论WTO对人民币汇率争端的管辖权，本文主要内容关键词为：管辖权论文,争端论文,人民币汇率论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，随着中国与一些主要贸易伙伴之间的贸易顺差不断扩大，国际社会一直存在着关于人民币汇率制度违反世界贸易组织（以下简称“WTO”）法律制度的指控威胁，比如，2004年，美国的China Currency Coalition（一个由美国工业、服务业、农业及劳工组织组成的游说集团）及国会的30名议员分别向美国政府提出请求，意图促使美国政府向WTO提出针对中国汇率机制的诉讼，并寄希望于WTO将作出关于中国汇率机制违反WTO规则的判决。① 又比如，2007年11月15日，美国国会下属的美中经济与安全审议委员会（U.S.-China Economic and Security Review Commission）向美国国会提交了其2007年年度报告，该报告就人民币汇率及中美贸易顺差问题明确向美国国会提出了若干建议，其中之一就是建议美国国会敦促美国贸易代表针对人民币汇率问题向WTO提起诉讼，以指控中国由于违反了IMF的有关原则进行货币操纵而获取了不正当的贸易优势。②
各种关于人民币汇率制度违反WTO法律规则的指控，首先要面临的问题就是，WTO争端解决机制对汇率制度是否具有管辖权。与国际货币基金组织（以下简称“IMF”）对汇率制度具有当然的管辖权不同，WTO法律体系对汇率制度的管辖权问题，并没有非常明确的法律规定或争端解决实践，因此，国内外学者（尤其是国内学者）在这个问题上存在着较大争议，主要存在三种不同观点：第一种观点认为，人民币汇率争端只能由IMF依其职能进行监督或解决，而不能由WTO争端解决机制来解决；③ 第二种观点认为，人民币汇率争端能否由WTO争端解决机构进行管辖具有一定的不确定性，但即使WTO能够管辖，IMF也将拥有“实质管辖权”；④ 第三种观点认为，WTO可以在一定条件下对人民币汇率争端行使管辖权。⑤ 笔者认为，通过考察WTO争端解决机制的有关规定和实践，WTO争端解决机构是有可能对人民币汇率争端行使管辖权的。
一、WTO争端解决机制的一般管辖权
国内大部分学者在讨论WTO对人民币汇率问题的管辖权时，无论所持何种观点，似乎总是习惯于首先就从GATT1994第15条入手。⑥ 在笔者看来，这种分析方法恰恰忽视了WTO争端解决机制本身所应当适用的法律规范，有舍本逐末之嫌。从更一般的意义上看，若WTO的一个成员方意图将其与另一个成员方的争端（如因中国人民币汇率引起的争端）起诉到WTO争端解决机构，则须首先认定该项争端是否在WTO争端解决机制的管辖范围之内。而讨论WTO争端解决机制的管辖范围，必须首先从《关于争端解决规则与程序的谅解》（以下简称“DSU”）入手。
DSU对其自身管辖范围的规定，主要包括了两层含义：其一为DSU所管理的协定范围，其二为DSU所管辖的案件性质。⑦
（一）DSU所管辖的协定范围
根据DSU第1.1条规定，WTO争端解决机制的管辖范围包括了与下列贸易协定有关的争端：（1）《WTO协定》；（2）多边货物贸易协定：《1994年关税与贸易总协定》、《农业协定》、《卫生与动植物检疫措施协定》、《纺织品与服装协定》、《技术贸易壁垒协定》、《与贸易有关的投资措施协定》、《关于履行1994年关税与贸易总协定第7条的协定（海关估价协定）》、《装运前检验协定》、《原产地规则协定》、《进口许可证程序协定》、《补贴与反补贴措施协定》、《保障措施协定》；（3）《服务贸易总协定》；（4）《与贸易有关的知识产权协定》；（5）《争端解决规则与程序的谅解协定》；（6）各复边贸易协定。这些协定往往在学理上以及WTO争端解决实践中被称为“WTO涵盖协定（covered agreements）”。因此，只要是因WTO涵盖协定所产生的争端，就有可能被列为WTO争端解决机制的管辖。反过来，如果一项争端与WTO涵盖协定无关，比如，只涉及到IMF协定的解释问题，则WTO的专家组和上诉机构就无法对这样的争端进行管辖。
（二）DSU所管辖的案件性质
DSU第3.1条明确规定：成员方确认根据GATT1947第22条和23条所确立的管理争端解决机制的原则。实际上，成员方向WTO争端解决机构提起贸易争端时，应证明符合GATT1994第23条规定的下列条件：（1）其在协定下的任何利益受到丧失或损害；或者（2）协定目标的实现正在受到阻碍。此外，根据GATT1994第23条，申诉方还必须证明利益的丧失或损害（或目标实现的阻碍）是由下列原因所造成的：（1）被诉方未能履行其在本协议项下的义务；或（2）被诉方实施的任何措施，无论是否违反协定的规定；或（3）存在其他情况。因此，无论出于什么原因，无论其他成员方的行为是否违反WTO涵盖协定，只要这些原因或行为导致有关成员在WTO各协定下的利益丧失或损害，或者正在阻碍WTO目标的实现，有关成员方就可向争端解决机构提起诉讼。
从上述DSU的有关规定上看，有关成员方若希望将与人民币汇率机制有关的争端提交至WTO争端解决机制，作为WTO专家组受理该争端的前提，起诉方只需要主张两点似乎就可以达到目的：首先，该特定争端是与WTO涵盖协定有关的，或因WTO涵盖协定所引起的；其次，人民币汇率机制导致了该成员方在WTO涵盖协定下的利益受到丧失或损害。必须说明的是，作为受理争端的前提，WTO争端解决机构当然无须在这些主张都得到证实之后才能行使管辖权，因为对这些主张的证明和最终判断，正是WTO争端解决机构在取得管辖权后所需要解决的问题。
结合前文提到的一些国会议员或机构的议案，我们可以发现，实际上试图将人民币汇率问题提交至WTO的绝大部分方案，应该都很容易满足这个要求——并没有哪个议案是仅仅以人民币汇率机制违反了IMF协定为理由而主张将此诉至WTO。相反，这些议案都在试图从人民币汇率机制的贸易后果角度证明，人民币汇率机制或者违反了中国在WTO涵盖协定（如《补贴与反补贴措施协定》）下的义务，或者可以构成“非违法之诉”。因此，WTO争端解决机构对人民币汇率争端行使管辖权，似乎并不存在实质性障碍。
二、GATT第15条与WTO对外汇措施的管辖权
有学者提出，GATT第15条在很大程度上是为了避免IMF与WTO管辖权重叠而制订的，因而GATT第15条排除了WTO对汇率问题的管辖。⑧ 但笔者恰恰认为，GATT第15条的目的并不是为了避免管辖权冲突，而是为了避免对同类争端均具有管辖权的不同国际组织之间出现冲突或矛盾的裁决结果。中国和世界上很多其他国家一样，既是IMF成员又是WTO成员，即所谓的“共同成员方（common members）”。由于共同成员方的汇率安排既应符合《IMF协定》要求从而受到来自IMF的管辖，也应符合WTO协定的规定从而受到来自WTO（DSB）的管辖，因此，共同成员方包括汇率安排在内的外汇措施及相互之间与之相关的争端很可能面临来自IMF与WTO的双重管辖。在管辖权竞合的情况下，如果没有有效的协调机制，可能会造成管辖权争夺或混乱，也可能造成共同成员方权利、义务上的冲突。GATT1994第15条的规定，其目的就是在于为了在出现管辖权冲突时，避免两个国际组织之间出现互相冲突的裁决，避免了共同成员方由于IMF和WTO法律规定的不同而产生的权利和义务冲突。⑨ 从这个意义上说，在管辖权重合的领域，GATT第15条的规定避免了WTO和IMF作出冲突裁决的可能性。⑩
正如有学者所指出的，在WTO和IMF的管辖权之间找出一个清晰的分界线本身就是徒劳的，因为两个国际组织之间的权利和管辖权必然存在着重合，尤其是，在WTO协议所规范的范围越来越广泛的背景下，更是如此。实际上，在WTO和IMF两者的管辖权之间进行明确划分的做法本身，在某种程度上就是短视的。(11) 尽管WTO至今的争端解决实践中尚未出现与汇率制度有关的争议，但与收支平衡有关的争端已经印证了这一点。
在“印度收支平衡案”中，印度曾主张，专家组只能评判印度的收支平衡措施是否与其他WTO协定相符合，而不能评判其收支平衡措施本身是否合适。(12) 但是，专家组指出，从操作性角度看，要判断一项措施的适用情况，就必须包括对该措施本身适当性的判断，因为“适用”的意义就包括适用方法（mode of application）和适用程度（level of application）。(13) 针对专家组的这个意见，印度向WTO上诉机构提出了上诉，认为“尽管专家组可以对一项收支平衡措施是否与WTO协定相符合进行评价和判断，但其无权对GATT第18条B段下的收支平衡措施是否恰当进行判断”。(14) 上诉机构支持了专家组的意见，认为“如果专家组无权对收支平衡限制本身的恰当性问题进行审理的话，这将对成员方在GATT第23条下的有关程序权利以及GATT第18条第11款下的实体权利造成减损。”(15) 因此，上诉机构认为，“一般而言……GATT1994的争端解决条款（详细规定于DSU中），可以因与收支平衡有关的任何事项而得到援引”。(16) 也就是说，上诉机构将专家组的管辖权大大扩展到了“与收支平衡有关的任何事项”，尽管其注意到，专家组并未认为专家组对审查收支平衡限制恰当性的权利并非是没有限制的。(17) 有学者评论道，专家组和上诉机构对专家组就收支平衡措施问题的管辖权将明显增强WTO专家组程序的自动管辖权和强制性。(18)
因此，GATT第15条的规定并不能构成阻止WTO对汇率争端行使管辖权的法律基础。
三、WTO争端解决机构受理人民币汇率争端的基础——与贸易有关的外汇措施
无论是对WTO一般管辖权的分析，还是从GATT第15条看，我们均无法得出WTO法律机制对人民币汇率争端不具有管辖权的结论。如果有WTO成员方以我国的汇率制度违反了相关多边贸易规则为依据，在WTO内对我国提出争端解决要求，我国的汇率制度与WTO所试图规范的贸易措施究竟是否会存在结合点呢？笔者认为是可能的；而WTO受理这种争端的基础就可能是，汇率制度属于与贸易有关的外汇措施。
（一）比较视角下的考察——与贸易有关的投资措施
在进入本部分的讨论之前，我们不妨简要回顾一下与贸易有关的投资措施被纳入GATT／WTO争端解决的历史，这将对我们在WTO机制下讨论外汇措施具有很大的启发意义。
与外汇措施一样，在经济学上投资与贸易亦存在着种种直接或间接的复杂关系。但是，在WTO成立之前的GATT条款和规则中根本未提到投资。1982年美国诉加拿大“外国投资审议法”案，把外国投资措施问题第一次摆上多边贸易体制的议题。加拿大的这项法律的主要内容是，设置一个“审议外国投资机构”负责审查各种外国投资计划，并有权提出赞成、反对或修改意见，而审查的主要标准是：该投资是否符合加拿大的重大利益（包括：增加就业与出口、技术转让等）。根据该法，外国投资申诉人要对他们在加拿大的业务经营的任何方面作出书面承诺，以获得对他们申请的更优惠的待遇。但这种承诺却并非申请成功与否的指令性或正式必需条件。一旦申请获得批准，这种承诺就具有强制性法律效力。美国向GATT投诉指出，加拿大这项法律要求中至少有三种承诺违反了GATT规定，即：当地含量、当地制造、少量出口。
本案所涉及的实体问题已超过了本文的讨论范围。但是，我们这里可以特别注意一下，尽管当时GATT中对投资措施并没有作出任何规定，GATT的专家组还是受理了美国提出的争端解决请求。在理事会讨论成立专家组时，许多国家曾怀疑，因GATT并未对投资作过规定，而此案涉及投资立法，GATT是否有权限审理。理事会最后还是同意审理，但指示专家组裁决报告只限于GATT界限内的事项，不对立法本身质疑。(19)
（二）与贸易有关的外汇措施
与投资措施在当时的GATT体系下相比，外汇（包括汇率）措施在现在的WTO体系下实际上已经有了很多的相关规定。那么，既然GATT专家组可以对当初GATT体系下没有任何规定的投资措施行使管辖权，为什么不可以合理推断中，WTO的专家组也可以对WTO体系下本身已经有规定的外汇措施行使管辖权呢？
当然，两个情况之间还是有一个很显著的差别：在GATT审理加拿大“外国投资审议法”案时，并不存在另外一个专门管理投资事务的国际组织，而对于外汇事务而言，已经存在了一个专门管理外汇事务的国际组织，即IMF。但是，这一点会构成WTO争端解决机构行使管辖权的实质障碍吗？笔者认为答案应该是否定的。WTO的争端解决实践已经表明，WTO不会仅仅因为另一个国际组织对一项争端享有管辖权，而放弃对该争端的管辖权，除非相关当事方已经约定，另一个机构下有权对特定争端进行排他性的管辖。
在“阿根廷对巴西禽类产品施加反倾销税案”中，巴西和阿根廷均是拉美南部共同市场（MERCOSUR）的成员。该组织下最新的争端解决机制——2002年《Olivos议定书》（替代了以前的《Brasilia议定书》）第1.2条规定：“本议定书下的争议如果也可以在WTO争端解决机制下得到解决，争端当事方可以自由选择其中一个机构解决争议，但是一旦根据本条规定启动了争端解决程序，任何当事方不能再要求使用另外一个机制……”(20) 巴西在MERCOSUR下的仲裁败诉后，又将同样的争议提交到WTO下来解决。当时旧的《Brasilia议定书》仍然生效，专家组指出这个旧的议定书“并没有限制巴西将同样的措施再次提交到WTO争端解决机制的权利”，但是又接着指出“我们注意到巴西与2002年2月签署了《Olivos议定书》，该议定书的第1条规定一旦成员方决定了向MERCOSUR或WTO提交争议，该成员方就不能对同一争议在另外一个组织提起诉讼。目前这个议定书还没有生效，所以不会影响我们的决定。但是MERCOSUR成员方认识到通过新议定书的必要性这个事实也就向我们表明，他们已经意识到同样一个争议可能在MERCUSUR解决后被再次提交到WTO的争端解决程序。”(21) 因此，这个案件表明，WTO对于其他国际组织已经作出判决的争议仍可以行使管辖权，更不用说对一个另外一个国际组织虽有管辖权，但还尚未提交到另一个国际组织的争端了。
尽管在GATT的早期，GATT和IMF之间的分工曾经被认为应当“依据政府措施的技术特性而非这些措施对国际贸易和国际金融的影响”，(22) 但是在1981年，GATT收支平衡委员会（Balance of Payment Committee）得出了这样的结论：如果一项政府措施，尽管采用的是货币政策的形式，但却具有贸易效果，那么这个措施可以被认为是为了收支平衡而采取的贸易措施。(23) 因此，有学者提出，一项具体贸易措施究竟是属于贸易措施还是外汇措施，主要取决于这项措施的具体效果，而无法仅依据于该措施的技术特性而划出一个固定的界限。(24) 我们知道，汇率是对跨国贸易最具影响的因素之一。汇率代表了以其它货币购买本国货币的价格，汇率安排将不可避免地对跨越国境的商品、资本以及服务的价格产生影响。前IMF总法律顾问Joseph？Gold曾指出：“对于大多数国家而言，没有哪一个价格如同汇率那样对金融领域的资产价值、回报率与经济领域的生产、贸易、就业产生如此重大的影响”。(25) 正因如此，国与国之间的汇率争端往往会成为国际经济争端的主要形式与焦点。从现实角度看，之所以美国等国家的一些团体或人士一直对人民币汇率问题特别关注，很重要的原因就是因为在他们看来，人民币汇率机制具有严重的贸易效果——导致了中美顺差的扩大。如果他们套用GATT收支平衡委员会的结论，并以此为依据来描述其所提交给WTO的人民币汇率机制，即，由于人民币汇率机制可能造成贸易效果，那么这个机制可以被认为是与贸易有关的外汇措施，因此，从GATT（WTO）和IMF之间的分工并无法清晰地将这一争端仅仅划归IMF。
从研究战略上看，那些关于WTO对汇率争议无管辖权的观点对于解决我国在人民币汇率问题上面临的国际法问题也并不具有实际意义，甚至可能是有害的，因为一旦认为WTO对人民币汇率机制不具有管辖权，就很可能让我们放松警惕，使我们对在WTO法律体系下对人民币汇率的研究到此为止，而不再关心西方国家对我国人民币汇率机制违反WTO实体法律这些更实质的问题。通过上述分析可以看出，正是由于人民币汇率问题可能造成的贸易效果，使得WTO争端解决机构有可能对与人民币汇率机制有关的争端行使管辖权。笔者得出这样的结论，并不代表笔者赞同人民币汇率制度是造成中美贸易顺差的决定性因素的观点。但是，如前文所述，WTO争端解决机构要获得管辖权，并不需要首先对实体问题得出结论，因为这正是其在行使管辖权后所需要面对的问题。
注释：
① Wayne M.Morrison and Marc Labonte,China's Currency:Economic Issues and Options for U.S.Trade Policy,CRS Report for Congress (Order Code RL32165),updated October 2,2006,p.36.
② U.S.- China Economic and Security Review Commission,2007 Report to the Congress,One Hundred Tenth Congress,First Session,p.74,U.S.Government Printing Office,Washington:2007.
③ 韩龙．GATT第15条：汇率义务衡量需提防的陷阱——基于人民币汇率义务问题的探讨．法律科学，2007,2:137－144；段爱群．汇率操纵与反补贴．21世纪经济报道，2005－9－5(31).
④ 伏军．WTO外汇争端管辖安排：模糊性及其现实理性．现代法学，2007,5:128－135.
⑤ 黄韬，陈儒丹．WTO法律规则视野之中的人民币汇率争议．国际金融研究，2007,9:76－77；纪文华，姜丽勇．人民币汇率和WTO规则关系的法律分析．载于吴志攀，白建军主编．金融法路径．北京大学出版社，2004:675－685.
⑥ 如韩龙．IMF与WTO在人民币汇率问题上的管辖关系——基于CATT和IMF协定的考察．载于陈安主编．国际经济法学刊，第14卷第1期（2007），北京大学出版社，2007:226－249；伏军．WTO外汇争端管辖安排：模糊性及其现实理性．现代法学，2007,5:132.
⑦ 有关WTO争端解决机制管辖范围的详细分析，可参见贺小勇著．国际贸易争端解决与中国对策研究——以WTO为视角．法律出版社，2006,15－20.
⑧ 韩龙．GATT第15条：汇率义务衡量需提防的陷阱——基于人民币汇率义务问题的探讨．法律科学，2007,2:139.
⑨ Deborah E.Siegel,Legal Aspects of the IMF/WTO Relationship:The Fund's Articles of Agreement and the WTO Agreements,the American Journal of International Law,Vol.96,No.3 (Jul.,2002),p.591;伏军．WTO外汇争端管辖安排：模糊性及其现实理性．．现代法学，2007,5:130.
⑩ Deborah E.Siegel,Legal Aspects of the IMF/WTO Relationship :The Fund' s Articles of Agreement and the WTO Agreements,the American Journal of International Law,Vol.96,No.3 (Jul.,2002),p.591.
(11) Deborah E.Siegel,Legal Aspects of the IMF/WTO Relationship:The Fund' s Articles of Agreement and the WTO Agreemerits,the American Journal of International Law,Vol.96.No.3 (Jul.,2002).p.584.
(12) WTO,WT/DS90/R,at para.5.56.
(13) WTO,WT/DS90/R,at para.5.60.
(14) WTO,WT/DS90/ AB/R,at para.89.
(15) WTO,WT/DS90/ AB/R,at para.102.
(16) WTO,WT/DS90/AB/R,at para.109.
(17) WTO,WT/DS90/ AB/R,at para.82.
(18) Dukgeun Ahn,Linkage between International Financial and Trade Institutions:1MF,World Bank and WTO,Journal of World Trade,Vol.34 No.4,2000,p.24.
(19) 对该案的详细介绍，参见赵维田著．世贸组织（WTO）的法律制度．吉林大学出版社，2000:413-415.
(20) http://www.mercosul.gov.br/textos/default.asp?Key=232.（最后访问时间：2008年2月24日）
(21) Panel Report,Argentina-Definitive Anti-Dumping Duties on Poultry from Brazil,WT/DS241/R,para.7.38.
(22) GATT,B.I.S.D.(3[rd] SUPP.) at 170,196 (1955).
(23) World Trade Organization,The Resolutions of the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations :The Legal Texts,pp.435-436 (1994).
(24) Dukgeun Ahn,Linkage between International Financial and Trade Institutions:1MF,World Bank and WTO,Journal of World Trade,Vol.34 No.4,2000,p.11.
(25) Joseph Gold,The Role of Law in the International Monetary Fund,The International Monetary Fund Ser No.32,1980,pp.21-25.
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