关于日本异地侦查“大范围有组织犯罪”支撑机制的分析及对我国“异地用警”侦办黑社会性质组织案件的思考，本文主要内容关键词为：异地论文,日本论文,有组织论文,案件论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
日本抗制有组织犯罪的法制史上最重要的举措是1991年议会通过了关于黑社会组织合法化的《关于防止暴力团员违法行为的法律》，该法是日本警方控制、监管黑社会组织的专门法规，其制定体现了日本特殊的社会总体环境，非常契合日本特色的刑事政策和日本民族的矛盾性格。①该法在立法技术上延承了强调专门立法，重视规制黑社会组织的传统控制谋利之领域，且显示出行政处罚胜于刑事制裁的立法策略之倾向，这是日本反黑立法的一个突出特点。该法赋予日本警察的一个重要使命是对全国大大小小的有组织犯罪团伙具有“指定”之事权，并对被指定的暴力团采取严密监管的措施。基于黑社会组织的监管处罚者和日本式有组织犯罪侦查模式的启动者之责任支付，日本在2004年大幅修订了1954年的《日本警察法》。新的《日本警察法》除充当警察组织法的传统角色外，还提出了“大范围有组织犯罪”的重要法律概念，这一概念与“指定暴力团体”的概念并不相构合，它启动了日本中央警察机构与各都道府县警察机构，以及各都道府县警察机构之间相互合作与支持的一种事由，并延伸了地方警察的地域管辖权。②与之相伴随的是，为增强警方抗制有组织犯罪行动的操作性和精确性，2005年修订的《日本警察法实施细则》还要求中央和地方警察机关设立专职有组织犯罪的警官长职位，使日本抗制有组织犯罪的机构设置、职官分工更为科学，成为应对大范围有组织犯罪的决策、行动和提起立法动议的轴心。③日本针对大范围有组织犯罪的异地侦查方案导引了笔者对中国异地用警侦办黑社会性质组织犯罪案件中相关问题的共振性与溢出性思考。
一、对日本警察法“大范围有组织犯罪”异地侦查权方案的介绍
日本经济高速发展时，历史渊源颇深的黑社会组织与警方大致相安无事。“沉没的十年”使日本经济陷入长期停滞后，特别是通过专门立法及其后续立法后，黑社会组织的生存空间不断被压缩，其除频频实施传统犯罪形式外，还不断创造性地融入一些“准违法犯罪领域”。④大范围有组织犯罪是日本警察行政法的创制，其不仅着眼于以获取经济利益为依归，跨地域甚至跨境实施犯罪的有组织犯罪趋势，也是在都道府县自治的背景下，对警察逾越日本式地方自治行政管辖权的限制，实施跨地侦查执法办案的请求性授权。《日本警察法》对“大范围有组织犯罪”异地侦查管辖权的方案设计如下：
(一)不同警方对大范围有组织犯罪的侦查权限
《日本警察法》第四节“都道府县警察之间的关系”中第六十条“关于援助的要求”第三款规定：“都道府县警察为了处理大范围有组织犯罪，可以在必要的限度之内将权限延伸至辖区之外。”该规定表明日本警方对“大范围有组织犯罪”的异地管辖权是基于警察组织之间的行政事权援助支持的义务产生。正如该法第五十九条的宏观性规定：“都道府县警察有相互支持的义务。”从具体程序上看，该法第六十条“关于援助的要求”第一、二款分别规定了请求异地警察援助的程序：“都道府县公安委员会可以对警察厅或其他都道府县警察提出援助要求。在拟向其他都道府县警察提出援助要求时，必须事先(不得已的情况下，事后报告)将必要事项向警察厅说明。”而对于按照援助要求被派遣的警察厅或都道府县的警察官，可以在提出要求的都道府县公安委员会管理的都道府县警察辖区之内，在该委员会的管理之下行使职权。法律还对辖区相接或接近的都道府县警察对辖区边境周围的案件管辖权限予以明确：“为了处理发生在基于对社会经济一体化程度及地理状况的判断认为需要互相延伸权限的边境相接地区的案件，可以依据互相议定的内容，将权限延伸到该相关都道府县警察的辖区之内。”该法第六十一条第一款规定了日本警察在辖区之外的权限：“都道府县警察在保护辖区之外的居住者、留居者及其他相关人员的生命、身体、财产安全以及镇压辖区内的犯罪、侦查及逮捕犯罪嫌疑人等活动中，当事关维护公共安全大局时，在必要的限度之内，可以将权限延伸至辖区之外。”
(二)警方针对大范围有组织犯罪的应对措施
《日本警察法》第六十一条“辖区之外的权限”第三款规定了针对大范围有组织犯罪的具体应对措施启动等问题：“为了应对大范围有组织犯罪，警察厅长官认为必要时，可以就都道府县警察间在处置有组织犯罪问题上的任务分配及其他警察部署等相关事项，对都道府县警察作出必要的指示。都道府县警察为了实施前款规定的事项，必须依据第六十条第一款规定，要求其他都道府县警察派遣应对大范围有组织犯罪所必需的人员，以及依据第六十条第三款规定为处置有组织犯罪向其辖区之外延伸权限，并采取其他本节规定的措施。”为了明确应对行动的警察和异地警察之间基于共同办案的指挥和联络问题，该法第六十一条第二款从三个方面加以详细规定：“(1)警视总监或警察本部长在将权限延伸至其他都道府县警察辖区之内以及同其他都道府县警察共同办案时，如认为必要，可以依据双方的协议，事先指派相关都道府县之一的警察官(包括第六十一条第一款规定的应援助要求而被派出的警察官)，就案件的处理事宜，在依据该协议事先确定的方针范围内，对各个都道府县警察的警察职员实施必要的指挥。(2)第六十条第二款的规定适用于拟签订前款协议的场合。(3)当都道府县警察把权限延伸至其他都道府县辖区内时，必须与该都道府县警察保持密切的联系。”
对比上述立法精神和实践情形，中央警察着眼于处置日本全国范围发生的危害国民的任何一种大范围有组织犯罪以及其他事件而采取的警察行动，并在必要时，就任务分配和警察部署等问题对各都道府县警察做出必要的指示。而地方警察则应将“大范围”理解为有组织犯罪活动超出本部(警视厅)辖区之外的“特定范围”。这种“特定范围”应根据以下三种情况予以明确：都道府县警察为了处理基于对社会经济一体化程度及地理状况的判断需要互相延伸权限的边界相接地区的案件(第六十条之二)，处置大范围有组织犯罪(第六十条之三)，在保护本辖区之内的居住者、留居者及其他相关人员的生命、财产安全以及镇压辖区内的犯罪、侦查及逮捕犯罪嫌疑人等活动中，事关维护公共安全大局时(第六十一条)，可以在必要的限度之内将权限延伸至辖区之外。为了更好地侦办大范围有组织犯罪案件，法律详细规定了警察厅及各都道府县警察本部(东京警视厅)共同办案时的援助请求、指挥联络、任务分配、警力部署等初步侦查程序。
二、对日本警方异地侦查“大范围有组织犯罪”支撑机制的分析
《日本警察法》对大范围有组织犯罪异地管辖权的设计方案并不仅仅是法律上的缜密规定，而在具体操作上还连接着日本警方侦防有组织犯罪的体制构建、日本式派出所制度对治安秩序的管控以及在具体侦办暴力团涉嫌的刑事犯罪中警察机关与检察机关的合作问题等引申涵义，与之相适应呈现出专职机构牵头机制，交番和驻在所、公益社团的底层快速响应机制和检警联合侦查机制等配套支撑系统(见下图)。日本将暴力团等有组织犯罪集团合法化，除顺应《宪法》第二十一条“保障公民结党营社的自由”规定的要求外，还在于日本黑社会组织的独特处世哲学和帮规习俗与主流社会的文化自古相连，如黑社会组织对“义理”和“人情”的尊崇和公开展示，传统上他们多侵犯富人和有权势的贵人，且已公司化和寡头化的黑社会组织更具欺骗性，在如此复杂的反黑斗争环境中，日本警察必须做好对指定暴力团的严密监管，打击暴力团(不论“指定”与否)及其成员的违法犯罪行为，这是日本警察应对暴力团犯罪的主要工作内容。由于日本各地有组织犯罪发展极不均衡，其应对(大范围)有组织犯罪的异地管辖支撑系统不仅体现了执法制度的应变性和日本式的精耕细作，也从一个基本层面上反映了日本警察对其黑社会组织能够防范管控有力，社会治安良好的原因之一。
公安委员会/国家警察厅 7大管区警察局 都道府县公安委员会/警察本部(东京警视厅) 刑事局 交番和驻在所 有组织犯罪对策部 地方检察厅 行政警察 司法警察 检察官
日本异地侦查“大范围有组织犯罪”的支撑系统略图
(一)专职机构牵头机制——由有组织犯罪对策部牵头大范围有组织犯罪异地管辖的执行
对有组织犯罪专门立法后，日本47个都道府县警察本部(东京警视厅)在刑事局下专设有组织犯罪对策部，专嗣暴力团对策业务(具体是犯罪鉴定、犯罪统计、暴力团对策、打击涉毒涉枪犯罪活动、取缔有组织犯罪、跨国侦查与国际合作等)。立法戟指暴力团是“倾向于唆使其成员有组织地、反复地从事犯罪活动的团体”，当一个暴力团体中已有一定人数的所属成员具有前科，并且具有明显的组织结构，就会被认定为“指定暴力团体”。具体由都道府县公安委员会(代表本部有组织犯罪对策部)指定，即由警方根据一定标准，指定一定数量的危险组织，并将这些被指名的暴力团名单正式公布。因此，对大范围有组织犯罪的异地管辖执行情形是有组织犯罪对策部层报本部长(警视厅长官)，并牵头所辖区域的警察应对处理各种违法犯罪活动。这一异地执行机制若要实现既定目标，须在如下三层面资源禀赋平滑运行的前提下更易达致：
一是上下协同，集中应对——集中型的警察体系是抗制大范围有组织犯罪的体制资源。与日本中央和地方政府高度自治的情形不同，国家警察厅对各都道府县警察本部(东京警视厅)的制约和影响很大，日本警察体系具有集中型的突出特点，这是警方应对大范围有组织犯罪的组织基础。⑤这种集中制首先表现在上下条线清晰，层次分明。日本国家警察分为警察厅和7大区警察局；日本地方警察体系为47个都道府县的警察本部(东京警视厅)。《日本警察法》虽未规定国家警察厅对各都道府县警察本部有管理指挥权，但由于各本部的主要领导人及重要部门的负责人的提名权掌握在国家警察厅手中(实践中各警察本部的主要领导基本上都是国家警察厅“空降”产生)，⑥特别是都道府县警察机关特定事务所需的多数经费由中央预算支付(《警察法》第三十七条所列10项国库支出情形)。因此在管理体制中，地方政府是协管一方，处于辅助地位，中央政府及各上级警察机关才居于主导地位。⑦其次，日本警察体系的业务集中，治安职责明确。日本警察机关负责传统意义上的警察事务，消防、户口、出入境、移民事务，分别由自治省消防厅和法务省负责，国家警察厅的主要职责是指挥管理全国警察，地方警察本部主要负责治安秩序维护。这种集中制使得日本警察在打击有组织犯罪，特别是22个“指定”的大范围有组织犯罪的违法犯罪活动，更具可操作性，也便于对抗来自政治集团的干涉。“日本犯罪侦查的集中型特点是由其社会传统所决定的，历史经验表明，西方价值观念无法完全改变日本崇尚集中制的传统”。⑧金井利之指出，战后的地方自治制度，如同引进“知事公选制”所反映的那样，与明治地方自治制度相比具有分权式特点。但是大多数自治体相关者和地方自治研究者批评，这种从集权型向分权型的转型只是相对的，战后中央和地方的关系依然是集权型的，它属于一种融合式的集权型体制。⑨
二是情报先导，对策精细——设立专职有组织犯罪的警察官，细化有组织犯罪对策部的业务，使其成为抗制有组织犯罪的核心资源。都道府县警察本部(包括东京警视厅)一般设置6方面的职能部门：后勤管理、地域管理、治安管理、刑事侦查、交通管理和安全保卫部门。各都道府县警察本部(东京警视厅)刑事课中下设有组织犯罪对策部是日本反黑的专职机构，黑社会活动最猖獗的东京还在2001年建立了警视厅有组织犯罪控制指挥部，将其与刑事部门并行，相应地下属各警署也建立了有组织犯罪控制科。⑩更具特色之处在于其有组织犯罪的专职警察官的设置。《日本警察法实施规则》第三节刑事局中第二十五条、二十六条规定：在组织犯罪对策部企划分析课设1名犯罪组织情报官；暴力团对策课设1名暴力团清除对策官，专门负责执行1991年《关于防止暴力团员违法行为的法律》中第十三、十四、二十八、三十一、三十二条的规定事项。日本关于有组织犯罪头目、人员、分布、犯罪手段等精确统计数据基本上来源于有组织犯罪对策部及其专职警察官之手，这一工作依据一系列法律武器而展开。1999年，日本通过了《打击和控制有组织犯罪获利法》(《犯罪组织处罚和犯罪收益规制法》，1999年法律第138号)，该法赋予有组织犯罪对策部监控可疑交易信息和没收非法收益的权力；2007年，日本在《预防犯罪活动获利转移法》中增加了确认金融交易的客户身份和交易内容等条款。情报准、底数明、目标清，也才能对地方治安形势分析透彻，提出的打防对策也才更有针对性。专职暴力团清除对策官的重要任务是提出对当地有针对性的有组织犯罪排除对策和立法建议。目前，日本全部47个都道府县陆续制颁实施反黑防黑的行政法规，这一重要地方立法始于《佐贺县暴力团排除条例》(2009年7月1日生效)，止于《东京都暴力团排除条例》和《冲绳县暴力团排除条例》(2011年10月1日生效)。在此基础上，都道府县辖下的一些市镇也制定了本地有针对性的排暴法规，如《行桥市暴力团排除条例》、《广岛市暴走族追放条例》等等。此外，日本还在警察官的摇篮“警察大学校”专设有组织犯罪对策教育部，主要掌管国际性犯罪搜查、与国际刑警组织的联络、暴力对策、毒品及枪支犯罪取缔、有组织犯罪取缔以及国际搜查相关教育训练等。(11)
三是保障充沛，执行有力——日本充足的警力、经费和装备等资源禀赋既便于对(大范围)有组织犯罪集团展开清剿，也便于集中整合资源开展专案侦查。《日本警察法》设定了日本警察组织的体制问题，但须明确在日本警察组织中，在根本上拥有完全执行机构性质的，仅限于都道府县警察组织，都道府县警察是与国民最密切的警察组织，大多数民众将其视为最重要的国家资产之一。(12)日本现有警察近28万，其中刑事警察占15％以上。(13)但日本总警力占人口比例大，案件总量不多，因此，基本上不存在刑警警力不足的问题。这一点在侦破大要案时表现尤为明显。日本警方动辄抽调100余人组成专案组侦破一起大要案件。日本警方的经费、装备水平也是世界一流，国库除支付警察厅的开支，还支付地方警察机构的大量开支，包括警视正以上警官的工资和津贴，警用设施及警察专用电话的经费，警察学校的行政管理费和教育训练费，警用装备的购置、保养和维修费用，刑事科学技术鉴定费用，要人警卫方面的开支。地方财政支付地方警察机构的其他费用，装备保障也非常充足，从全国各城市部署的警车、直升机的地空联合巡逻机制来看，日本警方装备精良且配置平衡。
(二)底层快速响应机制——日本警方的交番和驻在所以及反黑公益社团成为实时监控大范围有组织犯罪活动的敏锐感受器
各都道府县警察本部(东京警视厅)除内设机构外，下设警署，并依据人口、面积、行政区划和治安状况等条件，将警署管辖地区分为若干所管区，每个所管区设一个交番(城市)或驻在所(农村)，实质上构成了日本式的派出所，是日本警察机构的基层组织。全国共有警署1269个，交番6625个，驻在所8500个。交番和驻在所的职责包括巡逻、联络、站岗、值班等。工作模式三班四运转，24小时备勤。原则上，城市平均每2平方公里设一个交番，农村平均每20平方公里建一个驻在所，但随着辖区人口和社会治安状况的变化，布局也不断调整。全国1.5万多个交番和驻在所的警察数量占总警力的37％，是名副其实的第一警种。他们第一时间掌握各种社会信息和治安动态，打击街面犯罪，如“暴走族”(“摩托车党”等是典型代表)，成为预防、控制和侦查有组织犯罪的底层防线。由于交番和驻在所对辖区非常熟悉，一旦接到处警指令，都能在4至6分钟内赶赴辖区任何地点(日本将接警后赶赴现场的时间硬性规定为：城市4分钟以内，农村6分钟以内)。数据表明，70％的犯罪嫌疑人都是在现场抓获的，如2007年长崎市长伊藤一长当街被刺杀一案，凶手城尾哲弥(“山口组”下属的长崎“松江组”成员)即被当场擒获，很大程度上归功于交番和驻在所的快速响应机制。交番和驻在所制度保证警方的触角无限深入，使侵犯人身权利的凶恶犯罪、(14)粗暴犯罪的发案数和发案率持续走低，其效应直指有组织犯罪赖以存续和发展的治安环境，整体上也是对有组织犯罪内部要素和外部要素的系统控制。日本良好的社会治安也得益于其严密、快速的防控机制。以每10万人口的刑事案件发案率来看，日本为2000起左右，与其他发达国家(英国9000起左右、德国8000起左右、美国5000起左右)相比偏低且呈稳中有降的趋势。(15)日本警方通过交番和驻在所制度，把防控有组织犯罪的触角深入到民众中间，既有效传达和执行了政府抗制有组织犯罪的政策和法令，也基于社会肌体细胞的视角敏锐捕捉和感受有组织犯罪的动态和趋势，是行政警察与司法警察协作治安防控与案件侦查的典范。(16)我国台湾学者郑善印对日本行政警察与司法警察之间关系的点评一针见血：“行政警察可以以防止危害之名，而行司法警察侦查犯罪之实。”(17)
日本对大范围有组织犯罪活动的底层快速响应机制还体现在各种社团及其分支机构将发现、监控和防范有组织犯罪活动作为其基本管理制度，融入各行各业的日常管理活动之中，既能及时监控，又能有效自清。这些社团主要包含如下三类：一是专门反黑团体，如消除暴力团运动推动中心。目前全国各都道府县均成立了推动中心，该中心担负向警方及时通报暴力团活动信息，救助被害者，积极支持民间反对暴力团活动的责任，还对如何对付暴力团事件进行咨询，消除暴力团对青少年的影响，并支持成员脱离组织。二是行业社团，如证券保安联络会、建筑行业协会。2006年，金融厅、警察厅与全国证券业协会联合设置了证券保安联络会，其主旨是经济反黑，制定了防止与暴力团组织关联的详细制度，一些证券交易分支机构成立了消除暴力团实力对策联合协议会。2009年，全国银行协会要求全国187家银行清理账户，拒绝给暴力团成员开设账户，并设立“黑名单”制度等。对黑社会易于侵犯的重点领域，如建筑业，一些全国或地区行业协会也制定了排除暴力团的议定书，指导工事工程中的反黑防黑工作。三是代行报警和诉讼的社团，如打击黑社会中心。日本80％的人口居住在高楼林立的城市里，人际交流不如人“机”(电脑)交流普遍。但这种看似封闭的人际环境却不影响民众对警方的高度信任和支持，他们参与政治的热情不高，参与社会治安的热情却相当高，但普通民众在涉及黑社会犯罪的问题上却又害怕打击报复。因此，在2012年第六次修改《关于防止暴力团员违法行为的法律》的条款中规定了支持地方成立“打击黑社会中心”来代行民众报警和诉讼的内容。上述情况反映了日本社会、民间反黑排暴力量在一定平台上的集结，有助于严密警察对大范围有组织犯罪活动的监控网络，一定程度上完善了对其违法犯罪活动的底层快速响应机制。
(三)检警联合侦查机制——检察机关对警察机关侦办(大范围)有组织犯罪案件的一般指示权和一般指挥权
打击大范围有组织犯罪，日本警察是主角，但是日本检察官的作用不可或缺。日本检察官主要负责重大经济欺诈案件、重大涉税案件、公务人员贪腐案件等案件的侦查。尽管《关于防止暴力团员违法行为的法律》赋予警察在应对有组织犯罪问题上绝对的权力，但从案件的侦查、起诉和警察、检察关系上看，日本式刑事司法制度是典型的分段式侦查模式，警察负责具体侦查工作，检察官负责侦查监督和起诉。在日本的侦查程序中，警察官是侦查的首要承担者，现实中大部分案件的初步侦查活动都是经警察之手展开，立案后即展开后续侦查，但检察官也在侦查犯罪中发挥着重要作用。后续侦查一般有两种情况：一种是警察机关在完成初步侦查后，立即将案件移送检察机关，然后有检察机关负责后续侦查；或者由检察官指挥司法警察进行后续侦查。另一种是行政警察在完成初步侦查后，将案件移送司法警察，后者承担后续侦查工作。(18)法律明确警察与检察官之间是一种基于联合侦查理念的协作关系，检察官有权对司法警察发布一般性指示与一般指挥，当然这种指示和指挥应尽可能不干涉侦查，司法警察官则必须服从这些指示或指挥，如果不遵从就会导致惩戒等结果。日本将侦查定位为公诉准备，正是基于检警合作侦查的目的是实现国家的刑罚权，然则检警的侦查活动还是存在差别的。臼井滋夫认为，“侦查上之警察职权在于事实的、技术的、合目的的层面，侦查上之检察职权在于法律的、规范的、规制的层面，二者间为协力关系，并非单纯的命令服从关系”。(19)出射义夫则将前者视为“侦查的上升过程(挖掘阶段)”，后者视为“侦查的下降过程(堆积阶段)”。(20)日本检警之间平滑迅捷的合作关系为有效应对(大范围)有组织犯罪提供了执法办案的制度保障，特别是在应对黑社会组织侵入经济领域日渐深入等犯罪趋势上。
三、对我国“异地用警”侦办黑社会性质组织案件的思考
日本应对大范围有组织犯罪的异地管辖方案是以警察组织法拟定的状况，并以一定的程序操作，特别是细密的保障支持机制来突破警察属地管辖权的限制，事实上延伸了警察的地域管辖权。日本与我国国情迥异，治安形势和有组织犯罪的斗争策略差别很大，笔者并不主张机械地学习日本警方的相关做法，而是借以延伸思考我国打黑工作中所面临的类似议题。自1997年我国《刑法》确立黑社会性质组织犯罪相关罪名后，执法机关依据相关规定对此类犯罪展开了依法严厉打击。随着斗争形势的变化和侦查方略的调整，我国公安机关开创了以“异地用警”为初始策略的“四异”超常规打黑策略(即异地用警、异地关押、异地起诉、异地审判)。“异地用警”打黑机制是指由上级公安机关组织协调，从黑社会性质组织犯罪地之外的地方公安机关抽调政治素质高、业务能力强的民警，有时还辅以少量黑社会性质组织犯罪地的民警组成的专案侦查机制。异地用警等措施有利于排除侦查办案的干扰，打消犯罪嫌疑人的对抗心理，防止通风报信，减少说情串供，顺利突破案件，缩短侦查周期，因此有利于提高黑社会性质组织犯罪案件的破案率，也有利于犯罪组织涉嫌的全部案件的起诉和审理，是我国侦办黑社会性质组织犯罪案件的重要机制创新。
但是，异地用警也是一把双刃剑，其作用和潜能在集体性诉求被挖掘的同时，也往往滋生出另一种游离于既定目标之外的效应。总体上，异地用警这一攻略的内在背反性主要表现在组织稳定性较差、侦查办案投入大、办案民警对黑社会性质组织犯罪地的情况不了解，且对办案人员自身发展冲击较大，特别是其中可能存在着一定的与侦查主体地域管辖权不相一致等突出问题，体现了我国的侦查程序立法偏重考虑普通刑事案件，而对黑社会性质组织犯罪、恐怖活动犯罪、毒品犯罪等严重复杂犯罪案件所适用特殊程序设计不够细密的一面，如此类案件的专案侦查长期封闭办案的监督问题。(21)公安机关针对有组织犯罪问题提出了黑恶势力的实践概念，既反映了执法机关对普通犯罪集团、恶势力组织等向黑社会性质组织演化发展保持了足够警惕，也突出表现了对带有黑社会性质的犯罪组织由于取证难、定性难、法律内涵把握难而以黑恶势力笼统指称。更重要的是，异地用警作为应急型的侦查组织建构办法可能由于承办主体不同、斗争形势不同、指挥员的意志不同等导致执法思想和标准不一等问题。我国立法确立了双重评价的黑社会性质组织犯罪侦查策略，即对一起有组织犯罪首先评价其是否为黑社会性质组织，然后再定性头目、成员及保护伞的组织、领导、参与、包庇等犯罪问题。(22)如果一起严重有组织犯罪案件已经犯罪地警方的上级机关组织协调，调取异地民警组成破案专班，就一般意义理解，该组织就被贴上了涉嫌黑社会性质组织犯罪的标签，实践中容易出现定性争议。(23)问题之存在启发我们，异地用警只是解决了处理我国有组织犯罪侦查的面子和形式，而完善我国有组织犯罪侦办模式才是其中的里子和内容，其核心就是如何改进我国有组织犯罪的侦查模式，不断提高黑社会性质组织犯罪案件侦办的质量。我们应在吸收异地用警做法有益成分的基础上加快改革，创设我国有组织犯罪的议事协调机构以谋划重大反黑问题，同时也应重构侦查体制模式，加强打黑专职队伍建设。
(一)专门议事机构之创设——由全国人大、中央政法委牵头最高法、最高检、公安部、国家安全部、司法部等单位成立国家反有组织犯罪委员会
与经济转轨、社会转型相牵连，各国有组织犯罪的孳生与蔓延已成当世通病。随着社会分工与合作的致密化发展，国家对整个社会的精细化管理及控制力日渐加强。传统上通过“孤立的个人”实施犯罪来对抗政府的难度越来越大。为降低犯罪成本、弱化犯罪风险、提高犯罪收益，犯罪的有组织化成为一种选择。中国社会转型中政府的控制机制弱化、经济体制转轨、市场经济体系尚不完善等都给犯罪组织逐利坐大以可乘之机。从世界范围来看，在社会转型阶段，由于经济自由度与国家干预度之间的平衡不力，社会分配不公导致贫富差距不断扩大，从中分化出来的失利人群成为黑社会组织成员的基本来源之一。而就政府职能的发挥效果而言，其角色定位的模糊和相关制度的缺失，使其对整个社会架构，特别是对社会底层末梢神经的管控并不能充分或必然体现社会需求的向度、时度和效度，一些犯罪组织则可能见缝插针，在一定地域或在一定范围内的行业利益区块中形成非法控制或对其产生重大影响，甚至不断变化织网策略，试图实现犯罪组织暴力化的利益机制向合理化的利益机制转变。有组织犯罪活动在僭越政治、经济诸领域聚敛各种利益的同时，形似一只“若隐若现的手”，逐渐成为长期缠绕社会的物质性现象。上述论述试图分析和揭示，随着社会变迁和经济发展，有组织犯罪渗透涉足的领域和手段亦将多元化和多样化，其侵害对象以及查处举措中出现事权和管理的交叉较为常见，需要大量议事和协调工作，对此我们可以考虑成立国家不同层级的反有组织犯罪委员会，由其未雨绸缪，长远规划，指导预防、反制和治理有组织犯罪的多种工作，实现各护法机关(并纳入社会民间力量)步调一致，协同合作，构建全方位的有组织犯罪防控系统。(24)
2006年2月，根据中央政法委统一部署，中央成立了“打黑除恶”专项斗争协调小组，全国“打黑办”随之亮相。这一动向预示着成立国家反有组织犯罪委员会的时机可能已近成熟。就国家层面而言，建议由全国人大、中央政法委牵头最高法、最高检、公安部、国家安全部、司法部以及工商、金融、国土资源等作为委员会的成员单位，由其负责咨议、制定国家抗治有组织犯罪问题的各种对策问题，主要是立法建议、经济对策、行政对策、体制改革、信息通报和资源共享等。反有组犯罪委员会作为反黑的专职议事机构，应适时出台国家反黑战略，指导、协调我国有组织犯罪的综合治理问题。反有组织犯罪委员会的组成应科学而具代表性，除行政职务委员外，应吸纳专家委员和民间委员(建立专家小组和下情上传的“绿色通道”)，委员会每半年或一年向人民代表大会或其常委会通报工作情况，特别重大、复杂或争议的事项应向人大代表团进行专题汇报，如一些黑社会性质的犯罪组织关涉的经济实体的处理决策问题。经济实体并非一个法律概念，实际侦办审理中可操作性往往较差，标准把握不一，这是实践中出现争议的重要原因之一。这些经济实体往往合法财产和非法财产交织在一起，组织成员和普通职员混合在一起，涉及此类经济实体的决策处理不仅仅是法院审理的问题，往往是一项当地的重大公共决策，理应引入更多的利益相关方和作为民意代表的人大代表来监督决策过程。将具体案件办理情况引入委员会制下的人大代表监督是我国司法民主化和科学化的表现，可以减少甚至防止实际审理中的审而不判、行政干涉、地方保护或司法专断等现象，避免既是运动员又是裁判员双重身份的尴尬，摆脱利益相关部门的利益羁绊，打破自拉自唱的格局。(25)成立国家反有组织犯罪委员会充分体现出国家对有组织犯罪问题的高度重视。当然委员会的设置方案还应广泛探讨，体现出对抗有组织犯罪中制度构建和决策谋划的基础与可能、风险与对策、方案与功能、实效与评估等关系的基本遵循。比如可否在省以下各级人民代表大会先成立作为试点，逐步累积运行经验，成熟后推而广之，由全国人大及其常委会进行整体建构。再如对个案治理的监督如何启动，既要有效防止干预司法审判的中立性，也要使其议事协调的事项在尊重民意诉求的同时更能合于法制建设需求。
(二)专职机构体制之重构——加快专职机构体制改革，适时考虑设置省级有组织犯罪侦查局作为反黑中枢，统筹全省(自治区、直辖市)有组织犯罪侦查工作
1991年莫斯科打击有组织犯罪国际会议向各国建议，在条件允许的情况下，各国应建立打击有组织犯罪的专门机构，特别是在反腐蚀、反洗钱、反走私和反贩毒领域。公安部1994年在刑侦局成立了有组织犯罪侦查处，各省公安厅和市公安局刑侦部门分别设置了有组织犯罪侦查分支机构。从现行体制上看，我国反黑专职机构与日本的情况类似，基本是刑事警察部门的内设机构，长期以来这种组织形态在实际工作中发挥了重大作用。2000年第一次全国“打黑除恶”工作，特别是2002年中央编制办核准下发各地2075名有组织犯罪侦查的专项编制以来，反黑专职队伍建设的步伐加快。近年来，一些公安机关刑侦部门采取上提一级、异地用警等方式，对特定案件实现了省厅主导侦查的一体化联动机制，这是对传统普通案件管辖制度的突破，显示形成一个省级(直辖市、自治区及特大城市)有组织犯罪侦查一体化运行的体制具有可行性。(26)这一改革构想要求在省级公安机关内部设立独立的、垂直领导的有组织犯罪侦查体系，即实行二级一体化体制，省级党委、政府的坚强领导是确立这一体制改革的依托。特别考虑到有组织犯罪案件的侦查工作容易受到保护伞的干扰，而警察作为行政官员的一部分，抗拒干扰的能力自然较弱。
经验启示，打击黑社会性质组织的领导决策权在省一级，由主管党政负责人牵头，协调纪检、检察，组织公安、检察和法院等部门参加，这种省级有组织犯罪侦查的一体化机制，符合侦办黑社会性质组织犯罪的客观规律。确立侦办有组织犯罪的机构核心，有助于确立侦办有组织犯罪的工作靶心。省级有组织犯罪侦查局要求强化上级对下级有组织犯罪案件具体侦查工作的领导。笔者认为，应主要从四个方面加强其作用。第一引领侦查：督促、指导、协调全省公安机关的“打黑除恶”工作，并对具体个案实行交办、督办、提办；第二秘密探查，对本辖区的高发、易受有组织犯罪侵蚀的行业、市场，不间断地派出秘密探查力量，全方位收集情报信息，坚持长期经营，掌握研究涉黑涉恶犯罪情报信息并进行基础工作建设，并监督下级部门的相关工作；第三指挥侦查，对案情重大、情况特殊、背景复杂或干扰阻力大的严重有组织犯罪案件直接立案侦查；第四协调侦查，对本辖区下级有组织犯罪侦查部门之间的关系进行协调，加强与本辖区其他行政机关、行业主管部门的联系协调，为下级有组织犯罪侦查工作营造执法环境。顺便说一句，这一省级中枢的设想虽有可取之处，但并非实现反黑专职队伍体制改革的当然模式，从现实格局、资源配置分析，特别是其与“条块结合，以块为主”的警察体制存在较大冲突，这种改革兹事体大，恐非易事。体制改革是一项社会系统工程，就像一条环环相扣的链条需要协调、衔接，否则就难以实现既定的目标。
(三)专家队伍构成之完善——严密科学地规划队伍的编制和专业，基于专业型向专家型升级的要求，着力提高侦查人员的执业素养
省级中枢的确立应着力提高人员的专业化水平。人员是组织的基础，是具体侦查的实施者，人员的专业化是提升侦查质量和效率的关键。2009年公安部成立了三个有组织犯罪侦查队，并初步建立起一支打黑专家队伍，由全国“打黑办”统一调用，帮助各地解决案件侦办中的疑难问题。但从实际工作层面上看，有组织犯罪侦查工作呈现一种机械的、被动运作的局面，各地实行被动式的专案侦查是基本的战斗样态。专案侦查队伍基本都是从各业务部门抽调经验丰富、长期培养的精英型侦查人员；缺陷是主动性不强，稳定性较差，工作基本没有连续性，精英专班随案件侦结而回复原部门的工作岗位，随专案再次组合起来，对被抽调侦查人员的原有岗位冲击较大。我国有组织犯罪侦查队伍的构成还存在着很大的改进空间是不争的事实。原任副部长张新枫指出，“‘打黑除恶’工作是一项专业性、综合性很强的工作，必须有专业的队伍。如果靠临时抽调人组成专案组去打黑，打黑的侦查工作永远只能在低水平上徘徊”。(27)
笔者认为，抗制有组织犯罪的专家队伍构成主要是情报专家(人员)、预审专家、经济犯罪专家、毒品犯罪专家、物证技术专家等，其重要作用分别是：第一情报专家(人员)，情报决定着打击有组织犯罪的前置性、主动性问题，情报工作在有组织犯罪侦查中极为重要。考虑到这项工作的秘密性，必须深入思考，抓紧培养抗制有组织犯罪的专职情报人员。第二预审专家，审讯，有组织犯罪头目及其成员关系到打击成效的问题。一些有组织犯罪历时较长、证据灭失情况突出，因此犯罪嫌疑人的供述和辩解在案件定性中具有重要的意义，同时有组织犯罪集团大多具有残酷的组织纪律，成员之间订立攻守同盟的情形十分常见。预审专家担负着突破犯罪嫌疑人心防、为下步审讯和侦查。取证工作准备炮弹的重任，预审专家在定性有组织犯罪集团中的作用十分关键。第三经济犯罪专家，有组织犯罪集团与恐怖主义组织的一个根本区别是不以意识形态为依归，而以谋取经济利益为要务。有组织犯罪发展到一定阶段，其牟取经济利益的手段和方式都越来越隐蔽和奸巧，犯罪组织的合法化带来了犯罪活动的欺骗性，对于复杂的黑社会性质组织案件侦查中如何处理组织的全案和成员的个案、如何获取经济犯罪的证据、如何区分有组织犯罪的经济实体和合法财产都需要经济犯罪专家大显身手。第四毒品犯罪专家，毒品犯罪获取经济利益巨大而快捷，是犯罪组织迅速做大体量的迅驰途径；毒品犯罪在人流、物流、交通流和信息流的物联网时代加快转型和升级，其上游犯罪扩大和科技含量加大(如毒品与药品之间的界限日益模糊，新型合成毒品种类繁多，成分复杂，不易检测)是必然的趋势。这种情况下打击有组织犯罪集团所实施的毒品犯罪的难度越来越大，需要有组织犯罪专职机构中配备一定职数的毒品专家。第五物证技术专家，从本质上说，与言证相对的证据都属于物证范畴。物证技术在信息时代已出现重大变化，一方面物证技术借生物技术和遗传科学已经部分实现了人类DNA、动物DNA、植物DNA和微生物DNA对犯罪行为在分子层面上的认定，同时，互联网技术和自媒体、数据库及其恢复技术、视频监控技术等在犯罪侦查工作中得到广泛应用，从物证之载体来解读各种信息成为物证技术专家的重要使命，因此，抗制有组织犯罪的专家队伍应该配备各擅其长的物证技术专家。美国著名行政学者怀特指出“优良行政组织”的首要标准便是“行政组织能够获得最优秀的人才”。(28)完善有组织犯罪的专家队伍构成有利于提高侦查人员的专业兴趣和专业技能，有利于提高工作效率，特别是提高重大、复杂、疑难的黑社会性质组织犯罪案件的破案率。
注释：
①［日］长井园．有组织犯罪——日本文化的产物．中国刑事法杂志．2004.5
②申力扬译．日本警察法．刘伯祥主编．中国法制出版社．2006
③娄卫东译．日本警察法实施细则．刘伯祥主编．中国法制出版社．2006
④警察厅组织犯罪对策部企画分析课．平成20年の組織犯罪の情勢．日本警察厅网．http://www.npa.go.jp/sosikihanzai/kikakubunseki/bunseki14/h20_soshikihanzai.pdf.
⑤二战后，美国改制了日本原先那种高度集中的中央集权警察体制，按照美国的观点和模式建立了“民主自治型”的分散警察系统。然而，美国分散型的警察体制并不能完全适应日本社会的需要，特别是战后高犯罪率和治安混乱的情况下，这种分散且各自为政的警察系统颇有些力不从心。1952年开始，日本国内要求彻底改革警察体制的呼声日益高涨，几经反复，1954年国会通过了新的《警察法》(《1954日本警察法》)，重建了全国统一的集中型警察体系。何家弘．外国侦查制度．中国人民大学出版社．1995
⑥温亚非．关于日本社会治安的调查与思考．2008.3
⑦日本著名行政法学家、早稻田大学行政学教授稻继裕昭借用日本象棋(将棋)弈局隐喻日本公务员升迁管理体制具有“两重马驹型”的缓慢升迁特征。日本的国家公务员在进门处就对职业公务员和非职业公务员进行了严格遴选，使得公务员体系(包括公安职位)一直存在着“被分割的竞争，被分割的‘缓慢升迁’体制”，两者之间恰似新干线和普通列车之分别。因此，日本国家警察厅空降，即下放警察官到各都道府县警察本部任职，事实上具有强化中央政府与地方之间网状关系，并为地方提供一条较为容易接近政策中枢的渠道的平等化作用。以至于东京大学法学部教授金井利之认为，战后日本的中央地方关系可定位为机关委任事务体制，“中央省厅认为，机关委任事务制度是实现将中央省厅决定事项在全国统一地且迅速贯彻的绝佳机制”。另一方面，各都道府县接受大量的借调人员，也是出于加深与中央政府的互补性关系，会比较容易获得国家预算的考虑，也有可以激活借调人员的专业知识和技能，给职员以刺激，从而推进整个组织萌发活力的效果。［日］稻继裕昭．日本公务员人事制度．黄元译．生活·读书·新知三联书店．2012.［日］曦崎初仁、金井利之、伊藤正次．日本地方自治．张青松译．社会科学文献出版社．2010
⑧何家弘．外国侦查制度．中国人民大学出版社．1995
⑨曦崎初仁、金井利之、伊藤正次．日本地方自治．张青松译．社会科学文献出版社．2010
⑩刘振江．东京警视厅．现代世界警察．2011.6
(11)同③
(12)日本警察制度研究会．现代日本警察．群众出版社．1990
(13)日本警察厅．警察白書特集——变革な続计ゐ刑事警察．株式会社ぎょぅせぃ．2007
(14)森下忠依据日本刑法所定罪名，说明“凶恶犯罪”包含杀人罪、杀害直系亲属尊亲属罪、杀婴罪、预备杀人罪、教唆自杀或是帮助自杀罪以及强盗、强盗罪的结合犯、准强奸罪、强奸罪、强奸罪的结合犯、放火罪等。亦即凶恶犯罪之种类，系以暴力犯罪为核心，而涉及之保护法益，则包括与侵害国民生命、身体、自由、财产等核心基本权相关的各种犯罪，属于重大犯罪之范围。森下根据凶恶犯罪以及强烈再犯可能性之危险犯罪人，提出了“两极化刑事政策”之概念。［日］森下忠．刑事政策的论点(二)．成文堂．1994
(15)同⑥
(16)《日本警察法》并未明确行政警察与司法警察的界限。臼井滋夫分析了实际情况：考察刑事诉讼上警察的角色及其侦查性格，首需注意的是，刑诉法上司法警察有第一次侦查责任的侦查机关地位，同时其侦查须保护个人的生命、身体、财产，并作为犯罪预防、镇压，嫌犯逮捕，交通取缔，及其他以公共安全、秩序维持为内容的警察职务之一环而进行。司法警察与行政警察，在理论上或概念上虽明显区别，但在实际警察活动上，二者却密切关联，微妙交错。基于行政警察领域的道路交通、犯罪制止、职务讯问，附随的携带物品检查或汽车检问等准备活动，经常是侦查的开端，从这些行政警察的处置，移到侦查程序的情况不少，与刑诉法上的侦查活动相连，或有很多竟是并列进行。《关于防止暴力团员违法行为的法律》规定警察机关是犯罪组织的管理、查处机关，理论上所有警察均有搜集、查证、核实有组织犯罪的情报、线索和证据的职责。［日］臼井滋夫．侦查上检察官与警察之关系．郑善印译．新知译样．1991.4
(17)郑善印．日本警察侦查犯罪职权法制之探讨．中国刑事法杂志．2001.6
(18)同⑧
(19)［日］臼井滋夫．侦查上检察官与警察之关系．郑善印译．新知译样．1991.4
(20)［日］出射义夫．犯罪侦查的基础理论．有斐阁．1979
(21)关于警察机关的地域管辖及衍生的专案侦查问题，我国《刑事诉讼法》和《人民警察法》均未做出规定，《刑事诉讼法》仅在第十八条关于立案管辖部分要求：“刑事案件的侦查由公安机关进行，法律另有规定的除外。”在第二十三条关于地区管辖部分要求：“刑事案件由犯罪地的人民法院管辖，如果由被告人居住地的人民法院管辖更为适宜的，可以由被告人居住地的人民法院管辖。”这种地域管辖的思路在2009年公安部颁布的《公安机关执法细则》的第一编“办理刑事案件”中得以体现，并被细化。在《公安机关执法细则》第2－02条中规定了公安机关的地域管辖问题：“(1)刑事案件由犯罪地的公安机关管辖。犯罪地是指犯罪行为发生地。以非法占有为目的的财产犯罪，犯罪地包括犯罪行为发生地和犯罪分子实际取得财产的犯罪结果发生地。(2)如果由犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖更为适宜的，可以由犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖。(3)几个公安机关都有权管辖的刑事案件，由最初受理的公安机关管辖。必要时，可以由主要犯罪地的公安机关管辖。受理的先后顺序按照制作《接受刑事案件登记表》等受案材料的时间确定。(4)除犯罪地、犯罪嫌疑人居住地外，其他地方公安机关不得对犯罪案件立案侦查，但对于公民扭送、报案、控告、举报或者犯罪嫌疑人自首的，都应当立即接受，经审查认为有犯罪事实的，移送有管辖权的公安机关处理。”在《公安机关执法细则》第2～03条中规定了公安机关的级别管辖问题：“(1)县级公安机关负责侦查发生在本辖区内的刑事案件。(2)地(市)级以上公安机关负责侦查重大涉外案件、重大经济犯罪、重大集团犯罪和下级公安机关侦破有困难的重大刑事案件的侦查。重大涉外犯罪案件包括外国人犯罪的案件和其他重大涉及外国人或者需要与外国交涉的犯罪案件。(3)下级公安机关认为案情重大、复杂，需要由上级公安机关侦查的案件，可以请求上级公安机关侦查。(4)上级公安机关认为有必要的，可以直接立案侦查或者组织、指挥、参与侦查下级公安机关管辖的犯罪案件。”在2012年两院、两部联合出台的《关于办理黑社会性质组织犯罪案件若干问题的规定》中，对黑社会性质组织犯罪案件中管辖问题予以细致规定，该《规定》第一、二、三条分别规定了指定管辖及其中的侦检合作问题、提级管辖和指定管辖及管辖权异议问题。如第二条规定，“公安机关、人民检察院、人民法院根据案件情况和需要，可以依法对黑社会性质组织犯罪案件提级管辖或者指定管辖。提级管辖或者指定管辖的黑社会性质组织犯罪案件，由侦查该案的公安机关所在地同级人民检察院审查批准逮捕、受理移送审查起诉，由同级或者符合审判级别管辖要求的人民法院审判”。《公安机关执法细则》．中国人民公安大学出版社．2011
(22)张明楷．刑法学．法律出版社．2007
(23)任平．河南淮滨县王伍等27人涉黑案内幕．央视法治在线网．http://tv.cntv.cn/videoset/C10367.《贵阳小河案〈起诉书〉》．陈有西学术网．http://wq.zfwlxt.com/newLawyerSite/BlogShow.aspx? itemTypeID=14763043-95bc-4824-9f02-9bf0010d25e7&itemID=8c309812-7543-4dd4-a27e-a06b0027c2fa&user=10420
(24)笔者提出建立反有组织犯罪委员会的提议是受到最近理论界和实务界提出建立国家反腐败委员会的动议影响。2013年6月，中纪委驻国家粮食局纪检组长、党组成员赵中权在《学习时报》发文提出：根据我国国情和实现法治化反腐败的需要，可以考虑对现有分散在纪检监察机关(预防腐败局)、检察机关(反贪污贿赂局)等反腐败专门机构进行整合，建立国家反腐败委员会，作为反腐败相对独立的专门机构。赵中权在文中称，我国反腐败的机构设置上，存在力量分散的问题，没有一个统一的、相对独立的反腐败部门。根据我国国情和实现法治化反腐败的需要，可考虑对现有分散在纪检监察机关(预防腐败局)、检察机关(反贪污贿赂局)等反腐败专门机构进行整合，建立国家反腐败委员会，作为反腐败相对独立的专门机构。国家反腐败委员会主要职责：负责全国反腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导；承担国家反腐败法律的执行实施和检查监督；查办重大腐败案件等。按照分级负责的原则，各级地方可仿照国家的机构设置，设立相应的反腐败专门机构，以保证反腐败法律法规的贯彻实施
(25)2012年两院、两部联合出台了《关于办理黑社会性质组织犯罪案件若干问题的规定》，该《规定》专设“涉案财产的控制和处置”方面的规定，其中第十七条规定了“涉案财产”具体是指，黑社会性质组织的财产；犯罪嫌疑人、被告人个人所有的财产；犯罪嫌疑人、被告人实际控制的财产；犯罪嫌疑人、被告人出资购买的财产；犯罪嫌疑人、被告人转移至他人的财产；其他与黑社会性质组织及其违法犯罪活动有关的财产。并在其他条款中规定查封、扣押、冻结财产的，应当一并扣押证明财产所有权或者相关权益的法律文件和文书。在侦查、起诉、审判过程中，查询、查封、扣押、冻结财产需要其他部门配合或者执行的，应当分别经县级以上公安机关负责人、人民检察院检察长、人民法院院长批准，通知有关部门配合或者执行。查封、扣押、冻结已登记的不动产、特定动产及其他财产，应当通知有关登记机关，在查封、扣押、冻结期间禁止被查封、扣押、冻结的财产流转，不得办理被查封、扣押、冻结财产权属变更、抵押等手续；必要时可以提取有关产权证照。对黑社会性质组织及其成员聚敛的财产及其擎息、收益的数额，办案单位可以委托专门机构评估；确实无法准确计算的，可以根据有关法律规定及查明的事实、证据合理估算
(26)笔者考察了近年来我国有组织犯罪侦查体制的地方探索情况，各个层级都出现了在刑警部门之外独立设置有组织犯罪侦查部门的情况，如黑龙江省公安厅有组织犯罪侦查总队，而个别地级市设立了刑侦局下的有组织犯罪侦查支队，如宁夏自治区银川市公安局刑侦局有组织犯罪侦查支队，而一些县级市还成立了独立于刑警部门的有组织犯罪侦查部门，如江苏省昆山市公安局有组织犯罪侦查大队和辽宁省大石桥市公安局有组织犯罪侦查大队
(27)张新枫．《打好合成战、科技战、信息战、证据战，提高侦查水平，提高办案水平》．中国刑事警察．2010.2
(28)［美］伦纳德·D.怀特．行政学概论．刘世传译．上海商务印书馆．1947