少数民族教育平等问题及政府的教育政策选择，本文主要内容关键词为：少数民族论文,平等论文,政策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G750［文献标识码］A［文章编号］1001-7178(2005)02-0017-06
新中国成立以来，我国的教育事业获得了蓬勃发展，教育机会持续增加，教育平等政策在实践中不断得到贯彻和实施。
但是随着国家经济体制和社会体制的变革、经济水平的提升、社会文化的变迁、社会需求的变化等，相关的教育政策和教育模式也在不断发生变化，并进而对教育这一公共事业的发展产生了重要影响，对教育平等原则的贯彻提出了新的挑战。
一、市场经济条件下民族教育平等的新问题
改革开放以来，我国市场经济得到了迅速的发展，并对社会各领域产生了深刻影响。市场经济是一种“主张机会平等而不是结果平等”的竞争型经济，强调通过提供平等的竞争机会来获得效益和效率，竞争的结果是优胜劣汰。因此，市场经济的发展不可避免要带来效率和公平之间的矛盾，表现在社会的贫富差距会不断扩大，地区之间、社会集团之间、产业之间出现两极分化等等，并对社会公共事业产生了影响，如教育不均衡发展和弱势群体教育机会不平等问题、市场经济本身直接对教育管理部门的职能和政策选择提出了挑战。
市场经济给民族地区带来的影响是：一方面地方经济有了相当程度的发展，与外界的经济交流和协作增多；但另一方面，在市场竞争中民族地区基本处于劣势，经济发展速度明显滞后于全国其他地区。
至于教育领域，其突出的问题就是个体家庭和当地政府对教育的经济支撑力脆弱、发展教育事业的投资能力有限、当地经济产业结构对人才需求层次偏低、高级人才的市场需求不旺盛。具体表现为义务教育普及困难、学龄儿童的失辍学问题严重，相当一部分地区仍然是我国在今后5～10年普及义务教育的重点和难点区域；在非义务教育阶段，和全国尤其是发达地区之间的差距不断扩大，仅凭民族地区自己的实力已经很难跨越这一鸿沟。
1.政府教育投资能力的区域差距扩大
从政府的教育投资能力看，改革开放以来，举办基础教育的重心逐渐下放到了地方。县级政府成为统筹教育投入的主体，其举办义务教育的经费来源主要有三种形式：国家的财政拨款、地方的财政拨款、征收教育附加费及社会集资等活动。其中，地方的财政拨款和城市教育附加费的征收是解决义务教育需求的主要投入部分。据报道，2002年全国义务教育投入中，县乡级财政负担了义务教育87%的投入，中央和省（市）分别负担了2%和11%。[1]因此，地方的社会经济发展状况将对义务教育的投入产生主要影响。
目前，民族地区的地方经济发展局面不容乐观：
第一，大部分民族自治地方的经济发展水平低于全国平均水平。2000年全国30个民族自治州人均国内生产总值3751元，相当于全国人均国内生产总值的53%；2001年，民族自治地方的人均GDP为4848.3元，相当于全国人均GDP（7543元）的64.28%；2001年西藏自治区的经济总量是139亿元，仅相当于同年广东省的1.4%。（注：以上数据参考《中国统计年鉴》(2002)，民族州数据见国家民族事务委员会党组副书记、副主任牟本理于2002年3月27日在全国自治州民委工作现场会上的讲话。）
第二，同省区内少数民族聚居区经济发展水平低于非聚居区。以四川省为例，2002年该省少数民族乡人均国内生产总值2577元，比非少数民族乡低1051元；民族乡人均农村经济总收入3901元，比非民族乡人均少3115元；民族乡农民人均纯收入1964.56元，比非民族乡低343.16元，部分彝族乡的农民人均纯收入均在900元以下。（注：2003年12月30日四川省统计信息网公布。）
第三，少数民族人口相对集中的西部12省区的经济发展水平低于东部和中部地区。2002年，我国东、中和西三大地区占国内生产总值之比例为60∶27∶13，和1995年同类数据58∶28∶14相比，西部和东部地区之间的差距正在逐步扩大。2002年东部地区人均GDP达16490元，高出全国平均水平1倍多，而西部地区人均GDP则低于全国平均水平30%。
尤其是位于西部的民族贫困地区，由于当地政府财政压力大，投资教育财力有限。来自中央政府的教育经费和专项补助，由于各种原因，或不能到位，或总额有限，或使用效率过低，无法缓解教育经费紧张状况。因此，教育的举办长久以来处于基础薄弱、亟待发展、资金需求量大但投入不足的窘迫局面。近年来，为了完成“普六”或“普九”任务，部分学校转而向银行、建筑商举债来改善办学条件，结果负债累累又无力偿还。（注：国家教育行政学院2004年4月对174个地（市）及县教育局长的调查显示，有70.7%的地区存在“普九”欠债现象，债务总额高达147.5亿元。见《第15期地（市）教育局长研修班、第七期教育局长培训班专题研究报告》。）如此往复，形成恶性循环，导致教育的不均衡性发展进一步加剧。
2.个人间教育入学机会和优质教育资源获得的不平等程度有所加剧
从个人方面看，区域间社会经济发展不均衡必然和家庭收入不均衡密切相关，而家庭收入又必然和家庭成员的职业地位、所处阶层、教育状况等因素互为因果。有研究表明，自1978年以来，家庭的社会资本、文化资本和经济资本等背景因素对子女教育机会的影响力，从20世纪80年代初期的9.9%上升至90年代的17.9%，影响程度超过了20世纪40年代和50年代。[2]根据这一研究结论，在市场经济条件下，贫困地区的少数民族学生和发达地区的学生之间教育入学机会和优质教育资源获得的不平等程度，显然有所加剧。
此外，我国教育体制自身在市场经济环境下也发生了一些变革。非义务教育阶段作为社会的准公共产品，受到了来自市场经济的全面挑战，教育投资的多元化、办学主体的多元化、教育竞争机制的引入、教育和劳动力市场的紧密结合等所引发的教育公平和效率问题纷纷浮出水面。
例如，建立高等教育领域成本分摊机制是我国教育适应社会主义市场经济规律的一项改革举措，成本分担即指由政府、学校、社会、学生家长或个人共同合理分摊高等教育培养成本。此项改革的积极意义巨大，无需赘言，但也产生了一些新问题。主要有：
1.成本分摊机制规定一部分教育经费由学校、社会和个人解决，但经济不发达的民族地区教育经费来源渠道单一，影响教育经费总量投入，导致高等教育发展的地区不均衡性进一步加大。
2.作为改革的重要内容之一，高教收费改革从1997年开始在全国统一实行。高教收费改革带来的直接后果是家庭教育费用支出加大。2001年，我国普通高等学校个人分担教育成本的比例平均为24.21%，成人高等学校为37.04%。2001年我国高等学校生均交纳学费3985元，占城市居民可支配收入的58.09%，占农民人均纯收入的168.4%。[3]高额学费对于人均年收入在千元以下的少数民族贫困家庭，无异于天文数字。
3.教育举办主体的多元化带来了民办学校的蓬勃发展。2003年全国有民办普通高校173所，在校生81.0万人。民办高校丰富并扩大了高等教育的入学途径，有助于实现教育机会均等。但是由于民办高校不以政府公共财政经费为其办学经费主要来源，必须实行一定限度的成本回收作为其有效经营的物质支撑，因此民办高校向学生收取的费用普遍高于公立学校。加上国家目前尚未将民办高校纳入国家的经济困难学生“奖、贷、助、补、减”资助政策体系，按市场规律运作的民办教育的发展实际上没有为贫困家庭学生扩大受教育机会。
市场经济对教育平等的冲击还表现在劳动力市场所促进的教育资源的重新分配，优质教育资源自发向经济文化优势地区聚合，以及教育资源投入后产出的产品——中高级人才纷纷从经济不发达地区流向经济发达地区等现象，进一步造成贫困地区的人力资本的匮乏，制约了当地经济、文化和教育事业的发展，致使“穷者越穷，富者越富”。如此循环往复，不仅教育平等问题没有解决，社会其他领域的不平等现象也会随之产生。
二、有关民族教育平等问题的教育政策选择
劳凯声在《论教育政策的价值基础》一文中指出：“教育政策是价值选择的结果。”作为社会公共政策之一，教育政策必须对不同的价值取向进行必要的整合，确定出优势价值标准，以便政策能够代表占大多数人的利益群体的利益并兼顾其他利益群体的利益，或虽不能兼顾，但尽量减少这些利益群体的损失。只有这样，教育政策才能真正体现其公共性。“在利益分配上如何兼顾国家、社会和个人的利益，保持社会公平就是教育政策必须予以考虑的问题。”[4]
市场经济条件下社会不同群体的利益需要远比计划经济时代来得复杂。面对不同利益群体的价值取向，公平性原则是政府政策选择的出发点和落脚点。政府的教育政策要切实体现为全社会的全体公民服务这一宗旨，尤其是要为少数民族人口，以及农村人口、贫困人口、残疾人口等弱势群体提供公平的教育服务。
1.合理安排教育资源分配优先权，将民族地区义务教育的发展作为资源优先投入的重点之一
首先，不同教育阶段教育资源分配中的优先权问题。
由于义务教育具有公共产品属性，国家对义务教育的举办负有主要职责。在公共财政框架下，国家的教育财政支出首先应当用于提供教育中的公共产品，也就是义务教育阶段的支出。就整个教育体系而言，国家应通过确立义务教育经费保障机制和均衡发展机制来确保义务教育占有资源分配的绝对优先权。尤其是少数民族贫困地区的义务教育，无论从实际存在困难的严峻性、发展的迫切性，还是其发展对于民族繁荣、社会安定的特殊意义，都理应成为资源分配的重中之重。因此，适当控制非义务教育阶段的教育投入比重，将有限资源优先投入义务教育阶段；在分区域教育资源配置中，重点投向西部贫困地区；在城市和农村的教育资源配置中，重点向农村倾斜，是中央政府教育资源分配优先权的合理选择。
建议在民族地区率先推行全免费的义务教育，由政府完全负担起少数民族地区义务教育阶段的所有费用，为义务教育的普及和教育质量的提高扫除经济障碍，进而彻底扭转民族地区基础教育长期滞后发展的状况。
民族地区试行全免费义务教育政策并非不可行。一方面，民族地区全免费教育涉及面较小，给国家带来的财政压力不会太大。如2003年全国财政收入21691亿元，而近年来全国义务教育每年的学杂费（学生交纳的主要费用）总收入不超过400亿元，[5]来自民族贫困地区的学杂费缴纳总额在全国财政收入中所占份额更小，免去这部分收入对总盘影响不大。另一方面，目前部分民族贫困地区已经在试行免教科书费、免杂费政策等，也为全免费政策的推出提供了经验。
其次，省、市区域内的教育发展优先权问题。
消除义务教育不均衡现象首先有赖于省区内部教育的均衡化发展，建议省级政府在本省区内部进行教育资源的统筹分配时，合理安排教育资源在不同教育层次（如初等、中等、高等教育等）之间的分配优先权。鉴于民族贫困县、乡举办教育财力不足问题，建议省级政府在加大对本省区内贫困地区的教育投入的同时，将举办义务教育的财政负担适当由县一级政府上提到省一级政府，加大省级政府举办基础教育的职责，合理安排本省教育资源在城乡之间、民族聚居地和非聚居地之间的分配。
2.以“差别但平等”原则进一步拓展少数民族在义务教育后的入学机会
非义务教育阶段的教育公平体现为如何使每个人拥有平等的机会来参加选拔，以及如何使选拔的标准对每个人来说都是公正的。
但是提供平等的竞争机会并不意味着竞争本身的平等，正如科尔曼所说的：“完全的机会均等只有当全部差别性校外影响消失时才能实现。”[6]来自于后天的环境因素所造成的非智力差异，如民族文化差异、教育发展水平差异等对竞争选拔的公平性将产生深刻影响。因此，非义务教育阶段平等理念的践行是基于差别而采取区别对待政策以求得向平等的接近和实现，“差别但平等”原则成为保障非义务教育阶段教育机会均等的普遍原则。我国在中等和高等教育入学考试中实行的降分录取，以及举办民族院校和民族班等教育政策，就是一种体现“差别但平等”原则的政策。这些政策弥补了少数民族学生因地方基础教育薄弱而带来的平等竞争选拔中的不平等地位，使少数民族学生拥有一个进一步发展的空间和机遇。
近几年，我国非义务教育阶段的规模有了很大的扩张，非义务教育阶段的入学机会大大增加，而且可选择性也在不断增强，但少数民族入学机会的扩大程度低于非少数民族。以高等教育为例，从教育部公布的统计数据看，2000年普通高校少数民族学生所占比例为5.71%，2002年为5.99%，均低于“五普”所公布的少数民族占全国总人口8.41%这一比例。而且同类数据在1990年为6.6%，1995年为6.5%，1999年为6.0%，总体上呈不断下降趋势。（注：以上数据统计来自教育部历年公布的统计信息。）因此，随着高等教育规模的扩大，需要进一步贯彻“差别但平等”原则，扩宽少数民族学生进入高等教育的途径，“奖、贷、助、补、减”资助政策对少数民族学生应当有更大程度的倾斜。
此外，鉴于目前许多地市一级及下辖区域普遍存在高中发展瓶颈问题，高中阶段入学竞争激烈、学费增加，高中入学机会的获得甚至要比上大学难。而目前，国家“差别但平等”政策显然主要是侧重于高等教育阶段，对高级中等教育阶段关注不够。扩大高中阶段民族学生入学机会平等问题，显然也是需要加以考虑的。
3.以建立全民终身教育体系作为实现民族教育平等的最终目标
1962年，联合国教科文组织在其第十二次会议上提出：“把各种形式的校外教育和成人教育都看成教育体系的有机组成部分，以使所有的人终身有机会接受有助于个人发展，也有助于积极参加社会生活和本国社会和经济发展的教育。”最先提出了“终身教育”这一概念，并得到了社会的重视。
近40年来，终身教育概念得到不断的丰富和发展，并成为各国普遍奉行的发展教育的重要原则和美好远景。我国1995年公布的《教育法》也强调国家要适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，建立和完善终身教育体系。
终身教育的提出，使“人人都有受教育的权利”这一原则不再局限于教育的某一个特定阶段，而是推广到人的终身。每个人不论其年龄、性别、民族、社会地位，都有同样的权利，在其一生中的不同阶段获得教育和学习的平等机会。教育也不再局限于正规的学校教育，而是正规教育和非正规教育的结合，是从扫盲到初级教育、中等教育、高等教育到继续教育，从普通教育到职业技术教育的总和。
对于少数民族教育而言，全民终身教育体系的构建，意味着不仅在正规教育阶段，每一个少数民族可以根据自己的能力和愿望，平等选择合适的教育形式和教育机会；也意味着那些已经离开学校，或者因多种原因而未能获得教育机会的人，可以获得继续教育的机会。在知识经济时代，构建终身教育体系是国家未来发展取得成功的重要保障，也是各民族实现共同繁荣的重要保证。
4.依靠完善的政策机制逐步实现教育公平目标
我国的教育政策要具备公平性特征，要更好地在现实条件的基础上，实现少数民族公平接受教育的权利和机会。建立一个全民终身教育的学习型社会，需要有良好的政策机制，保障制度的公平性能够很好地实施。
第一，确立民族地区义务教育经费保障机制。确实落实中央和地方政府举办教育的首要责任，加大中央政府对民族地区的财政转移支付力度，加大各省级政府在本省内的财政支付转移力度，增强对弱势群体的资助力度。
同时，建立并完善面向少数民族学生的非义务教育阶段经济补偿制度，为非义务教育阶段少数民族子女创造更多的受教育机会。
第二，建立少数民族地区和非民族地区的教育资源配置平衡机制，缩小地区差距。尤其是非义务教育阶段，在“效益优先，兼顾平等”的原则上，逐步减少发达地区优质教育资源“锦上添花”的做法，适当引进市场运作机制，将国家的主要资源投入到不发达地区的教育事业上，利用政策机制调节教育领域存在的不公平问题。
第三，建立健全教育法制，加强对教育公平的政府督导和社会监督机制。通过依法治教，可以规范学校的办学行为和教育行政部门的管理行为，保障学校和受教育者的合法权益，减少不公平现象的发生。
第四，继续深化教育体制改革，理顺制度，提高办学效益，消除教育健康发展的制度性障碍。
［收稿日期］2004-08-02
标签：教育论文; 教育政策论文; 市场经济论文; 社会教育论文; 社会资源论文; 经济论文; 基础教育论文; 经济学论文; 义务教育论文;