关于国有企业改革有效推进的思考，本文主要内容关键词为：国有企业改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从前一个时期搞好国有企业工作的实践看，旧体制的问题和改革中新产生的相关问题交织在一起，成为搞好国有企业整体工作的“瓶颈”。而要在国有企业改革尽快实现实质性突破，推动党中央关于搞好国有企业整体部署的全面落实，必须在改进模式、强化组织、调整政策、疏浚结构上狠下功夫。
（一）深化国有企业改革首先必须解决好劳动者权利的定位问题。只有在现代企业制度内涵的把握上实现对资本至上主义的超越，才有可能真正把国有企业改革深化下去。
党的十四届三中全会提出建立现代企业制度，并用“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”等四句话来概括它的内涵。这是非常科学的、正确的。根据这个要求，国有大中型企业可以就实行公司制进行多种组织形式的探索；一般小型国有企业则可以根据不同情况分别实行承包经营、租赁经营、股份合作以及出售、嫁接等形式。但在改革实践中，有些地方把现代企业制度的规范化模式简单地理解为股份公司，把建立现代企业制度的过程搞成了推行股份制的过程。这里有一个顾此失彼的问题。它有可能是一个属于改革选择路向意义上的失误。鉴于企业改革可能陷入停滞的危险，对此不可不察。
在我国这样一个发展非常不平衡的国家里，全面推进企业改革，不可能采取一个模式。股份公司制度作为市场经济高度发展的产物，当然有其生存和发展的理由。在“三资”、私有、合伙等企业乃至拟实行公有产权转让的国有企业里，它甚至是比较理想的企业制度。但把股份制作为所有国有大中型企业改革的唯一目标模式，则是不可行的。简单化地把西方国家通行的股份制拿到我们的国有企业中来实行，既不符合社会主义经济基本特征，也不符合中国国情。所谓不符合社会主义基本特征，是就它的权力结构而言；所谓不符合中国国情，是就它的资源配置方法而言。
股份公司制度作为典型的现代企业制度，它在资本主义条件下，既适应了生产高度社会化的要求，也适应了大私有者更多地支配资本的需要。在这种企业里，所有者通过股东大会、董事会和监事会把企业控制权完全掌握在自己手里。这种由所有者一手控制的企业治理结构即权力结构，从微观层面体现了资本主义社会的阶级性质。马克思说资本家是工业的司令官，正是就资本主义经济中的这种权力结构而言。当我们把股份公司制度引进国有企业之后，由于国家是最大的所有者，大所有者控制也就是国家控制。所以，把经过股份制改造的国有企业看作资本主义企业，显然是武断的、错误的。另一方面，把包括代表着现代生产力的科技人员在内的工人阶级排除在企业权力结构之外，这在理论上很难讲得通，在实践上很难行得通。“一面倒”的权力分配必定会使工人群众和科技人员积极性受到压抑，在经济和政治上产生失落感。
从资源配置角度看，股份公司制度又是一种资本至上的原则和方法。在股份制企业里，企业所追求的效率只是资本的运营效率，对其他各类生产要素的处置完全以对资本的充分利用为转移。相对于改革前的那种排斥市场机制、不讲资本使用效益的资源配置原则和方法，这固然是一种巨大的历史性进步。但由于它单纯从资本角度考虑资源配置，从社会角度看，股份制的广泛实行有可能导致劳动资源的巨大浪费。根据生产函数理论，在不考虑科学技术贡献的情况下，西方经济学家曾提出了一个增长核算公式：经济增长的%＝3／4（劳动增长的%）+1／4（资本增长的%），即劳动增长的贡献占经济增长的3／4。以这个并没有埋没资本贡献（马克思认为，剩余价值完全是由劳动创造的）的公式为基础，再加上科技劳动的贡献，劳动在整个经济增长中的贡献即使不是马克思所说的100%，也一定在80、90%左右。可见，股份制所导致的劳动资源浪费一旦成为一个突出的问题，其经济后果将是灾难性的。
由于劳动不仅具有自然属性，而且具有社会属性，它的每一点浪费又都会成为社会问题。在资本雄厚而人口稀少的西方发达国家，这种经济矛盾及其社会后果，也是普遍存在的。高达2位数的失业率一再把他们搞得焦头烂额。我国人口众多，劳动资源丰富，而资本稀缺，全面照抄西方国家通行的股份制所造成的劳动资源浪费将会十分惊人，它所引发的社会矛盾会更大。可以肯定地说，不管社会保障体系健全到什么程度，都无法承担起如此巨大的重负。
目前，在国有企业中按照西方模式实行股份制改革的上述弊端已经开始显露。改革与稳定之间出现了越来越尖锐的矛盾。为了维护稳定，许多国有企业改革只好停在那里不动。那些所谓完成了股份制改革的企业，也很难规范操作。就这些企业而言，改制基本上是“表面文章”。
因此，我们现在需要真正意义上的制度创新，而不是炒西方的现成饭。我们必须在有分析、有鉴别地学习西方经验的基础上，把现代企业制度的一般性要求、社会主义基本特征与中国国情三者有机结合起来，真正创立起有中国特色的现代企业制度。其具体思路应从股份制改造或改良入手，一方面充分汲取股份制产权清晰、权责明确的优点，另一方面又超越股份制的片面性和狭隘性，在资本（至上）主义方法与劳动（至上）主义方法之间进行折中，追求现有资源综合效益的最大化。从一定意义上看，这样的企业制度将是一种转型了的股份制。它与经典股份制的根本区别应当是，它不仅尊重资本所有者的权利，也尊重劳动力所有者的权利，不仅追求资本的使用效益，也追求劳动力的使用效益，做到两个权利一起保，两个效益一起要。只有这样做，才能真正把关于正确处理“新三会”与“老三会”之间关系的政策性要求变成一种现实的有充分物质保障的制度创新。
根据现有的经验，以下两种方式可能是比较成功的改良：
（1）股份合作制。国外有人将这种企业制度称作“人民资本主义”。早在70～80年代，拉美国家就广泛实行这种模式，到1984年已有6000多家。其特点是使企业员工都成为企业股东。我国一些国有企业在改制中也实行了这种模式，效果是好的。在这种模式中，通过劳工股东化，所有者权利成为工人阶级生存和发展的重要基础，劳动与资本之间不再是相互对立的两极。这种模式对于弥补股份制的局限性有一定意义。我国80年代在国有企业中实行“拨改贷”，又为实行这种制度提供了基础。企业从银行贷款进行扩大再生产，还贷后形成的资产包含着企业全体职工创造的剩余价值。把这部分职工所有的资产利用起来，有可能使企业改革走出困境。在这种模式中，每分流一名职工都将流出一份产权。
（2）“企业员工全员责任经营”。按照通例，对国有资产进行资本化经营，必须首先对企业进行股份制改造，由董事会聘任的经理来操作，那些由国家独资的大量中小企业里，可以由员工大会或员工代表大会聘任（选举）的经理来操作？河南省500多家亏损国有企业通过职工民主选举经营者已取得成效。在这种模式中，一定要把国家投放在企业中的物化资产转换为资本，并在国家与企业员工之间建立资本使用权的交易关系，或股或债，做到权责明晰。就其现实性来说，国有资本债权化可能更好。首先，把国有资产转化为债权比实行股份制更有利于政企分开。在股票合同交易中，资本所有者只对企业剩余利润享有索取权。但要承担经营风险，相应地也享有对企业的监督控制权。这种控制权使国有企业实行股份制以后政企仍然难以真正分开。而在债务合同交易中，资本所有者享有固定的收益权，正常情况下不承担企业经营风险，相应地也不施行对作为债务人的企业的监督权。把国有资产转换成债权时，国家作为资产所有者无须与企业直接打交道，可以把资产委托给银行经营。其次，把国有资产转换为债权比实行股份制更安全。当国家作为股东领取剩余利润时，它必须承担监督控制职能。在信息不完全的情况下，国家监控是一项成本很高、收益很低的活动。经验证明，在有些情况下，国家作为股东很难不被欺骗。相反，当国家作为债权人出现时，不仅不必支付这种高额成本，而且收入也相对稳定和安全一些。再次，把国有资产转换为债权比转换为股权更有利于造就负责任的企业家。在股份制企业选拔任用经营者的实际过程中，行使国家最终控制权的主体（有关部门和有关负责干部），不可能是企业红利的享受者和国有资产经营风险的真正承担者。这不可避免地会使国家控制权的操作产生任意性。
（二）深化国有企业改革需要一个在利益上与改革取向基本一致的操作者。只有首先从利益关系着手把操作者培植起来，国有企业改革才能走出无组织的混沌状态。
国有企业改革依靠谁来搞，或者说由谁来组织广大职工转换经营机制？这个问题提得似乎没有来由。但在实际工作中，这的确是一个很大的问题。这几年国有企业经济效益每况愈下，厂长、经理们早该全力“背水一战”了。但许多亏损企业的厂长、经理却轻松得很、潇洒得很，并不象我们所想像的那样焦急，似乎企业面临的困难与他们没有太大关系。在许多企业，改革实际上处于一种无组织的混沌状态，“拖到什么时候算什么时候”是很多人的心态。
这里的原因是复杂的，其中一个直接原因是党和政府把企业困难的压力揽到了自己身上。各级党委、政府讲稳定、抓稳定，客观上把企业经营者保了起来。而更深层次的原因是利益关系问题没有解决，改革在组织上缺少利益驱动。就问题的本来面目而言，国有企业建立现代企业制度不仅符合政府的利益，而且符合企业内部各个方面的根本利益。这是毫无疑义的；企业领导和政府有关部门应当对深化改革竭尽全力，这也应当是毫无疑义的。但在实践中，企业行为的组织者对改革持什么态度，并不决定于改革目标中的绝对利益，而是决定于改革目标中的相对利益，以及这个相对利益与现存利益的比较。这应当是研究当前改革组织动力不足、行为扭曲的主要着眼点和切入点。
国有企业改革从放权让利走向承包，企业内部的利益关系基本上是朝着有利于经营管理者阶层特别是企业领导的方向变化的。在承包制中，由于当时市场风险小，又可以与政府讨价还价，企业经营者的利益不仅明显，而且相当厚实。承包制对政府部门同样是非常有利的。在承包制中，政府部门既可以获得稳定的利益，又可以保持对企业进行行政干预的权力。因此，当时的改革，组织动力十分强劲。从1987～1988，仅两年时间，实行承包制的预算内工业企业就高达90%。当我们告别承包制向现代企业制度迈进时，承包制的利益关系及其造成的改革心理并没有退出历史舞台。它们正在作为企业领导和政府部门判断深化改革对自己是否“合算”的重要参照系发挥着导向作用。在它们的比照下，对企业领导阶层来说，建立现代企业制度意味着各种不规范的权力和灰色收入都将一一失去，背靠政府和国有资产、负盈而不负亏的经济地位将不复存在，而得到的则是参与市场竞争的巨大风险；对政府部门来说，建立现代企业制度意味着对企业进行不规范行政干预的权力和由此产生的利益将逐渐失去。特别是那些“经营意识”强烈、积极运用行政权力创收、陷入“角色行为紊乱”的政府部门，对于通过深化改革来规范政府与企业的关系，真正实现政企分开更是难以接受和支持。因此，许多企业干部和政府部门干部对改革不热心、不积极、不主动，出现了大面积“怠工”现象。据报道，1994年以来东北三省大部分国家和省级试点企业直到1996年上半年才刚刚完成试点方案的制定，个别试点企业甚至到现在还没有把试点方案拿出来。过去，许多企业争做试点单位仅仅是为了“吃偏食”。一旦发现无“偏食”可吃，试点积极性就没有了。还有些试点方案是由于部门之间为了各自的利益相互掣肘而迟迟不能出台。
有没有不计名利、锐意改革的干部呢？当然有，而且曾经有过不少。但由于改革中利益机制不顺及大环境的影响，正如一位中央领导同志所讲的那样，“现在，这样的干部不多了！”据调查，凡是依靠领导干部个人素质搞得好的企业，人们都非常担心一旦领导换了怎么办。而且在实践中，换一个人倒一家企业、退休一个干部垮一家企业的现象已经屡见不鲜。这说明，以发展市场经济为取向的全面改革不能建立在干部个人道德修养的基础上。市场经济运行的机理在于利益驱动。利益驱动也是改革过程不可缺少的要素。不解决好经营者在改革进程中的“经济待遇”问题，深化企业改革就没有真正意义上的具体操作者，企业改革就不可能走出微观无组织的混沌状态。
这就要求高度重视利益驱动在深化改革中的重要作用，并从利益问题入手，努力改进企业改革的组织工作，以利益机制建设为基础，以权责利的有机结合为中心环节，为现代企业制度建设造就一支不怕困难、尽心竭力的“施工”队伍。
（1）实行制度建设责任制。前几年，各省市区几乎都提出要在二三年内使国有企业改革有一个实质性进展。但由于组织不落实，这个话算是白讲了。如何从组织上保证企业改革目标和措施落实？最直接、见效最快的办法，就是参照已被实践证明为成效卓著的“米袋子”、“菜蓝子”责任制，实行企业制度建设责任制。在领导班子较强的企业，由企业领导班子与政府签定责任状（至少现在看，国有企业干部还是国家工作人员，服从国家利益是他们的天职）；在领导班子软弱的企业，由政府选派企业制度建设工作组，工作组也要与政府签定责任状。责任目标要从企业实际出发，不搞一刀切，但必须符合“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”四句话的要求，必须让国家和企业得利、大多数职工满意。与制度建设的责任相一致，由政府设立制度建设基金。凡是制度建设达到标准的，由政府依照制度建设基金的使用制度予以重奖；在规定期限内达不到标准的，要追究责任，实施处罚。
（2）实行与企业效益挂钩的累进薪金制度。在企业改革的目标体系中，应包括经理人员的薪金制度。在新的企业制度下，不应再把企业经理视为“国家干部”，亦即不应对经理人员执行国家公务员的工资标准。为调动国有企业经理人员的改革积极性，经理人员的工资收入应适当放开一些，并与企业经济效益直接挂钩，按照企业效益的高低累进计算。高于当期企业平均利润率的，累进递增；低于当期企业平均利润率的，累进递减。计算系数应高低（在平均利润率的上和下）有别，不同待业有别，大小企业有别。考虑到我国的国情，经理人员的工资水平不能过高。但为了发挥其激励作用，也不能过低。当前和今后的企业工作是非常难干的。让干得好的企业经理们多得一点，是合理的。相对于工人平均薪金，经理人员薪金在国外最高的达75倍。至于我国目前达到多少倍比较合适，这必须经过试点和严格的科学论证。
（3）实行企业经营者系统培训制度。改革时期的干部培训尤其是一件大事，重点应是企业干部的培训。企业经营者是市场经济这个汪洋大海中的弄潮者，必须具有捕击风浪的胆略和智慧。从教育的历史看，这方面最薄弱；从当前的需要看，这方面最迫切。现在，这个重点还没有到位，应着力加强。同时，培训方法应大力创新。可从改革的先行地区、先行行业、先行企业选派优秀干部到后进地区、后进行业、后进企业搞传帮带；同时安排后进地区、后进行业、后进企业的干部到国内发达地区的先进企业里挂职学习、锻炼，有的地方甚至可以考虑派人到跨国公司、国外大企业里学习一段时间；多层次地开办企业干部研讨班、研究会，让企业干部经常在一起切磋改革和管理问题。
（4）建立改革时期政府（对企业）行为规范。为保证政府和政府部门积极、有效地推动企业改革，扮演好社会主义市场经济新秩序之组织者的角色，其行为规范应具有较强的刚性特征。政府对国有企业和其他各类企业都有行政干预权。这类行为的主体到底包括哪些部门，应通过规范性的制度予以明确。已退出政府系列的企事业单位，如各种公司、中心、协会、商行的行为，不能再有行政色彩；对它们的“行政”行为，企业有权拒绝。政府和属于政府系列的部门对企业有哪些责任，必须提供哪些服务，也应予以明确。对职责不到位，应视作失职；对非职责性的行为，应视作侵权。总之，应通过设立这样一套规范，把政府、司法部门和企业三者的行为很好地协调到建立现代企业制度的目标上来。
（三）国有企业在改革深化阶段上的困难也是一种政策效应。只有大力度地调整和改进政策，国有企业才能独立而强健地进入市场，并完成经营机制转换。
经过十多年改革，国有企业的经营机制已经发生了深刻变化，素质明显提高，活力显著增强。但企业效益却一降再降，亏损面和亏损额不断增加，许多的企业开工不足甚至停产。这说明，国有企业生存和发展的环境比过去严峻得多。这里固然有逼使企业转换经营机制的积极的一面，但让企业根本无法适应的消极一面也是明显的。为了推进国有企业改进，在政策上必须坚决调整，尽快消除或减轻国有企业无法承受的各种巨大压力，让企业既有压力，又不绝望。
（1）实事求是地进行资产界定，降低企业负债。国有企业的大面积高负债是从“拨改贷”开始的。从理论上讲，政府拨款终止后，企业利用银行贷款扩大再生产所形成的资产应当属于企业自己。当然，企业在形成属于自己资产的过程中，必须首先向各类生产要素的持有者支付报酬，其中包括向国家支付国有资产占用费或利息。这是基于我国改革的根本要求来说的。这样做有利于把国有企业与作为生产资料所有者的国家之间的关系改造成商品所有者之间的关系，使企业成为独立的商品生产者和经营者。但我们在政策上，却要求国有企业把利用银行贷款形成的资产完全视作国有资产，另一方面又要求企业独立承担经营中形成的债务。这实际上是要求企业在向国家支付国有资产占用费或利息的同时把自己创造的剩余价值也完全支付给国家，企业不能有自己的积累。这势必造成企业只能负债运行的局面、从而引发生产经营高成本，并陷入高成本与高负债之间的恶性循环。进一步讲，这钟政策还剥夺了企业作为独立的商品生产者和经营者的基本权利。这样下去，要使企业成为独立的商品生产者，简直是天方夜谭。当然，“拨改贷”作为改革初期出台的一项重要改革举措，其初衷是通过向企业加压，以增强企业活力。由于当时人们对改革的总体思路尚不明确，产权改革的目标尚未提出，改革思路出现这样或那样的偏颇，是在所难免的。但随着整个经济体制改革的深入，建立现代企业制度以至社会主义市场经济体制这一目标的确立，特别是国有企业产权改革任务的提出，这个政策早就该进行调整了。迟迟没有进行调整，已经使我们付出了沉重的代价；因此，对“拨改贷”这一政策进行再改革，已经刻不容缓。取而代之的，不是“贷改拨”，而是科学地进行资产界定，即在企业与作为所有者的国家之间建立平等交换的商品所有者之间的关系，谁投资谁受益，谁经营谁发展，不能搞无偿平调。
（2）加强第三产业管理，全面提高运行质量。随着我国经济体制的转变和经济的不断增长，我国的第三产业在国民经济中的比重将持续增加，在下个世纪20年代将达到50～60%以上。但第三产业的发展必须与第一、二产业劳动生产率的提高相互适应。如果第三产业发展超出了一、二产业所能容纳和承受的限度，就会给国民经济的结构优化带来十分不利的影响。例如，要把农业人口从改革起步时期的1980年的76%调整到2020年的10%，一个十分重要的条件，就是占全国人口10%的农业人口的农业产出要比占全国总人口76%的农业人口产出还要多、还要好。否则，国民经济就会由于农产品供给不足而陷入危机。由于人们对改革还存在很大的盲目性，由于旧体制造成的人浮于事的现象还存在，由于行政权力的运作还缺乏规范，我国第三产业的发展在总体比较健康的同时，还存在粗放增长、管理混乱，质量不高等问题。党政机关行政支出继续快速增长；银行、保险部门机构膨胀；各种中心、协会、基金会大量涌现；教育、科研部门重复建设，超编和浪费继续加剧；各种期刊、图书严重泛滥。这个日益庞大的第三产业群建筑在第一、二产业之上，既以其合理部分和积极职能服务于一、二产业，又以其膨胀部分和乱收费等不规范行为成为第一、二产业的沉重负担。第一、二产业在与这个利益群体发生等价交换关系的同时，还要把一部分剩余价值支付给他们。国有企业作为改革成本的主要支出者，在各种符合规定的渠道中支出最多，在各种不合规定的渠道中也支出最多。让国有企业休养生息，必须改进第三产业的发展政策，大力提高第三产业的素质和服务质量。对那些有名无实，于发展生产力毫无意义，却要由企业供养的所谓第三产业（如过滥的期刊）进行清理。
（四）产业结构已成为企业改革及发展环境的主导因素。只有有组织地大规模地清淤疏浚，理顺结构，国有企业改革才能在发展的支持下走出困境。
国有企业生产经营困难，对其转换经营机制是一个巨大的强制力。从这个意义上说，困难对企业改革有其有利的一面。但困难大到一定程度。企业就会陷入停滞，改革就无法操作。这正象一辆停驶的汽车，无论怎样调整方向都是没有意义的。我国现在的国有企业改革，正接近这样一种态势。
困难的原由在哪里？企业经营管理方面的问题是个老问题，现在有，过去也有。国有企业今天的特殊困难主要来自经济结构，国有企业改革的环境障碍也主要来自结构。
匈牙利经济学家亚诺什·科尔内曾经把社会主义国家的经济描述为“短缺经济”。不管这个概括是否具有真理性意义，我们都不能不承认，它形象地反映了社会主义国家在改革前的经济状况。商品总量短缺，决定了改革初期的市场具有很大的空间。几乎可以说，那时，只要把商品生产出来，就不愁没有市场。由此我们不难理解，在改革初期，搞好国有企业的问题也就是改革问题，改革实效只取决于改革本身的设计和操作水平。但到了80年代末和90年代初，改革环境已发生了巨大变化。随着经济的高速增长和原有需求的不断满足，消费热点开始迅速地大规模地转移，需求结构开始向新的层次跃迁。这使一些产业的产品市场急速萎缩，一些产业的产品市场走向消失。有些产品虽然仍有市场，但由于竞争力差又无法在市场中立足。与此同时，严重的重复投资、重复建设，导致一些行业生产能力大大超出了市场容量，出现严重过剩。在这种情况下，宏观经济的主要矛盾是结构；企业发展的主要矛盾是产品。结构已成为制约改革和发展的全局性问题和突出矛盾。不论对政府说来，还是对企业说来，不首先把结构调整抓起来，国有企业改革已经不可能有大的作为。没有具有竞争力产品的企业，即使“完成”了转制，也活不起来。也许有人会说，当前经济运行的主要矛盾是货币政策偏紧，资金紧张。“巧妇难为无米之炊”，深化改革必须大量注入资金。货币政策偏紧是事实，但资金规模却在持续扩大。不论是从广义货币来看，还是从国家银行投放的贷款来看，资金总量都不逊于经济规模的增长。资金哪里去了？过热而又不景气的房产行业占用了大量资金，企业相互拖欠形成的三角债占用了大量资金，企业产品滞销库存积压占用了大量资金，银行存在巨额不良资产噎死了大量资金。而这些问题无一不是结构矛盾的反映。只有疏通结构，经济运行才能顺畅，资金才能加快流动，资金紧张才能缓解，企业改革才能获得足够的资金支持。因此，下大力量调整结构已经刻不容缓。
对目前的结构问题，单纯靠地方政府小打小闹，靠企业微调不行。必须从战略全局上由中央进行统筹研究、规划、通过市场和行政两种手段来解决。
80年代曾经由国务院组织的纺织行业调整是中央直接组织产业结构调整的一次有益的尝试。它充分证明，由中央直接抓结构调整，具有规划性强、协同性强、政策力度大等优势，有利于减少盲目性和资源浪费。鉴于目前结构问题的复杂性，结构调整的艰巨性和紧迫性，应由国家组织产业结构调整规划，并将规划分解到各个地区、各个行业具体实施。各个地区和各个行业围绕国家产业结构调整规划，以市场为导向，以煤炭、纺织、军工、森工、机械等部门为重点，以并购和转产为主要形式，进行产业结构、行业结构和企业组织结构调整。要使这样一个大规模结构调整务必成功。要进行系统的科学的可行性论证：（1）把规划建立在充分调查研究的基础上。规划中的每一个决策，都必须有详实的资料依据。（2）规划可以适当地粗线条一些，把着力点放在完善国民经济特别是产业结构的基本框架上。（3）规划要有动态性和有较大的余地。在对外开放的环境下，一个国家的经济不可能自成体系。各个国家你中有我，我中有你。因此，规划要充分考虑未来几年国际间的产业竞争和演变。（4）规划要实行全方位的系统思维，不能就国有经济本身来研究结构调整。要考虑整个国民经济，整个市场分布，以及非国有经济和农村经济的发展。例如，在条件具备的地方，可以将地处偏远的国有企业转为农业开发公司。（5）规划的实施主要靠地方政府和企业，特别是一些具有较大优势的企业集团。因此，在政策上要切实调动他们的积极性。
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