级非中共党员干部”为例，“实行量化计分，综合得分由笔试分+绩效分+推荐分+资历分+面试分五个部分组成，……依据笔试、绩效、资历、面试四项成绩之和，按照1∶1.1的比例从高分到低分确定考察对象”。(17)
湖南省长沙市2010年市卫生局长、市公路管理局长等5名市管领导正职职位的公选，历时一个多月，历经8个阶段，且在差额提名、专家选择和差额票决阶段，通过电视、网络全程直播，被称为“以公开促公信”的“竞选”。其中，最具协商民主意味的是“群众评委”参与面试评分，“除了由中组部、卫生部、交通部、清华大学专家组成的专家评委团外，评委席上还有25名群众代表组成的评议团。这25名群众评委是从40名与职位相关、有专业背景和工作经历的干部群众代表中现场抽签确定的，既体现专业性，又体现广泛性。25名群众评委不仅能现场提问，而且直接参与打分，打分权重占到每个选手综合评分的40%。”(18)这种“群众评委”参与面试的形式，在全国各地的公选并不鲜见。考选制度的核心在于考试测评，而主试者群体的意愿表达则是通过“评分”、“评议”等方式实现的，而“评委”类型增多、数量增加，则是意味着最后的成绩中集合了更多来自不同利益群体代表的意见和诉求。换言之，中国此种领导干部的公开考选制度，在“评分”这一环节实现了对于领导职位任职人选的民主协商，而“群众评委”、“专家评委”的结合，尤其是“群众评委”的广泛代表性则代表着协商民主理念的贯彻与深入落实。
在西方，这类岗位的政治录用方式则要么是获得执政权政党的委任产生，要么是采用专业化程度很高的考评委员会来负责。即便采用考评的方法，最多也就是将专业技术知识笔试、个性能力面试以及资历评价或绩效评价三者结合起来。
显然，中国采取的复合式考选能更好整合各方意见，使各方意见得到充分协商和表达。复合方式的考选要求对各方意见进行合理的充分的整合，整合者的判断力和偏好可能决定考选的质量。或许从这一点上说，此种公开考选制度也是协商民主落到实处的创新性的制度设计。
三、考选民主的现实价值与理论意义
基于以上分析可知，考选民主就是选举人通过资格审查、笔试、面试、讨论等多种综合考选形式，对被选举人进行评价，然后做出是否投票支持被选举人担任领导职务的制度安排。考选民主不仅具有解决中国当前政治问题的现实价值，更具有发展民主理论的理论意义。
1.现实价值
考选民主创制了我国领导干部选拔与任用的新路径，相比较于传统的委任制的路径而言，这一新路径能够更科学地选拔优秀人才担任领导干部，开展国家和地方治理。
考选民主使公民可以广泛参与领导干部考选，而选拔和任用领导干部时，能基于非党派的广泛民意进行考选，民众意见在提名、推荐、群众考察、辩论、面试等环节都能得到表达。
这是一种吸取了我国传统科举制度的精华、基于我国当代领导者生产方式的合理成分、借鉴西方票选民主的积极成分而形成的民主地产生领导人的新制度形式，借鉴了票选民主的优点，克服了票选民主的缺点。当然，正如整个民主制度一样，考选民主制度还在发展，不断完善。
考选民主在世界范围也同样具有现实意义。对于当今世界的很多发展中国家，领导者的考选是一个关涉其发展的重大问题，因为这些国家还没有完善的发展制度，不可能依靠制度的力量谋求发展，反而需要睿智的领导者建构适合其发展的制度。
中国领导者公开考选制度采取复合式考选方式，具有更强的专业性，采取综合各方参与者的判断力选录领导者的方法，这样依靠多方的判断力、而不是选民个人的判断力，进行政治角色录用的判断。西方领导者考选制度要求选民都具有较强的专业判断力，这在全世界不具有普遍意义。
更为重要的是，中国领导干部的公开考选制度越来越凸显其追求民主与竞争两种价值同时最大化的倾向。而公平与效率是公域中永恒的矛盾，始终处于此消彼长、博弈妥协、动态平衡、相对最优的过程之中。对于现代民主政治起步较早的西方国家而言，票选制充分发扬了民主，但也带来政治领导和管理效率的相对低下；现代文官制带来专业性和提高行政效率的可能，但新公共管理运动将“顾客”导向、市场检验和结果预算等推向高潮后又带来政府企业化，带来官僚预算最大化等等可能危害民主的潜在威胁，因此新公共服务理论又在大呼“服务，而不是掌舵”。就高级公务员的选拔、任用而言，西方发达国家存在大量由民选官员任命，随民选官员进退的现象，而且公务员制度之“政治中立”、“功绩制”、“职业稳定”的基石也有动摇的前兆。我们或许可以大胆一点地推断，假若说西方从古代科举制度中学到了公共职位分配的公平之道，或许不远的将来还可以从中国正不断发展、完善、健全、科学的领导公开考选制度中学到将民主与竞争同时最大化的解决之道。
因此，中国领导干部公开考选制度具有制度层面的创新性和示范性，对于全世界，无论是广大发展中国家，还是西方发达国家都有着很强的参照意义。
2.理论意义
考选民主发挥考试与选举的双重优势，对不同级别的领导干部公开进行考选，考选中包含了票选的环节，克服了票选的非协商性，是对民主形式的发展，对民主理论的丰富。
考选民主有助于建构世界视野的民主理论，克服民主理论和民主制度只有西方民主模式这一偏见。民主不只是票选一种形式，甚至票选不是深度的民主。“理想的民主不应仅仅是让公民们在汤姆和哈里之间（或没有竞争对手的亨利）选择一人就算是参与了管理，而应该让他们在力所能及的范围内识别问题，提出建议，权衡各方面的论据与论点，表明信念并阐明立场，推定党的候选人——一般而论，即促进并深化思考。”(19)考选民主有助于探讨深化民主实践的路径，更有助于拓展民主的理论视野，参选的政治人物既需要用承诺来吸引选民投票给他，也需要在当选以后兑现他当时的承诺，以获得稳定的支持。(20)从而形成真正具有普世意义的民主理论和民主政治模式。
我们认为，中国领导干部公开考选制度是具有世界意义的制度创新，是对于民主这一政治价值的创新。这一制度的不断发展和完善，将进一步发展民主理论、促进民主政治的实践，成为中国政治实践对世界民主理论的一项贡献。
注释：
①⑥［美］罗伯特·达尔：《论民主》，李伯光、林猛译，商务印书馆，1999年版，第30、43页。
②《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》，中办发[2004]13号，第二条。
③吴瀚飞：《中国公开选拔领导干部制度研究》，中国社会科学出版社，2002年版，第4页。
④这几种模式的具体内容及其运作，参见李木洲：《中国公开选拔党政领导干部考试制度创新探究》，华中师范大学硕士论文，2010年。
⑤⑦(19)［美］科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆，1988年版，第10、21、23页。
⑧⑩(16)《湖北省2009年公开选拔领导干部公告第一号》，载于《湖北日报》2009年7月7日第8、9、10、11版。
⑨《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》，中办发[2004]13号，第四条。
(11)汪继红：《中国公开选拔领导干部考试制度研究》，《华中师范大学2009年博士论文》，第2页。
(12)案例来自中组部考试中心命制的湖北省政府某正处级干部考选笔试与面试试题。
(13)Klinger,D.,J.Nalbandian,1998,Public Personnel Management,p186-187,p202-203,Prentice Hall; also:Nigro,L.G.,Felix A.Nigro,and J.Edward Kellough,2006,The New Public Personnel Administration (6 edition),Wadsworth Publishing; Hays,S.W.,Richard C. Kearney,2002,Public Personnel Adminis tration:Problems and Prospects (4th Edition),Prentice Hall; Lavigna,R.,2004,Proceedings of the 29th International Symposium on Public Personnel Management,Italy:Florence
(14)李和中：《比较公务员制度》，中共中央党校出版社，2003年版，第195页。
(15)陈家刚：《协商民主与当代中国政治》，中国人民大学出版社，2009年，第24-25页。
(17)驻马店市《市委办公室转发<市委组织部、市委统战部关于“双推双考”选拔副县处级非中共党员干部实施方案>的通知》，http://www.zhumadian.gov.cn/E_Read-News.asp?NewsID=1487
(18)《湖南长沙干部公选直播竞争环节，群众评委参与打分》，载于《人民日报》2010年11月16日。
(20)聂伟迅：《试论民主对公民政治心理的负面影响》，载于《江汉论坛》2008年第9期。
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