摘要：“十二五”期间，我国进行了一系列地方债体制改革。然而当前随着地方政府债务规模不断扩大，地方政府债券品种的不断增多，地方性债务问题不断显现.地方性债务问题是我国深化经济体制改革进程中不可忽视的问题，也是影响我国经济增长和发展的一大隐患。因此，地方债风险预警与防范研究变的尤为重要。本文以江苏省地方债的发展为分析对象，了解江苏省地方债的发展现状，并对江苏省地方债的现状与问题进行一个深入的对比剖析，发现地方债在运行中的一系列问题，并以维护江苏省地方债健康发展，政府有序运行，经济稳定发展为目的提出相应的意见与对策。
关键词：江苏省；地方债；风险与问题；对策
一、研究背景与意义
“十二五”期间，我国进行了一系列地方债体制改革。然而当前随着地方政府债务规模不断扩大，地方政府债券品种的不断增多，地方性债务问题不断显现。地方性债务问题是我国深化经济体制改革进程中不可忽视的问题，也是影响我国经济增长和发展的一大隐患。按照目前的制度规定，对地方债而言，主要的责任归集在省级政府身上。如何从省级政府层面上加强地方债管理，防范债务风险，是实践中较为迫切解决的问题。目前的地方债研究较少从省级层面来分析、研究。本文将以江苏省为例，从省级层面梳理情况、分析问题、提出具体债务管理和风险防范的可行措施。
二、江苏省地方债的相关概述
（一）地方债的范围界定
地方债，即地方政府性债务。地方债应是地方政府为提供基础性质和民生性质的服务和设施等公共产品，直接借入资金或对相关借入资金负有担保、救助义务，形成财政支出责任的债务。这样的界定将作为本文讨论地方债的基础。
（二）江苏省的经济与财政实力分析
江苏省综合经济实力雄厚，是全国经济最发达的省份之一，2017年江苏省实现地区生产总值85870亿元，同比增长7.2％，增速较2016年下降0.6个百分点，高于全国GDP增速0.3个百分点。经济总量仅次于广东省，仍位居全国第二位；人均GDP为10.72万元，仅次于北京、上海、天津，位列全国第四位。
2017年，在“营改增”等因素影响下，江苏省税收收入略有下降，一般公共预算收入增速继续呈放缓态势，当年实现一般公共预算收入8171.53亿元，绝对值同比仅增长0.62％，同口径增长4.7％；从规模看，江苏省一般公共预算收入规模仍仅次于广东省，位居全国第二位。得益于多元化的产业结构和丰富的纳税主体，江苏省财政收入稳定性较强，2017年税收占比为79.35％。
除此之外，根据江苏省财政厅的财政决算数据统计，江苏省2017年政府性基金预算收入达到7005.7967亿元，加上政府的一些补助收入等共达到了9630.3127亿元，相对于2016年的8870.6088亿元，增长率达到了8.56%。
（三）江苏省地方债的现状
由于国家财政部关于2018年的年度统计决算还未发表，本文主要根据国家财政部发布的地方政府债务的情况，对江苏省2017年地方债务问题进行分析。江苏省2017年地方政府总规模达到了12026.28亿元，超过万亿，其中江苏省专项债务限额5957.10亿元，2017年末余额数6668.48亿元，在全国2017年地方专项债务总额中，江苏省总量分别占到8.1958%、8.7164%,在各省市中均排行第一，而2017年江苏省一般公共预算收入8171.53亿元，地方政府专项债务占据一般公共预算收入的81.6%，经统计江苏省2017年GDP达到85870亿元，增长率7.2%，江苏省专项债务占据GDP的7.766%。江苏省2017年一般债务限额3664.90亿元，年末余额5357.80亿元，分别占全国总量的6.188%、6.435%，在各省市中仍是位居榜首，一般债务限额与年末余额分别占据一般公共预算收入的44.85%和65.56%，占2017年GDP的4.268%和6.239%。
此外，根据2016与2017两年的债务统计，我们可以了解到2017年江苏省地方政府债务中的增长率达到10.18%，其中江苏省地方专项债务增长较大，增长率达48.14%，而一般债务却略有下降，只有2016年江苏省地方一般债务的83.53%。
三、江苏省地方债存在的问题
（一）债务规模较大
江苏省地方债务规模总和连续几年超过万亿，在全国中一直处于规模第一的位置，紧随其后的是广东省和山东省。江苏省2017年一般债务与专项债务分别占据全国的6.435%、8.7164%。在全国各省市中，江苏省的地方债务总和达到12026.28亿元，同比增长10.18%，债务率（政府债务余额/综合财力）为63.1%，负债率（政府债务余额/GDP）为14%，规模占比是最大的，而且远超相当一部分的省市。
除此之外，江苏省地方债务不仅在全国各省市之中占据榜首，它的一般债务与专项债务分别达到了江苏省的一般公共预算收入的65.56%、81.6%，地方债务之和远远超过一般公共预算收入，庞大的债务总额无疑会给江苏省带来比较沉重的偿还压力。
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（二）隐性债务风险
目前，虽然从官方的数据及其表述来看，江苏地方债风险处于可控范围。但另一方面，我们也要看到隐患依然存在。
（1）是隐形债务的隐患。在2014年对地方债进行甄别清理时，由于纳入地方债的甄别标准较为苛刻，或者是由于对地方债规模过大是否会被问责的担心，存在一部分债务未能纳入地方债管理系统中来的情况。
（2）是隐蔽债务的隐患。按照目前的规定，融资平台是不允许再举借政府债务。但是融资平台公司还是能举借债务，美其名曰“城投债”，但其中很大一部分债务，其来源、用途、方式与原来举借的政府债务是完全一致的。
（3）是新投融资渠道的变相举债隐患。目前，为了解决地方政府的投融资的需要，政府采取了新的途径和方式，主要有PPP和政府投资基金。但是，不少地方还是出现了通过PPP和政府投资基金变相举债的行为，在带来新的债务风险的同时，也扰乱了正常的投融资机制。
（三）江苏省城投债发展的不均衡
2017年江苏省城投债期间发行额及存量余额均居于全国首位。2014年至2016年江苏省城投债期间发行额分别为2,985.60亿元、4848.90亿元和4288.14亿元，期间发行增速分别为26.96%、62.41%和-11.56%。2015年至2017年江苏省城投债存量余额分别为7,404.90、10551.94、12283.82亿元。增速分别为38.95%、42.50%和16.41%。整体来看，江苏省城投债发行增速放缓。
2017年江苏省城投债主体级别主要集中在AA+和AA级，占总发行只数比重达90.68%，到期时间主要集中在2018、2019、2020和2021年。从存量债券级别来看，截至2017年末江苏省城投债各主体级别占比分别为：AAA级占7.13%，AA+级占38.62%，AA级占52.06%，AA-级占1.03%，未评级只数占1.16%。整体来看城投债信用安全较好，但是从江苏省省内来看城投债风险分布是不均衡的，从全省来看，江苏省各期限城投债整体位于安全区域；苏州、宿迁整体处于安全区；其余地市均在不同期限进入警戒区；其中常州（2020、2021年）、连云港（2018、2019、2020、2021年）、盐城于（2021）、镇江（2018、2019）年进入风险区。
经过上述分析，我们了解到江苏省各市的城投债风险分布情况是不均匀的，相当一部分的苏南地区城投债较为安全，而苏北、苏中城投债存在风险的比例较大，根据江苏省2017年各省市GDP情况，城投债存在风险的常州，盐城、连云港、镇江等市的GDP大都处于江苏省后列，而城投债较为安全的省市如苏州、南京，GDP反而处于前列。城投债与省市经济发展的不均衡和不协调是不利于地方债务正常发展，也会给政府与融资平台带来沉重的压力，不利与省市健康的经济发展。
四、对策与建议
（一）建立以严密预算约束为核心的管理体系
首先，江苏省应进行正确的定位，作为经济发达省份，预算管理水平应该走在全国前列；作为债务大省，债务风险防范措施应该预先、有力。预算软约束是引发债务风险的重要原因，但解决这个问题，不仅仅只是强调预算硬约束，而是需要建立以预算硬约束为核心的一整套管理措施。按照规定，地方债务只能用于资本性支出，因此政府要规范投资规划，并进行严密全面的考察，加大约束力度，此外要升级预算编制，严格执行最终预算，并进行相应的紧密跟踪与监控。
（二）完善法律，建立债务信息公开制度
法律是我国体制的又一个软肋，具体到地方债，无论是国家法律，还是江苏省地方性法规均无建立专门法律法规。现价段江苏省财政部门对债务信息也进行了公开，但是较为粗略。除了对一般债务、专项债务数据进行披露外，对负有担保责任的债务和负有一定救助义务的债务也应予以披露。在披露债务规模数据的基础上，应对债务在政府层级、举借主体、资金来源和资金投向等方面的分布情况进行详细说明。做到数据的最大化透明，省市县数据的尽可能程度的开放。
（三）协调省市发展，发挥经济带动效应
现阶段，苏南、苏中以及苏北地区的经济发展是不均衡的，同时，债务分布也是不协调的，债务风险的不匹配，都会给江苏省的整体经济发展带来不利的影响。因此协调区域发展，做好苏南对苏北地区经济带动，增强苏北地区的债务偿还能力，努力降低债务风险，对实现经济的整体安全至关重要。
参考文献
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作者简介：陈董平（1995.07—），女，河南省驻马店市人，在读研究生，研究方向商业银行。
论文作者:陈董平
论文发表刊物:《知识-力量》2019年11月47期
论文发表时间:2019/10/29
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