美国就业导向型失业保险政策，本文主要内容关键词为：美国论文,导向论文,失业保险论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F840.6 ［文献标识码］ A ［文章编号］1005—3492（2006）12—0064—04
1935年罗斯福颁布《社会保障法》，法案的第三章规定“授权各州管理失业保险补偿制度”，标志美国失业保险制度的建立。70年代后，尼克松、卡特总统提出工作福利主张，将工作与福利紧密结合。同时期的能源危机带来高失业，导致失业金支出大幅增长，造成严重的财政危机。以哈耶克、弗里德曼等为代表的新保守主义思想取代新自由主义，居于主导位置。在此背景下，政府开始实行削减福利政策，失业保险突显就业导向的特点，且一直至今。
一、现行政策内容
经过历届政府的改革，美国已形成就业导向型失业保险政策，主要由联邦——州失业补偿计划和劳动力投资法案两块组成。
（一）联邦——州失业补偿计划
覆盖范围：联邦失业税法规定如果当前或上一年中，雇佣一个以上的雇员工作至少20周，或任一季度支付1500美元以上工资的雇主，都应参加失业保险计划。
基金来源：联邦失业税以雇员年工资的头7000美元为征税基数，税率是6.2％，但如果州法律符合联邦的基本要求，联邦允许该州雇主享受5.4％的税率抵扣，所以雇主缴纳的联邦实际税率为0.8％。美国实行联邦和州二元立法体制， 各州依据联邦立法规定州税基和税率。各州采用经验税率法计算税率，一般在雇主参加失业保险计划3年后，根据企业以往解雇工人的记录征收不同的税率，解雇率越高，税率也越高。这种税制可以抑制雇主解雇的行为，使失业保险费用更合理地在雇主间分配。
受益资格：申领失业金必须要同时满足下面的五项要求：（1）失业前的就业经历（工资和时间）符合州规定。（2）在就业服务机构注册，主观愿意重新就业，心理和身体上具有劳动能力，且在领取失业保险金期间处于积极寻找工作的状态。（3）凡因自愿离职、不当行为、劳动纠纷和拒绝接受合适工作等个人原因而失业，没有资格享受失业待遇。（4）除13个州外，其余州设置等待期，在一周的时间内，州失业保险机构对申请者的个人信息进行审核，如果经办机构认为申领者的就业经历，主要是基期的就业时间、就业收入和离职缘由有不符合州立法的规定的，可以否定失业者的申请。（5）在享受失业待遇期间， 失业保险机构要求失业者履行定期汇报求职情况的义务，如经审查失业者在领取失业金期间，懈怠寻找工作或者无正当理由拒绝合适工作，就会被取消资格。
给付待遇：美国失业保险的给付项目比较多，分为联邦雇员失业补偿金和特殊的支付项目，本文主要介绍联邦雇员失业补偿金、贸易调整补贴、工作日减少补贴。
1.联邦雇员失业补偿金
失业补偿金的计发基数是基期中一个最高季度工资或两个较高季度的平均工资，因为这个收入被看作是失业者在业时充分就业的收入。2004年各州的给付比例范围在22.7％—49.3％间，全国平均给付率是35.2％。[1] 美国还有13个州为有供养者的家庭提供家属补助，但家属津贴一般不会超过申领者周失业补偿金的一半。
2.贸易调整津贴
该项目由2002年《贸易法案》规定，援助对象是那些因工厂受进口增加的冲击和产品外销变化影响而失业的工人，为他们提供52周的贸易调整津贴，帮助他们重新获得工作，主要的援助内容包括：（1）再就业服务，如就业咨询、工作岗位推荐、拟订求职计划等。（2）求职补助，当工人需要到外地求职时， 可支付其求职过程中食宿和交通费用的90％，但上限为每人1250美元。（3）搬家补助，该计划支付工人安家过程中的某些合理费用，并按工人周平均工资的3倍一次性给付安家补助。[2] （4）就业培训补贴，为鼓励参加职业培训，参加培训者可额外增加26周的津贴。
3.工作日减少补贴
目前已有18个州建立，援助对象是那些因正常工作时间减少而介于全职和兼职工作之间的工人，失业者的周工作时数低于充分工作时的时数就是部分失业。因工作时间减少，工人的收入下降，该计划可以补贴减少的收入。
（二）劳动力投资法案
该法案由克林顿于1998年颁布，它要求各地建立一站式就业服务中心（One-Stop），为失业者提供就业核心服务，主要包括：工作搜寻和工作安置补贴， 职业咨询，个人技能评估，发布诸如空岗信息、工作技能、地方就业趋势，地区和全国经济发展趋势等信息。更重要的是，为了避免失业者在重新就业后，再次面临失业的困境，还为他们提供强化服务，主要包括：个人职业发展规划，团体和个人咨询，档案管理和短期职业教育前的服务等。美国就业信息服务很广泛，一站式职业服务网（Career One-Stop）为失业者和雇主提供免费的双向选择渠道，其中包括工作银行，职业信息，职业展望手册等组成部分。更特别的是，为了提高求职的效率，一站式职业服务为失业者提供求职培训的指导，如简历、求职信的写法，面试方法，工资谈判方式等指导。对于求职技能低的个人，提供职业技能培训，为了保证就业培训的质量，法案对就业培训机构设置了较严格的资格条件，并定期考核机构的培训结果指标，如重新就业者占接受培训者的比例等指标。个人可以根据One-Stop就业体系提供的培训机构及机构的业绩情况来选择适合自己的机构参加培训。
总之，劳动力投资法案是对1982年工作培训合作法案的完善，政府在人力投资方面更加强调“工作第一”的理念，解除申请“劣势人群服务”的资格限制①，提供核心服务，强化服务技能培训的服务带，形成由失业补偿、就业服务和就业培训的整合系统。
二、制度的最新变化
2000年美国失业率为4.0％，但2001—2003年间失业率不断攀升，根据新浪网上美国季度失业数据统计，[3] 从2001年初的4.2％增长到最高时候的6.3％，失业率保持在6％左右，对于美国以失业率控制在5.5％内实现充分就业的目标来说，确实面临较严重的失业问题。
表1 2000—2003年间联邦——州失业保险项目情况
资料来源：Economic Report of the President,2006,Table B—45:Unemployment Insurance Programs Selected Data,1978—2005,P335.
在表1中可见，由于失业人数的增加， 导致制度内支付人数和支付金额大幅度的增加。2000年整个计划的周支付人数为214.6万人，但是在2002年达到362.4万人，增加幅度比较大。美国人口调查局统计的2000—2004年联邦失业信托基金情况显示：2000年基金收入330亿美元，支出240亿美元，账户历年结余870亿美元，但是到2003年支出较2000年增加了350亿美元，当年失业信托基金严重赤字，历年基金结余从870亿美元骤然降到480亿美元。[4] 美国劳工部向布什提交了一份报告，报告指出目前大约有40％的美国失业保险待遇领取者，在26周的待遇给付期内没有找到工作。[5]
在这种社会背景下，为了促进经济发展，维护社会的稳定，争取连任，布什总统提议加强和保护美国的劳动力，重整美国的就业和工作培训项目，一系列的改革建议提上日程。在总统的经济增长计划中，布什提议向失业者提供再就业补贴，这些补贴存在个人再就业账户中，旨在激励待遇期满的失业者积极重新就业。补贴标准由州确定，最高可达到3000美元，如果失业者在享受失业保险的13周内找到工作，可以保留补贴作为再就业的奖励。
2004年《失业保险缴税和财务改革建议》（以下简称《建议》）为了促进工作创造，提议自2006年开始适当的下调联邦失业保险税。在实施的第一年中，联邦税率从0.8％降低到0.6％，第三年把税率降低到0.4％。同时，实现失业保险基金的管理权下移也是提议的主题之一。目前各州收缴的基金必须上缴联邦财政部下各州的财政专户，由联邦对失业信托基金进行统一管理，但是管理体制中存在联邦和州之间的利益之争，州抱怨联邦返还基金少，满足不了州的需求，因此计划在2007财政年度将基金管理权逐步转移到州政府。
2007财政年度的总统预算中，布什为美国就业培训署争取94亿美元的资金，实现加强和保护美国劳动力的目标。就业培训署已经采取建立需求驱动型劳动力投资体系的措施，这就是布什所提出的工作培训主动计划，为工人在持续的经济增长中获取工作能力做准备。此外，预算中将用30亿美元来扩大再就业计划和资格评估，通过一站式就业中心的个人调查来了解失业者对再就业服务需求和他们继续领取失业津贴的资格。通过对失业者需求的了解，从而提供有效的就业服务。同时，对长期领取失业津贴人员进行资格审查，减少不合理的开支。通过这两项工作，每年有15亿美元的津贴被节省下来。
三、政策评估
（一）抑制失业、促进就业的立法理念
一项政策的实施关键在于立法先行，立法的理念将主导政策的具体举措以及运行效果，所以在评估政策时，应先关注其立法理念。在美国社会保障制度的发展过程中，新自由主义和新保守主义一直交替登场。新自由主义倾向于扩张社会保障，提高福利水平，而新保守主义则提倡削减社会福利，严格领取福利资格。自上世纪70年代以来，美国失业保险一直受新保守主义的影响，历届政府对失业保险的主导方向强调就业促进功能，经过长期的修正和发展，制度已经有了三个明确的目标：减轻失业者痛苦，阻止失业产生和发展，促进失业者重新就业。
（二）有效抑制解雇行为，减少失业产生
制度在预防失业上发挥重要作用，从正反两面实施“胡萝卜政策”和“大棒政策”。 属于“大棒政策”的经验税率法对失业的抑制作用已经由实证验证。Patricia Anderson等以华盛顿州为例，发现经验税率的运用确实起到了减少失业的作用，雇主认为在这种税制下，将雇员继续稳定在其原来的岗位上，相对于缴纳较高的失业税，更加划算一点。他们还发现在经验税率制下，雇主会有效防止雇员无效的申请，1998年雇主所拒绝的失业保险申领比例就从51％升高到66％。[6] 工作日减少补偿计划为那些受经济影响而需要解雇工人的雇主，提供另一种渠道度过暂时的难关，而不需要解雇劳动者。美国统计失业时，一般认为失业率在5.5％以下，就算实现了充分就业。尽管美国的失业率多年来一直处于变动之中，但在1995—2005年中，除个别年份失业率超出了5.5％，大多数的年份被控制在5.5％以下，基本实现了充分就业，在2000年更是达到历史的最低点4.0％。[7]
（三）待遇给付强调权利与义务结合原则
1.严格的资格审查条件和程序
在拒付失业金原因的抽样调查中，因就业经历不符规定的占49.6％，自愿离职原因占28.2％，不适于工作和不积极寻找工作而被拒付的占7.2％，由此可见资格规定的严格。[8] 另一方面，美国要求失业者定期履行汇报近况的义务，就业办公室要确定失业者积极寻找工作，并愿意接受提供的合适工作，才会继续支付失业金，否则将取消不合规定者的领取资格。
2.津贴保障体现促进就业原则
（1）给付方式合理
美国待遇给付与受益者的基期工资联系，体现激励原则。工作搜寻模型指出由于工人考虑到他的就业经历将直接影响到日后失业时的待遇水平，从而提高就业的价值，会增加无工作者及待遇将要期满人员的再就业率。
（2）给付水平较低
美国崇尚个人奋斗，认为过高的福利会导致福利依赖，所以其福利水平在世界各国中较低，表2中列举的国家与美国一样采取工资比例的给付方式。在六国中，美国的工资替代率水平最低，即使平均周失业金给付率最高的夏威夷州2004年也仅达到49.3％。[9]
表2 美国与其他国家给付替代率的比较（单位：％）
资料来源：美国的数据来自Social Security Bulletin,9.A Unemployment Insurance,2001,2003,2004,其他国家数据来自Social Security Administration(SSA),“Social Security Programs Throughout the World:Europe,2004”，“Social Security Programs Throughout the World:Asia and the Pacific,2004”，“Social Security Programs Throughout the World:The Americas,2003”.
（3）通过奖惩失业者，调动再就业
美国从正反两面奖惩失业者，激发失业者的再就业积极性。奖励措施主要表现在，贸易调整补贴中有求职补助、搬家补助、就业培训补助等，布什近期所提出的再就业补贴，这些项目的意图都在于排除失业者就业中的困难，鼓励失业者参加技能培训，早日重回岗位。惩罚方面主要是取消那些依赖失业金，不积极寻找工作或拒绝合适工作的失业者的领取资格。这些刺激措施取得较好的成效，2004—2005年间美国失业持续时间有所下降，平均失业时间从19.6周降到18.4周，失业时间的中值从9.8周减少到8.9周。[10]
（四）完备的就业培训与服务
美国就业导向型失业保险的特色在于完备的劳动力投资体系。《劳动力投资法案》的颁布使全国形成广泛的一站式就业服务网，发布大量免费的就业信息，为失业者寻找工作提供便利。工作银行为失业者和雇主开辟网上的互动交流便利，减少求职过程中的交易成本。职业展望手册则为求职者提供职业要求，就业情况，待遇情况等信息，有助于提高就业效率。美国当前人口普查显示2005年中失业者寻找工作的方式：“雇主直接雇用”的占60.6％，“投递简历或申请材料”的占55.4％，“刊登或应答广告”的占14.8％，“亲友介绍”占17.7％，“公办、私办职业机构介绍”占25.0％，一个人平均用1.85种方法来寻找工作。[11] 可见，美国完备的一站式就业服务网络在失业者的再就业过程中起到非常重要的作用，促进了再就业。近期在布什加强和保护劳动力的号召下，政府对就业培训给予极高的关注。总统预算报告中2002年劳动力培训项目的总财政支出为129.15亿美元，2003年为141.04亿美元，2004年为158.92亿美元，而且2003年新增再就业帐户，当年支出16亿美元，2004年增加到20亿美元。[12]
尽管以上是制度的成功之处，但是美国失业保险在实际运行中也颇受非议，存在着问题。
第一，地区差异较大，制度内存在不公平
州在联邦要求下，根据本州的经济发展水平、人口比例、就业状况确定失业保险税的税基、税率，享受资格，给付水平等具体事宜。尽管这种管理体制可调动地方积极性，但必然导致失业保险政策的地区差异，主要体现在：
1.资格审核的差异
在就业时间要求上，一些州设定在14—19周，有的则要求20周。在就业收入要求上，有些州以最高季度收入额为审核依据，有的则以周津贴额为准，还有以年收入为准。有些州要求收入是周津贴额的40倍以上，有些仅要求30倍，这种不同的资格要求使同样情况的失业者在一个州符合资格，在要求高的州就不符合，影响劳动者的区域转移。
2.失业保险征税的差异
各州的税基从7000美元到34000美元不等，其中夏威夷和华盛顿州最高，分别达到年工资收入的头34000美元和30900美元。各州间计算经验税率的公式也不同，目前有四种：储备率公式、收益给付率公式、收益—工资率公式、工资总额递减公式。因公式的差异，造成各州的税率差异很大。美国社会保障公报对2004年失业保险的统计情况显示，雇主的平均税率最低是Virgin Islands的0.2％，征收最高是加利福利亚州的4.5％，正是由于税收的差异性，各州的人工成本有高有低，进而使各州之间在吸引雇主投资时有差别待遇。[13]
3.失业补偿金领取差异
在失业金的实际平均领取时间上，各州差异较大，哥伦比亚州领取时间达到20.5周，但阿拉巴马州只有12周，这有可能是失业者找到工作，提早退出失业保险，但主要原因是州对失业金领取时间规定较严。大多数州的周平均津贴在250美元左右，有些州达到300美元以上，马萨诸塞州甚至达到351.35美元，而Puerto Rico只有106.50美元[14]。
第二，制度受益率低，享受保障的人较少
美国在上世纪40年代后，失业保险受益率一直呈现下降状态，1985—1998年十四年间受益率大概在33％，③ 这种现象破坏制度的两项基本功能：在失业期间为失业者提供部分的工资替代功能；通过发放大量的失业金进入社会流通来减弱经济危机影响的功能。联邦和州失业保险政策的变化是导致失业金申领者人数减少的原因之一。1980年后，失业保险政策的变化比较频繁，几乎一年一改，劳工部的立法趋势倾向于严格资格审核，缩减申领人数，旨在提高州失业信托基金的偿付能力。1982年联邦立法要求州必须返还联邦贷款的利息，而贷款在此之前是免息的，而且对贷款偿还的要求也不明确。在联邦法律的影响下，州为了避免失业基金超支，州立法也更倾向于设置严格的资格条件④，降低福利水平。1981—1987年间有44个州实行强制资格标准和更严格的资格不符规定。此外，还有一些联邦立法，比如失业金征收15％的税，使得失业保险金的实际补偿水平下降。⑤ Corson等认为美国在上世纪80年代期间，失业保险受益率下降的原因中11％—23％归于联邦政策的变化，11％—16％归于失业金征税，还有7％是延期支付津贴的慷慨程度的减少。[15]
为什么申请比例会下降，失业者不愿去失业保险机构申领失业金呢？美国学者曾在1993年进行名为“为什么您没有申请失业福利”的调查，结果表明不申请最普遍的原因是失业者认为自己不会符合资格条件，被访者表示自己的就业时间和工资不符合最低要求，或者是因自愿离职不符合要求。其次的原因是有些失业者对未来的情况比较乐观，认为自己在不久的将来就会找到好工作。第三位原因是失业保险的各种限制条件和繁琐的审核程序。[16]
第三，经验税率法出现问题
经验税率法会造成雇主支付的不公平。美国的零售商所支付的失业保险税率比其他行业，如生产制造业、运输业等要高。经验税率法要求雇主一律按其过去的解雇经历缴税，但是这种计税方式所带来的结果是像零售商业这样劳动力流动率很高的劳动密集型企业必须要负担比其他行业更高的税率负担。此外，政府发现一些雇主通过剥落原企业的责任，通过违法操控，规避经验税率原则。为此，2004年联邦政府颁布了《失业保险税防倾销法案》，要求各州实施防倾销法。州政府被要求取消允许雇主支付比他们的解雇经历还低的失业保险税，设置检查倾销行为的有效程序，并对违法的雇主实行处罚等，以抑制雇主的逃税行为。
收稿日期：2006—09—19
注释：
① 1982年的法规中申请“劣势人群服务”的人必须要经过收入和就业状况的资格审查，大约有90％的申请者都要经过条件苛刻的审查，资格限制使受益人群减少。
② 美国与其他国家不一样，它没有统一的国家规定，由各州确定具体替代率，所以这里的替代率是根据《社会保障公报》的州项目数据平均得出的数据，而且这些数据每年因为州的变动而有变化。
③ 根据美国就业培训署和劳工统计局历年所分布的数据计算得出。
④ 资格条件的严格主要体现在：提高享受失业金的最低工资数额，提高享受失业金最高上限的工资数额，延长离职者和拒绝合适工作的失业者的封锁期，严格自愿离职和犯错误等个人原因的规定。
⑤ 1979年首次征收少量的税，到1986年，几乎所有的失业金待遇都要征税。在2001年，布什政府颁布了Economic Growth and Tax Relief Reconciliation Act（2001），该法的主要内容是将15％的失业保险金扣税率降低到10％。