肖铁贤①
中铁南方投资集团有限公司 深圳 518000
摘要：通过构建解释结构模型，研究制约社会资本参与园区综合开发类PPP项目的关键风险因素及因素间的相互影响关系，并对关键风险因素进行结构化和层次化分析。研究结果表明，制约社会资本参与园区综合开发类PPP项目的18个关键风险因素可分为三层，PPP法律监管体系不完善、PPP相关法规政策变动、地方政府换届和地方政府干预项目为根本风险因素，建设或运营成本超支、政府付费或运营收入不足为直接风险因素，根本风险因素通过间接风险因素传导作用于直接风险因素。根据模型研究成果提出相关建议，社会资本应从加强PPP法律法规及政策研究和稳固政社合作关系入手，从源头上规避关键风险，提升社会资本参与园区综合开发类PPP项目的合作积极性。
关键词：园区综合开发；PPP项目；关键风险因素；解释结构模型
1 引言
继2014年底财政部发文在基础设施建设领域推广PPP模式以来，我国的PPP项目建设取得了长足的发展，政府与社会资本合作提供公共产品与服务，极大地提高了基础设施供给效率，缓解了政府的财政压力。然而，随着全国已落地的PPP项目逐渐增多，实践发现，实现政社双方合作共赢的PPP项目占比较少，突出表现在项目利润不足甚至亏损，变数较多，投资回报不及预期等，项目面临很多潜在的风险因素，社会资本参与PPP项目还存在着较大的障碍[1]。
目前，国内外关于PPP项目风险识别与分类的研究成果已经较为丰富。曹聪采用WBS技术和头脑风暴法构建了公路工程PPP项目风险识别系统，重点识别公路工程PPP项目的关键风险，但由于头脑风暴法自身的局限性，对参与成员的专业性和能力水平要求较高，无法识别项目的全部潜在风险[2]。N.Carbonara等人采用德尔菲法设计调查问卷，对高速公路PPP项目风险进行研究，得到高速公路PPP项目风险清单，但德尔菲法耗时较长，相对头脑风暴法而言，难以产生新观点[3]。亓霞等人采用案例分析的方式，分析了16个失败PPP项目的风险因素，归纳出13个主要风险因素，并对这些因素的成因和逻辑关系进行了深层次研究[4]。王守清等人的实证研究结果表明，BOT项目风险可初步归纳为以下6大类：即政治风险、市场风险、财务风险、法律风险、建设风险和运营风险[5]。
事故因果连锁理论认为，事故的发生不是孤立的因素造成的，而是系统内多种因素共同作用的结果，其作用机理主要表现在多种因素依据因果关系如链式反应般依次发生[6]。事实上，在PPP项目实践中，影响项目成败的风险因素往往表现出多样性，并且彼此相互影响，故PPP项目的失败多是由多种风险因素共同作用的结果，任何一项失败诱因都可能导致后续一连串风险发生，形成项目风险链[7][8]。对项目管理者而言，其主要关注导致风险发生的直接因素，而容易忽视根本因素，事实上，考虑风险因素的相关性能够有效提升风险评估的准确性[9][10]。“ISM”解释结构模型作为一种成熟的数学模型，可以将系统内错综复杂的因果关系转换成直观清晰的层次结构模型，便于解释因素间的因果和层次关系，在风险评估领域有着广泛的应用。王超俊将风险检查表与ISM模型相结合，对高速公路PPP项目的风险进行了研究，研究结果表明，高速公路PPP项目的风险因素间具有较强的相关性[11]。Valipour A等人的研究成果也证实了这一观点，即高度公路PPP项目的风险因素间表现出较强的相关性，风险因素间相互影响相互传导容易导致项目不可控，如金融风险的发生会对建设和后续的运营都产生较大的负面影响，进而影响项目收益和社会资本的投资回报，风险因素间明显的相关性意味着整个PPP项目处于“失一招则满盘皆输”的危险境地[12][13]。
PPP模式与园区综合开发相结合，在我国拥有广阔的发展前景。园区综合开发是指在符合国家及地方规划的前提下对成片区域进行系统性地改造、建设、运营和维护的行为。作为PPP项目的一种特殊类型，园区综合开发类项目由于投资体量大、合作期限长、土地开发难度大、产业招商专业性强等特点，体现出较强的综合性与风险性，因此，对社会资本的参与要求更高。截止目前，尚未有学者通过解释结构模型研究园区开发类PPP项目的风险因素及其影响关系。因此，本文通过整理现有相关参考文献：，运用专家访谈等多种方式系统梳理社会资本参与园区综合开发PPP项目的关键风险因素，引入解释结构模型（interpretative structural modeling）分析该类项目的关键风险因素之间的逻辑层次和影响关系，根据园区综合开发PPP项目的自身特点和特有风险，提出相应的风险防控措施和政策建议，研究成果对提升社会资本参与园区综合开发PPP项目的积极性具有十分重要的现实意义。
2 影响因素识别和选择
笔者通过文献梳理、专家访谈等多种方式，根据园区综合开发类PPP项目的特点提炼出18个关键风险因素，构建了制约社会资本参与园区综合开发类PPP项目的两级因素体系（见表1）。
表1.制约社会资本参与园区综合开发类PPP项目的关键风险因素
制约社会资本参与园区综合开发类PPP项目的关键风险因素金融财务风险因素
（1）金融财务风险因素
该风险指标项下包含6种具体风险因素，分别为项目公司资信不足、项目融资落地困难、建设或运营成本超支、政府付费或运营收入不足、绩效考核标准不稳定和项目收益分配不合理。以绩效考核标准不稳定风险因素为例，2017年11月财政部发文《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，通知要求“未建立按效付费机制”的项目不得入库，政府付费需与与绩效考核结果挂钩，且项目建设成本与绩效考核结果挂钩部分占比不得低于30%。2019年3月发布的财金10号文则要求，规范的PPP项目需建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任。政策多变增加了绩效考核标准的不确定性，且较为严格的“项目产出标准”会加大社会资本的绩效考核风险，影响政府付费的稳定性，从而影响项目公司收益，因此，本研究将绩效考核标准不清风险因素归纳至金融财务风险因素指标项下。
（2）土地风险因素
该风险指标项下包含3种具体风险因素，分别为土地征拆受阻、土地获取不可控和土地规划调整。园区综合开发类项目征拆补偿费用占项目总投资比例通常较大，土地征拆受阻会造成项目进度拖延、成本超支的风险，影响社会投资人的投资收益和资金周转，因此征拆能否顺利实施、拆迁周期是否可控是决定项目顺利实施的关键风险点之一。园区综合开发PPP项目中的项目资产与土地使用权相关，建设范围内产业及产业配套建设等经营性用地土地使用权的取得，需要根据性质不同通过招拍挂、协议出让、作价出资（入股）、授权经营等多种方式纳入项目公司。项目涉及许多产业用地须经过招拍挂方式竞争性出让，在竞争较为充分时，土地获取具有一定的不可控性，因而存在项目公司不能完全按预定目标取得土地使用权的风险。土地规划调整会导致项目实施范围调整和投资额超限等风险，同时也会导致土地获取不可控。
（2）产业导入风险因素
该风险指标项下包括3种具体风险因素，分别为产业定位不清、产业市场需求不足、产业政策变动。产业导入风险作为园区综合开发类PPP项目特有的风险，会对项目后期运营产生较大的影响，这也是园区综合开发类项目有别于传统PPP项目“重建设，轻运营”的特点之一。若社会资本无法按照既定的产业类型、投资额、创税率等标准引入产业、提供后期产业维护等服务，产业发展带动经济发展的目标也无法实现，地方政府税收和地区经济活力也会受到负面影响，进而影响到社会资本的产业导入绩效考核结果，因此，对社会资本而言，产业导入风险是影响项目成败的关键风险因素。
（4）政府方风险因素
该风险指标项下包括4种具体风险因素，分为为地方政府财力匮乏、政府干预项目、地方政府信用不足、政府换届。政府作为社会资本的合作方，其行为也可能直接影响项目的成败。从已落地的PPP项目分布区域来看，相较于东部沿海发达地区，中西部等欠发达地区地方政府更加热衷于推行PPP模式，地方财政匮乏意味着社会资本的投资收益无法得到保障，可能导致政府付费不足的风险。地方政府财力和信用不足会直接影响项目公司融资效率，而政府换届风险则容易强化社会资本“新官不理旧账”的预期。
（5）国家法律法规政策风险因素
该风险指标项下包括2种具体风险因素，分别为PPP相关法规政策变动和PPP法律及监管体系不完善。目前，片区综合开发在国家层面缺乏统一的法律规范，相关法律依据散见于部委的行政规章和地方性法规。PPP法律及监管体系的不完善容易导致PPP相关法规政策变动频繁，而片区综合开发PPP项目涉及国家与地方大量的法律政策，在长达几十年的项目实施过程中，难免出现不可预见的法律政策风险。以2017财金85号文和2019财金10号文关于政府支出责任相关条款为例，2017财金85号文规定“10%上限”控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分，旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与 PPP 项目”，而2019财金10号文则规定“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”，两者关于政府支出责任安排的表述相差甚大。对于园区综合开发类项目而言，政府性基金预算支付部分占比通常较大，10号文的发布影响深远，由此可见，PPP相关法规政策变动属于根源性风险。
3 ISM模型的构建
基于制约社会资本参与园区综合开发类PPP项目的关键风险因素识别结果，构建ISM模型，分析各关键风险因素之间的层次结构和逻辑关系。
（1）建立邻接矩阵
为方便描述因素系统中各因素两两之间的直接关系，引入邻接矩阵（Adjacency Matrix）。首先，确定因素系统构成，本研究中系统包含18个具体风险因素，即S=（S1，S2，…，S18）。其次，根据文献梳理和专家访谈得到的关键风险因素分析结果确定因素间的两两对应关系，建立二元关系表，结果如表2所示。表中符号“×”表示对应的行元素与列元素相互影响，符号“∧”表示对应的列元素影响行元素，符号“∨”表示对应的行元素影响列元素。定义如下映射关系：
（1）
邻接矩阵A=（aij），aij为邻接矩阵A中的元素。映射规则如下：Si→Sj 表示元素Si 对Sj有直接影响，Si·Sj 表示元素Si对Sj无直接影响。
表2.关键风险因素的二元关系
得到邻接矩阵为：
（2）建立可达矩阵
首先，将邻接矩阵和单位矩阵求和，得到基础矩阵。再对基础矩阵进行幂运算，矩阵运算遵循布尔运算规则，即0+0=0，1+1=1，0+1=1，1×1=1，1×0=0，直至式（2）成立。
（2）
此时，得到的矩阵即为所求的可达矩阵，可达矩阵反映了制约社会资本参与园区综合开发类PPP项目的主要风险因素之间的全部影响关系。
按照上述可达矩阵求解规则，对主要风险因素邻接矩阵进行的幂运算，本研究采用Matlab软件编程计算求可达矩阵，经计算发现当n=4时，
（3）
此时，求得的可达矩阵为：
（3）区间分解和级间分解
首先进行区间分解，根据可达矩阵进行区间分解，如表3所示，由可达矩阵可求出各因素的可达集、前因集以及他们的交集，进一步计算可以得到共同集合以及最高要素集合。其中，
表3 主要风险因素的可达集、前因集和共同集
由表3可知：共同集合=｛13，16，18｝，表明该因素系统底层元素为S13、S16、S18，且由于R（S13）∩R（S16）∩R（S18）≠φ，故本因素系统只有一个连通域。由均为单因素集可知，该系统也不存在强连通块。
下面进行级间划分，先求最高要素集合。最高要素集合定义为：从其他因素可直接或间接到达集合中的元素，同时集合中的元素不能到达其他因素，多个因素同属于某一个集合，表明这些因素在系统中同属于一个层次。根据最高要素集合的定义，从表3中可以看出=｛S3，S4｝，下一步将可达矩阵中S3，S4所对应的行和列全部删去，即得到可达矩阵，重复以上操作依次可得、、、、，、，直至对所有元素都进行级间划分。级间分解汇总见表4。
表4 级间分解汇总表
（4）生成ISM模型
由以上区间分解和级间分解汇总结果及其所表征的关系，结合本研究的问题S0：制约社会资本参与园区综合开发类PPP项目的关键风险因素，用有向图连接相邻级别间的因素，即可生成如图1所示的制约社会资本参与园区综合开发类PPP项目的关键风险因素ISM模型。
图1 制约社会资本参与园区综合开发类PPP项目的关键风险因素ISM模型图
4 模型分析及结论
根据上述ISM模型结果，制约社会资本参与园区综合开发类PPP项目的18个关键风险因素可以分为3种类型，8个层次。第一种因素类型定义为直接因素，包含建设或运营成本超支和政府付费或运营收入不足等2个具体因素，直接因素单独位于第一层次，能够直接影响社会资本参与园区综合开发类PPP项目的积极性。第二种因素类型为间接因素，包含土地获取不可控等12个具体因素，间接因素位于第二、三、四、五层，间接因素通过作用于直接因素影响社会资本参与园区综合开发类PPP项目的积极性。第三种因素类型定义为根本因素，包含PPP法律及监管体系不完善、PPP相关法规政策变动、地方政府干预项目和地方政府换届4个具体风险因素，根本因素位于因素系统底层，不受其他因素影响，通过作用于间接因素影响直接因素。
通过ISM模型结果还可以发现，系统底层风险因素主要为国家PPP法律及法规政策风险，中间风险因素主要为土地风险和产业风险，上层直接因素主要为经济因素，即能直接影响社会资本经济收益的因素。因此，整个系统风险因素传导路径为：国家PPP法律和法规政策风险通过影响土地和产业进而影响社会资本的经济收益。产业和土地两条风险传导路径间通过项目公司资信这一风险因素进行交叉。具体而言，PPP相关法规政策的变动风险通过政府方风险传导至土地风险，导致建设或运营成本超支；而政府方风险可通过产业风险传导影响政府付费或运营收益；两条风险传导路径共同的结果会降低社会资本的投资收益预期，而社会本参与园区综合开发类PPP项目核心目的是为获取合理投资回报，因此，本研究结论揭示的关键风险因素及传导路径能够为社会资本参与园区综合开发类PPP项目提供有益的参考价值和理论支撑。
据此，提出以下三个方面的建议：
（1）加强PPP法律政策研究，稳固政社合作关系。
由于目前PPP法律及监管体系缺位，PPP法规政策多变，法律政策风险已成为社会资本进入园区综合开发类PPP项目的根源性风险和关键障碍。因此，社会资本需加强PPP相关法律政策研究，联合第三方咨询机构搭建人才智库，紧跟国家政策方向，不触碰法律和监管红线，确保法律政策风险可控。保持与政府的良好合作关系，保证沟通渠道畅通，同时对政府干预项目等行为坚决说“不”。
（2）聚焦土地与产业风险、落实风险管控预案。
土地风险和产业风险作为园区综合开发类PPP项目的特有风险，同样会影响项目的成败，社会资本应针对具体风险做好风险管控预案。针对土地风险，可采取以下防范措施：明确政府拆迁主体责任；合理控制开发节奏，通过滚动开发降低风险损失；深度参与征拆过程，保障农民合法权益，避免不必要的投资。针对产业风险，可采取以下防范措施：提升产业资源储备数量和质量；组建专家顾问招商团队，引进招商人才智库；搭建招商引资平台，扩展产业导入渠道；紧跟国家产业政策方向，引进优质战略性新兴产业。
（3）强化风险联动意识、切断风险传导路径。
根据本研究结论，园区综合开发类PPP项目各关键风险因素间具有较强相关性，容易形成项目风险链，因此社会资本应强化自身的风险联动意识，防范关键风险，切断风险传导路径，确保整体风险可控。
论文作者:肖铁贤①
论文发表刊物:《建筑细部》2019年第1期
论文发表时间:2019/9/3
标签：风险论文; 因素论文; 项目论文; 园区论文; 综合开发论文; 资本论文; 社会论文; 《建筑细部》2019年第1期论文;