论新阶段农业和农村经济的战略性结构调整，本文主要内容关键词为：农村经济论文,战略性论文,结构调整论文,新阶段论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前农业的中心任务是实行战略性结构调整
陈锡文
国务院发展研究中心农村部部长、研究员
1998年10月，党的十五届三中全会的《决定》指出，我国粮食等主要农产品已由过去的长期短缺变为总量大体平衡、丰年有余。作出这一重要判断的依据，是我国的粮食生产自1995年起连续获得好收成，1998年的总产量又达到了创纪录的5.12亿吨，国家粮食库存和农民存粮都大幅度增加；与此同时，棉油糖肉鱼果菜等农产品也连年供给充裕，价格逐步下降。同年年底召开的中央农村工作会议。据此作出了我国农业和农村经济的发展，已经进入一个新阶段的判断。刚刚过去的1999年，农业继续获得好收成，粮食总产量仍在5亿吨以上。连续5年的丰年有余，表明我国农业的综合生产能力确实有了明显的提高，过去长期困扰我们的主要农产品供给不足的数量矛盾已经缓解，农业发展所要解决的主要矛盾，已经转向了如何优化品种、提高质量和效益。在刚刚闭幕的2000年中央农村工作会议上，党中央、国务院明确指出，重点抓好结构调整，这不仅是今年，也是整个新阶段农业和农村工作的中心任务。
（一）农业和农村经济发展新阶段的中心任务是实行战略性的结构调整
农业和农村经济的结构调整自改革以来一直在进行。党的十一届三中全会不仅拉开了农村改革的序幕，也指出了农业和农村经济结构调整的方向：改变过去长期实行的“以粮为纲”的方针，提出“不放松粮食生产，积极发展多种经营”，实行农林牧副渔并举、发展乡镇企业。正是在这个新的农业发展方针的指引下，农业的综合生产能力才得以较快地提高，整个农村经济才得以逐步繁荣。在农村实行改革后的21年历程中，也曾数次出现过部分农产品短期的供大于求局面，如1984年出现的卖粮和卖棉难，1990年出现的卖粮难等，当时从中央到地方也数次强调过要加大农业结构调整的力度。但目前要实行的结构调整，与以往的结构调整有着很大的不同。自1997年开始显现的这一轮农产品卖难，不是仅仅表现在部分农产品上，而是几乎所有的农产品都面临着供过于求的局面；由于供过于求而导致的农产品价格下跌，也不象过去那样仅仅持续一两个生产周期，而是已经持续了3年以上。这表明， 这一轮需要进行的结构调整，不象过去那样靠多种或少种些什么就能解决问题。由于农业综合生产能力的明显提高，如果继续过去那种以追求提高农产品产量为主的农业发展途径，显然已经不能适应变化了的市场需求，也已经无法满足农民增加收入的愿望。因此，农业的继续发展必须寻求新的途径。这就是农业和农村经济实行战略性结构调整的背景。
实现农产品供求的总量基本平衡并丰年有余，是我国人民为之奋斗了多少年才得以实现的愿望。但老的矛盾解决了，新的矛盾必然又会产生。新矛盾的产生，不仅取决于农业自身生产能力的提高，也取决于国民经济整体环境的变化。农业生产能力的提高，农产品供给的数量明显增加了，十几亿人吃饱肚子的问题基本解决了。但国民经济的发展，使人民的收入和消费水平也大大提高了，人们不仅要求吃饱，而且要求吃好，进而又要求吃得营养、吃得健康。因此，农产品供求中数量不足的矛盾解决后，品种、质量问题的矛盾必然合乎逻辑地会成为突出的矛盾。不解决这个新矛盾，不仅农业自身的发展会受到市场需求的制约，而且人们对农产品需求的新要求也难以得到满足。但当前的新矛盾，毕竟完全不同于过去农产品供给不足的老矛盾。要看到，尽管当前农产品卖难、价格下跌和农民收入增长缓慢的矛盾相当突出，但这是在农业和农村经济取得了长足发展的基础上才出现的，是解决了农产品数量短缺的矛盾后才出现的。新矛盾的出现，实际上也是解决了老矛盾的一大成就。应当说，这为我国农业实现经济体制和增长方式的根本性转变提供了难得的机遇。有了农产品供给充裕这个大背景，就有可能去着力优化农产品的品种和提高农产品的质量，就有可能将更多的初级农产品用于转化和加工，就有可能加快城镇化的步伐，更大规模地转移农业剩余劳动力和农村人口。这些在过去农产品短缺条件下想做而没有条件做的事情，现在具备了条件。但也必须看到，这同时也是一个严峻的挑战。从主要追求农产品数量的增长，到数量和质量并重、更突出质量的提高，这是一个巨大的转变。实际上，无论是农业的经济体制、人们的思想观念，以及农业的生产条件和社会支持系统等，都还远不能适应这种转变的要求。因此，这无疑是一个艰难的转变。如果这个转变迟迟不能实现，农民生产的农产品卖不出去，或卖不到好价钱，农民的收入难以增长，农民的生产积极性就必然受到打击。那么，农产品的供给再度出现短缺的可能性也是完全存在的。实际上，1984年、1990年出现卖粮难的问题后，紧接着都出现了持续数年的粮食生产徘徊。因此，迈不过这道坎，重新陷入农产品短缺的老矛盾困扰的危险确实是存在的。正因为如此，当前的农业就必须尽快实现战略性的结构调整。实现了这个调整，农业和农村经济就能够在新的台阶上有更大的发展，否则，就有可能再次陷入短缺—过剩—再短缺的怪圈。
（二）农业和农村经济战略性结构调整的主要方向
农业的战略性结构调整，要将如何实现眼前的农产品供求平衡和农民收入的增加、如何使农业成为一个有活力的产业结合起来考虑。这就必须从国民经济全局的高度来考虑农业结构的优化和持续健康发展的问题。如果将我国农业和农村当前存在的突出问题，放在国民经济全局的背景下来考虑。那就不难看出，至少有四大问题是具有全局性的，即农产品的品质问题、农业生产力的区域布局问题、农产品的转化和加工问题，以及农村人口的加速城镇化问题。这四大问题，不仅关系着我国农业、也关系着整个国民经济在下世纪的健康发展。因此，农业的战略性结构调整，必须以着力解决这四大问题为主要方向。
1.全面提高农产品的质量
在过去那种农产品供给数量不足的背景下，农产品的生产只能将追求数量的增长放在最重要的位置，甚至对原有的一些品质好、但产量低的传统优良品种也不得不忍痛割爱。当前，主要农产品供求中的数量矛盾已基本解决，这就使我国农业有条件在稳定、提高生产能力的基础上，将优化品种、提高质量放到突出的位置来考虑。目前尽管农产品数量大多过剩，但品质结构的矛盾仍很突出，优质农产品仍供不应求。因此，全面提高农产品（包括林、牧、渔业产品）的质量，不仅是解决当前农产品卖难、农业增产不增收问题的重要途径，更是在人民生活由温饱走向小康进而到比较宽裕的背景下，农业生产满足市场多样化、优质化需求的根本途径。
2.合理调整农业生产的区域布局
在过去那种粮食等主要农产品各地普遍短缺的背景下，农业的生产布局很难真正做到因地制宜、发挥区域的比较优势。为了保障当地的粮食供给，各地都只能把生产粮食放在当地农业的突出重要位置。现在则有条件利用粮食总量较多的机遇，进行农业区域结构的合理调整。沿海经济发达地区和大城市郊区，可以根据实际适当调减当地的粮食生产，既有利于充分发挥自身的区位、经济和科技等优势，积极发展高效农业、外向型的出口创汇农业，又可以腾出部分市场，有利于粮食主产区进一步发挥粮食生产的优势，以形成互补、互利的农业区域格局。同时，在生态脆弱地区，在过去迫于生存压力而不得不过度开垦的地区，现在也有条件实行有计划、有步骤的退耕还林、还草、还湖，以发展林果业和畜牧水产业，改善生态环境，促进可持续发展。
3.扩大农产品的转化和加工
人们对初级农产品的消费量毕竟是有限的。因此，农业发展到一定程度就必须扩大对初级产品的转化和加工。否则就难以打破市场需求的约束。过去，粮食等初级产品本身的供给尚且不足，当然没有可能大规模地实行转化和加工。现在粮食的总供给明显增加了，加快畜牧业和农产品加工业发展的条件可以说比较成熟了。发展畜牧业可以拉动种植业、促进加工业的发展，是形成农业内部结构合理化和拉长产业链条的重要途径。畜牧业和畜产品加工业还是劳动密集型的产业，只要采取有针对性的政策措施，加强畜禽良种繁衍体系和疫病防治体系的建设，发展饲料工业和畜产品的深度加工，畜牧业完全有可能发展成为我国在国际农产品市场上具有竞争优势的一个大产业。发展农产品加工业，不仅可以延伸农业产业链、提高农产品附加值、增加农民收入，而且可以开拓农产品的新市场，为农业的继续发展提供广阔的市场空间。我国农产品尤其是食品加工业的整体水平还很低，有着巨大的发展潜力。要以市场为导向，立足于以先进技术改造现有的农产品加工业，使我国农产品的加工、储运和保鲜等技术都有一个大发展，尽快赶上国际先进水平，提高农业的综合竞争力。
4.积极实施发展小城镇的大战略
乡镇企业的异军突起，为农业剩余劳动力向二、三产业的转移和增加农民的收入作出了巨大的贡献。但由于以往体制方面的约束，乡镇企业的发展也不得不带有一定的先天不足，如产业结构和企业布局的不合理等。在国内外经济环境发生重大变化后，乡镇企业的发展面临着一系列新的问题和困难。乡镇企业必须加快结构调整和体制创新，才能适应新形势，求得新发展。在继续支持乡镇企业发展的同时，还必须按照十五届三中全会的要求，积极实施发展小城镇这个大战略。发展小城镇，是在我国国情下更大规模地转移农村剩余劳动力、实现农民增收，并解决农村发展中一系列深层次矛盾的根本途径。同时，发展小城镇对带动投资和消费需求，拓宽城乡市场，优化国民经济的整体结构也有着重大的现实意义。要把发展乡镇企业、建设农村市场和发展小城镇三者有机地结合起来，在搞好城镇体系规划的基础上，按照客观规律，采取有针对性的政策措施，促使一部分基础好、有发展潜力的小城镇加快发展，使更多有条件的农民到小城镇去务工经商、安居乐业。
农业和农村经济实行战略性结构调整的任务当然决不是一朝一夕就能完成的。但只要把握住结构调整的主要方向，持之以恒地付出艰苦的努力，这些目标就一定能够实现。届时，不仅农业和农村经济的结构会明显优化，而且对整个国民经济中的产业、区域、城乡等结构的优化也将起到重要的促进作用。
（三）农业结构调整中注意不能忽视粮食生产
从我国以往的经验教训看，每当农产品供给充裕、粮食等主要农产品库存增多时，人们往往容易产生盲目乐观情绪，轻率地认为农业已经过关，出现忽视农业的倾向。由此也往往导致丰收之后紧接着就出现农业的徘徊甚至滑坡，结果造成农产品供求关系再度紧张，推动物价全面上涨，引发通货膨胀的局面，使经济工作的全局陷入被动。1995年农业丰收后，中央一再强调要吸取历史教训，决不能放松农业，并采取了一系列有针对性的政策措施保护和支持农业。
这几年，粮食连续获得好收成，国家库存和农民的存粮都有明显增加，粮食在总量上确实出现了供过于求的局面。因此，不能忽视粮食生产，并不是要求不顾粮食供求形势的变化，继续追求当前产量的增长，而是要求切实保护并稳步提高我国粮食的综合生产能力。
必须清醒地看到，我国当前出现的粮食过剩，是阶段性、结构性、地区性的过剩，也是低消费水平下的过剩。这不可能是我国经济生活中的经常性现象。粮食连续5年丰年有余，在历史上是罕见的。 这主要得益于三个方面：一是中央实行了正确的农业政策。特别是土地承包期再延长30年，稳定了民心；几次大幅度提高粮食定购价；实行按保护价敞开收购农民余粮等。这些政策极大地调动了农民的生产积极性，是粮食增产的根本原因。二是农业科技进步对粮食增产起了重要的促进作用。一大批先进适用技术得到推广普及，粮食的单位面积产量和劳动生产率都显著提高。三是气候条件比较有利。90年代以来我国处于丰水期，尽管几次发生过局部地区的严重洪涝灾害，但真正对我国农业威胁大的是旱灾，而丰水期总体上对粮食生产是有利的。要实事求是地看到，上述三方面中的有些因素，如有利的价格和气候因素等，是不可能经常存在的，因此目前粮食的过剩，实际上是带有阶段性的。所谓结构性的过剩，是指尽管粮食的产量确实不少，但其中品质较差的也不少，从市场需求的角度看，积压的粮食大多也是不适销的品种。所谓地区性的过剩，是指粮食的过剩主要集中在主产区，而销区的用粮大户，包括粮食加工厂、饲料厂，也包括广大城镇居民在内，他们的存粮实际上还低于正常年景的水平，同时，我国地域辽阔，各地情况差异很大，年年都有粮食歉收的地区。所谓低消费水平下的过剩，是指我国居民尤其是农民的收入和消费水平还不高，还有几千万人尚未解决温饱。随着居民收入水平的提高，畜牧业和农产品加工业必将还要有大的发展，粮食转化的消费量还会大大增加。在今后的二三十年中，随着人口增加和人民生活水平的提高，随着工业化和城镇化步伐的加快，在人增地减趋势不可逆转的背景下，我国粮食的供求关系是不可能宽松的。对此，我们一定要有足够的、清醒的认识。我们既要实事求是地面对当前粮食供大于求的局面，采取有针对性的措施认真调节年度间的粮食供求平衡；又要着眼于长远，着眼于发展，切实保护和稳步提高我国粮食的综合生产能力。保护和提高粮食的综合生产能力，需要从多方面努力，但最关键的是必须切实保护好耕地，这是保护粮食生产能力的根本。只要耕地的数量保住了，农田基本建设的水平能不断提高，生态环境能逐步改善，我们就能始终掌握着农业生产结构调整的主动权。粮食多了，可以调种别的作物；一旦有需求，调过来再种粮食就是了。因此，保护耕地这一条，无论如何不能放松。
我国是一个农业大国，十几亿人口的生存和发展都离不开农业，因此，农业始终是我国国民经济的基础。在农业和农村经济发展的新阶段，只要我们坚持实事求是的思想路线，坚持因时、因地指导农业发展的原则，坚持一手抓战略性的结构调整，一手抓巩固和加强农业的基础地位，我国的农业和农村经济就一定能在新的台阶上实现新的发展。
积极发展农产品加工业，努力提高我国农业的整体效益
杜鹰
农业部产业政策与法规司司长、研究员
刚刚闭幕的中央农村工作会议，提出要对农业和农村经济结构进行战略性调整，并要求把促进农产品加工业的发展作为战略性结构调整的重要内容。认真学习领会中央有关精神，深入研究促进我国农产品加工业发展的政策问题，有着重要的现实意义。
（一）充分认识发展农产品加工业的意义
经过20年的改革开放，我国农产品的供求关系发生了根本性的变化，从以往长期的供不应求转为阶段性供大于求，农业和农村经济发展由此进入了一个新阶段。由于连年丰收以及需求方面的变化，当前农产品普遍过剩和卖难，已成为困扰农村经济的突出问题。农产品多了，既是挑战，也是机遇。一方面，这种阶段性的过剩导致农产品价格持续低迷，农民增收困难，解决这些问题，必须对农业和农村经济结构进行战略性调整；另一方面，农产品供给的充裕，又为实施积极的结构调整政策创造了有利的条件，提供了难得的机遇。农产品加工业是连接农业和最终需求的中间环节，在上述大背景下，提出农产品加工业的发展问题，无疑具有重要的全局意义。
积极发展农产品加工业，对于解决当前农业和农村经济面临的突出问题具有重要的现实意义。首先，农产品加工业作为农业的后向产业，它的进一步发展，可以直接带动农产品中间需求的扩张。国内外经验表明，尽管随着消费结构中恩格尔系数的下降，从最终需求来看，对农产品的需求弹性是趋于下降的，但是在最终需求中，农产品中间需求的比重则是上升的，也就是说，社会对加工制成品的需求是不断扩大的。如我国，农产品中间需求占总需求的比重，从1981年的52.5%上升到1995年的54.4%。其次，农产品加工业一边连接初级农产品，一边直接面对最终需求，随着对农产品中间需求的扩张，以及食品消费需求日趋追求质量、营养、方便、多样和安全，农产品加工业尤其是食品加工业的发展状况如何，对于开拓市场、满足需求的作用日益重要，对于提供初级产品的农业生产的拉动作用也日益明显。再次，多数农产品都具有季节性生产和常年性消费的特点，两者往往产生矛盾。这是导致农产品供求交替出现短缺和过剩的原因之一。而更多的初级农产品通过包括保鲜、储藏、加工、包装等在内的加工处理，就可在一定程度上缓解这一矛盾。从这个意义上讲，农产品加工是调节农产品供求的平衡器。由此可见，扭转当前农产品价格走低、农产品卖难和农民增收困难等问题，积极发展农产品加工业，是一个大有可为的领域。
农产品加工业的发展，对于提高我国农业的整体素质和竞争力具有长远的战略意义。从长远看，加快农产品加工业的发展，可以通过延伸农业产业链，使农业摆脱仅仅提供原料和初级加工品的地位，形成“从田头到餐桌”的完整产业，从而有效地提高农业的整体效益。农产品加工业的发展程度，是农业现代化的重要标识。从各国的经验看，在工业化中期阶段，随着经济结构的变革和消费需求的日趋多样化，农业与农产品加工业的联系日益紧密，日益向农工综合体的方向发展。我国近年出现的以发展加工业为主要内容的农业产业化经营，以及食品工业在农产品加工业中所占比重不断提高，就是这一规律和趋势的反映，这表明我国农业与农产品加工业的关系正在发生积极的变化。发展农产品加工业，不仅是农业现代化的要求，也是我国农业应对WTO 挑战增强国际市场竞争力的重要步骤。当今世界各国的农业竞争，已不仅表现为初级农产品和单个生产环节的竞争，更表现为包括农业产前、产中和产后诸环节在内的整个产业体系的竞争。近年来，我国一些主要农产品在国际市场上已逐步丧失价格竞争优势，但我国仍是食品净出口国。农产品加工业的进一步发展，不仅有利于保持和扩大我国优势农产品的出口，而且可更充分地利用我国丰富的劳动力资源，相对降低某些初级农产品的国内资源成本，从而使比较劣势一定程度上转化为比较优势。
（二）我国发展农产品加工业的潜力巨大
建国以来，尤其是改革开放20多年来，我国已经初步建立起一个门类齐全且有一定规模的农产品加工业体系。在整个工业中，农产品加工业的产值为28.3%，占有举足轻重的地位。但是，与发达国家相比，我国农产品加工业还有很大差距。发达国家的农产品加工业产值大都是农业产值的3倍以上，而我国还不到80%； 发达国家农产品加工程度都在90%以上，我国还只有20%～30%；发达国家工业生产和加工食品占食物消费总量的比重大约为80%，我国还不到30%；发达国家从事农产品加工业的劳动力远远多于从事农业生产的劳动力，而我国正好相反。
我国城乡居民的生活水平正在从温饱向小康迈进，从国际经验看，这正是食品消费结构加速变化和加工食品需求加速上升的阶段。据测算，我国食品工业产值对人均GDP的弹性，80年代和90年代都在1以上，即食品工业产值增长快于人均GDP的增长； 目前城镇居民食物消费中加工食品的比重已经占到40%；1992～1997年间，城镇居民在外就餐支出对其可支配收入的弹性高达1.59。随着需求结构变化的拉动，从1997年开始，我国食品工业已成为工业部门中的第一大产业。从发达国家看，即便恩格尔系数已经下降到40%以下，食品工业仍是名列前茅的产业，食品市场仍然占据数一数二的市场份额。目前，食品工业是世界制造业中的第一大产业，年营业额高达近2万亿美元。
长期以来，我国城市化发展相对滞后，今后一个时期我国城市化进程将加速发展。据研究，消费者从农村迁到中小城市，粮食的直接消费量要下降58.3公斤，迁到大城市要下降64.2公斤，相应的对经过加工、价值较高、品质较好的食品的需求则显著增加。因此，伴随农村人口城镇化步伐加快，食品加工制品需求会呈加速度上升趋势，市场潜力巨大。
加快农产品加工业的发展，不仅市场前景广阔，而且条件和时机已经成熟。过去在农产品短缺的情况下，我国农产品加工业的发展受到很大制约，农业的发展也长期限于以提供初级农产品为主。现在，农产品多了，我们就有条件将更多的农产品用于发展各类加工业，更大规模地实现转化增值，加快我国农业向更具活力的现代产业转化的步伐。
（三）农产品加工业发展面临的主要问题
我国农业和国民经济发展正处在体制改革和结构调整的关键时期，农业和以食品工业为主的农产品加工业也面临着同样的问题。
1.农产品品质不能满足加工需要，农产品加工业发展缺乏专用的优质原料
农产品加工品的质量优劣、成本高低，很大程度上取决于加工原料的品质。我国由于长期受农产品短缺的影响，农业发展更多地强调数量和高产，对提高农产品品质和发展加工专用性农产品的研究、开发和生产的投入均不足，制约着农产品加工业的发展。比如，我国小麦、玉米适合面粉、食品、化工等加工的专用性品种少，多样性、专用化和优质品种的选育和利用才刚刚起步。油菜、糖料、大豆、柑桔、肉类等的内在品质或外观不符合加工业要求的矛盾也比较突出。又比如，大麦作为啤酒业的主要原料，我国长期依赖进口，且依赖程度愈来愈高，1998年的进口量已占耗用量的2／3，主要原因也是国产啤酒大麦品质不高。更突出的是，农产品收购缺乏健全的品种质量标准和相应的价格体系，只能混收、混储、混销，很难满足加工企业购进不同等级原料的要求。
2.原料供给分散与集中加工的矛盾突出，加工企业与农户之间的利益联结机制不完善
我国农户数量多、规模小、生产分散，农业生产的集约化和专业化程度较低，尤其是规模化的农产品原料生产基地发展滞后，分散生产与集中加工的矛盾比较突出。加之受传统的计划经济体制的影响，部门分割和垄断弱化了农产品加工企业与农户的利益关系，契约关系不稳定，真正形成利益共同体的很少。一方面，农户得不到加工企业提供的良种、技术、运销等服务，缺乏支持企业发展的热情；另一方面，即使双方签了产销合同，也时常出现违约现象，企业压价收购或农户违约直接向市场高价出售现象时有发生。这种状况，同时削弱了加工企业和农户双方抗御市场风险能力。
3.加工企业技术、装备、管理水平落后，精深加工的发展还很不充分
我国农产品加工企业的技术设备与世界先进水平相比，还有很大差距。例如柠檬酸生产，每吨产品的粮、煤、 电耗， 分别是国际水平的161%、196%和214%。造纸行业平均每吨纸浆用水量， 发达国家平均水平为80～120立方米，我国平均水平为400立方米。食品制造业的物耗水平也普遍高于发达国家。农产品加工企业的工艺落后，不仅破坏了原有的营养成分，而且食品的安全性也受到影响。我国农产品加工业的科技进步率只有35%左右，产品更新换代缓慢，许多产品仍停留在简单的分拣、包装的水平上，外观形象和内在品质几十年如一日。此外，造纸、食品、皮革等行业还存在环境污染问题。
4.农产品加工企业的规模结构和区域布局不合理的问题突出
一方面，农产品加工业滞后于市场需求及消费结构的变化，粗加工产品多，精加工产品少，高档产品生产能力不足；另一方面，一些行业在低水平上盲目外延扩张，低档产品生产能力过剩，产品滞销积压现象严重。比如，全国共有方便面生产线1800条，生产能力达到360万吨， 而近年全国方便面销售量仅为150多万吨，一半多的生产线设备闲置。 又比如，80年代以来共引进浓缩果汁生产线40多条，年开机时间平均不到400小时，有20%的果汁浓缩设备处于全年停机状态。 重复建设导致绝大多数企业规模偏小，达不到应有的经济规模。如造纸企业平均产量规模只有2500吨，不足世界平均水平的5%； 蔗糖厂日处理能力平均只有1100吨，不足世界最大糖厂的1／30；全国760家乳品加工厂中，有半数以上日处理鲜奶能力低于20吨，加工能力超过100吨的仅占3%。陕西省24家苹果浓缩果汁生产线， 生产能力最大的不足万吨， 最小的只有400吨。改革开放以来，我国农产品加工企业布局已有改观， 但既有原料优势、又有市场潜力的中西部地区农产品加工企业很少，70%多的农产品加工企业都集中在东南沿海发达地区。
（四）促进农产品加工业发展的政策思路
为适应农业和农村经济结构战略性调整的要求，促进农产品加工业健康发展，使其真正成为推动农业和国民经济发展的积极力量，有必要进一步明确思路，制定相关的配套政策。
1.加强专用原料品种的开发，引导原料生产逐步向专业化、基地化方向发展
在新阶段，农业生产与农业加工业的关系需要重新认识。长期以来我们是农业生产什么，加工业就加工什么，消费者就消费什么；而在新阶段，农业的发展必须面向市场，面向加工，消费者需要什么，加工业需要什么，农业就生产什么。也就是说，我国农业的发展必须由过去的生产导向型转向市场导向型、加工导向型。为此，要抓好三件事情：一是调整科研和科技推广的重心，根据加工业的需要，加强专用原料品种的研制开发和技术推广。二是要促进原料生产基地化。要在稳定家庭承包经营的基础上，通过“公司+农户”等方式形成规模化的农产品原料生产基地，以解决分散生产与规模加工的矛盾，适时调整现有优质粮棉、畜产品生产基地的发展方针，更加强调质量和品质。三是抓紧制定与国际市场接轨的农产品及其加工制成品的质量标准体系和卫生标准，建立和完善检测手段，促进优质优价和专业化生产。
2.积极发展农业产业化经营
农业产业化经营就其内容，就是拉长农业产业链条，发展农产品加工和精深加工。农业产业化经营可以把技术、服务、销售渠道一并带给农户，是促进农产品加工转化增值的有效途径。龙头企业是产业化经营的关键。对于有基础、有优势、有特色、有前景的龙头企业，国家要制定政策，在基地建设、原料采购、设备引进和产品出口等方面给予必要的支持。龙头企业要与农民建立稳定的购销关系，提倡建立紧密的利益连接机制，更好地带动农民致富和区域经济的发展。
3.优化农产品加工企业的规模结构和区域布局
低水平重复建设和过度竞争，是我国农产品加工业发展中存在的突出问题。发展农产品加工业，要立足现有生产能力的结构调整、技术改造和资产重组，不能盲目铺新摊子。要按照国家产业政策引导企业形成合理的区域布局和规模结构，在下决心淘汰低水平过剩生产能力的同时，着力发展精深加工，努力开发新产品，积极发展名牌产品。为此，要改革和完善投融资管理体制，进一步发育统一的产品市场和要素市场。
4.进一步扩大对外开放，提高我国农产品加工业技术管理水平
经济全球化趋势和对外开放程度的不断提高，为我国尽快改变农产品加工业的落后状况提供了有利契机。目前，我国食品工业中“三资”企业的销售收入已占到21.9%，这些企业产品质量好，档次高，关键是引进了先进技术、先进的管理经验，以及国际营销渠道。在自主研究开发新技术的同时，要进一步扩大对外开放，积极引进国外先进设备、技术、工艺，这对提高我国农产品加工企业的技术管理水平具有重要意义，是一个费省效宏的办法。
5.改善和加强农产品加工业的宏观管理
发展农产品加工业必须遵循客观规律和市场经济规律，政府的职责是做好基础性工作，为企业和农户创造有利的市场环境。一是要在普查和调研的基础上，制定农产品加工业发展的总体规划，包括农产品加工业的区域布局、确定政府优先支持发展以及限制发展的行业和产品。二是财政和信贷要加大对农产品加工业基础设施建设投入的力度，重点加强冷藏、保鲜、包装、运输、卫生检疫等基础设施的建设。三是进一步改革和完善农产品流通体制，加快制定促进农产品加工业发展的有关政策、法律法规。如对转基因农产品的研制、销售、进口等有必要纳入法制程序。四是改革政府管理体制。对农产品的生产、加工、销售实行一体化管理，是市场经济条件下加强政府对农业食品业统一宏观指导的保证，也是我国政府管理体制改革的方向，应逐步创造条件向一体化管理过渡。
做好农业和农村经济结构战略性调整的基础工作
唐仁健
农业部农村经济研究中心副局长、高级经济师
这一轮农业和农村经济结构调整与80年代中期有很大不同，主要是：（1）全面性，即大多数农产品即期乃至中期供给都出现了过剩， 这就提出了整体调整而不是局部调整，包括总量调控而不仅仅是结构调整问题；（2）高度性，即“温饱”问题解决以后，人们还要追求吃好， 这就提出了产品换代、结构升级的优质化问题；（3）区域性， 即大家都搞饭吃，地区间产业结构趋同已越来越制约了地区比较优势的发挥和农业综合效益的提高，这就提出了农业发展的专业化问题；（4 ）开放性，即我国农业的外向度已经不低，又即将加入WTO， 如何提高我国农产品的国际竞争力，把开放市场的好处用足，把负面影响降低到最低限度，已现实地摆在我们面前。显然，上述特点决定了这次农业和农村经济结构调整的广度和深度是空前的。中央提出“战略性调整”的口号就反映了这种趋势的要求。与此相适应，我们在工作思路和工作方法上就应当来一个根本性的转变，由过去让农民种什么到农民自己要种什么，由过去指挥农民怎么种到农民自己种，而我们则帮助他们解决自己解决不了或解决不好的问题。从新阶段农业和农村经济发展的特点和要求来看，当前和今后迫切需要政府扎扎实实做好有关基础性工作，具体就是要尽快建立起“四个体系”。
（一）建立农产品市场体系
面向市场调整农业和农村经济结构，首先要有市场。对于自给性农业，市场的作用无足轻重，对于商品性农业，没有市场则不可想象，特别是发达的农业更要以发达的市场作支撑。市场不仅为农民出售农产品提供场所，而且更重要的还能为农民提供各种信息，引导农民及时掌握市场需求变化，调整生产，改进技术，提高质量，降低成本。目前，我国以集贸市场为代表的初级农产品市场的发育已较充分，但集贸市场的交易范围较小，交易量不大，市场形成的价格也不能真正反映供求状况，因而一些大宗农产品的批量交易就很难靠集贸市场来进行，而这又正是下一步解决农产品卖难问题要着重研究解决的一个大课题。
以发现价格和套期保值为主要功能的农产品期货市场在90年代也有了探索和一定程度的发展，但由于经济发展水平和农户经营结构等多种原因，在今后较长一个时期，这也很难在农产品流通中起到主导作用。因此，今后我国农产品市场建设要以批发市场为中心。从国外情况看，无论是发达国家，还是发展中国家，目前农产品流通和交易的重要场所仍然是批发市场。即使在今天一些高度发达的国家，尽管批发市场受到了直销、超市和配送等现代流通方式的挑战，它仍然有其不可替代的地位和作用。如目前日本通过批发市场成交的蔬菜仍高达84%，水果占72%；英国80年代中期蔬菜水果通过批发市场出售的量占83%，到90年代中期，这一比例仍在20%～30%之间；法国巴黎为20%；美国纽约也有10%左右。近几年，我国农产品批发市场的发展也很快。据统计，1998年全国有农副产品市场26236个，其中农产品批发市场4243个， 其中销地批发市场1880个，产地批发市场2363个。比较而言，销地批发市场由于直接关系到城市居民的生活供应问题，各级政府高度重视，其发展速度较快，效益较好，已基本步入良性循环的轨道。产地批发市场由于地处农村，主要为农民和农业生产服务，一直没有引起各方面的足够重视，尽管数量表面看多于销地批发市场，但相对于广大农村和产地需要而言，数量仍然很少，已有的市场也大多规模偏小、设施简陋、功能不全。而从引导农民调整农业结构和增加农民收入的角度看，产地批发市场的作用可能还更直接一些，它是农民直接感受市场信息、感受市场行情和出售大宗农产品的重要场所。因此，我国农产品市场体系建设的当务之急是要加强产地批发市场的建设。
建设农产品产地批发市场，除了与所有批发市场一样，要完善市场功能，健全交易规则，强化市场管理以外，当前要着重增加投入，加强基础建设。要按照国际通行做法，把农产品产地批发市场作为公益基础设施，纳入农业基础设施建设计划。中央和地方政府都应增加投入，择优支持现有市场的改造和完善，原则上不搞或少搞新建。按照性质的不同，国家投入资金要用于公益性基础设施建设，如道路水电、质量检测、信息系统等；而交易棚舍、营业铺面等经营性设施建设，则主要利用信贷资金和吸引民间投资。
建立健全农产品市场体系，在加强批发市场等有形市场建设同时，还要注意市场组织的培育。国内外大量实践表明，培育连接农民与市场的中介组织，最重要的是把农民自己组织起来进入流通，而这种组织最有效的方式，就是建立多种形式的合作加工和销售组织。从我国的实际出发，一是要支持农民自办的专业购销组织，目前大量的是专业技术协会或研究会，要逐步由单一服务向综合服务，由服务型向实体型或两者结合型转变；二是要大力发展公司加农户的形式，这是一种内部市场组织，通过签订合同、实行各种或紧密或松散的联合与合作，龙头企业可直接把农户带入市场，但要注意构建企业与农户之间稳定而有效的利益联结机制；三是深化供销社改革，通过发展与农户之间的各种专业合作、量化折股等形式，真正解决好与农户既联体又联心的问题；四是引导社区集体经济组织开展农产品加工、购销服务，探索运用市场机制为农户提供各种有效服务形式和办法。
（二）建立农业技术传播体系
新一轮农业结构调整能不能实现优质化、提高素质和效益、向广度和深度进军的目标，关键要看我们能不能有效地运用科学技术。为此，必须深化科技体制改革，大力开展新的农业科技革命，逐步建立农业科技创新体系。目前，我国农业科技不发达，既有基础研究、技术储备不足的问题，更有应用研究、技术推广与技术培训落后的问题，因此，建立高效率、高效益转化科研成果的技术推广体系，显著提高农民科学文化素质的农业教育培训体系，是加快农业科技进步，推进农业和农村经济结构战略性调整的紧迫任务。
自50年代开始，我国相继建立了农业、林业、水利、气象等部门的技术推广机构，这些组织几十年来为服务农业做了大量工作，但用市场经济观点和从农户的实际需要看，这些组织还没有建立起既符合市场经济要求又符合我国国情的高效的技术推广机制，仍陷于“有钱养兵，无钱打仗”，“线断、网破、人散”的窘状。多年实践证明，改变这种状况，必须下决心，动大手术才行。纵观世界各国的经验，农业技术推广大体有三种类型：一是如美国，国家投巨资基本包揽农业技术的研究、推广和应用；二是如印度，国家只承担“有限责任”，财政只对农业科研、教育及推广的重大项目提供经费，其余由社会承担；三是如荷兰，国家不仅把农业技术推广，而且把农业研究和教育在很大程度上都推向了市场。从我国的实际看，我们应借鉴印度和荷兰的一些做法，国家对农技推广也应分地区（如粮棉主产区和贫困地区）、分品种（如大田作物）、分环节（如烈性疫病防治）承担“有限责任”。对农业技术推广机构，一方面要继续落实好定性、定编、定员的三定工作，另方面大力推进市场化、企业化改革，鼓励他们进行技术承包、技物结合、有偿服务和与农户创办经济实体等活动。从近两年一些地区的实践经验看，建立农业科技示范场、示范基地或示范园区是一种把经营与推广有效结合起来的好形式，值得总结和推广。国家可先支持全国700 个粮棉大县的约两万个乡镇，普遍建立农技推广示范基地，一次性安排一笔专项资金，支持示范基地包租土地，购买设备，启动生产；基地启动后，即采用先进实用技术，推广新品种、新技术，开展生产经营活动，通过出售农产品、提供有偿技术服务和销售有关农用生产资料，获取收入，自己养活自己。
此外，为加快技术推广步伐，还应鼓励企业逐步成为技术创新主体，研究开发新品种、新技术，国家在经营和税收上给予支持。为确保农科教有机结合，除理顺管理体制外，还应推广印度“轮换制”做法，规定不论科研或教学人员都要确保每年有一定时间参加农技推广工作。同时，加大农村人力资源开发力度，广泛开展以“绿色证书工程”为主要形式的农民职业技术教育和培训工作。
（三）建立农业信息体系
经过20年农村改革，农户已拥有充分的生产经营自主权。这次调整农业和农村经济结构也是在市场机制日益健全的情况下开展的。因此，作为各级政府，在推动新一轮结构调整工作中，不能再沿用过去行政命令的办法，要求甚至强迫农民种这种那，而应当着重搞好各种服务，其中信息引导就是指导农民调整结构的一种十分有效的形式。
从发达国家情况看，政府普遍认为农业信息产品是特殊的社会公共产品，并承担了相应的信息收集、分析和发布工作，尽管有很多私人公司和中介组织也在向社会发布市场信息。如美国农业部认为，如果没有政府的信息服务，有能力购买由私人收集的市场信息的个人将比那些得不到这种信息的个人和组织处于更有利的竞争地位，既损害个人利益，也妨碍美国农业的稳定和发展。可见，提供信息服务还是政府帮助农户特别是弱小农户增强竞争能力的一种有效甚至是不可或缺的形式。
针对我国农业信息体系建设存在的薄弱环节，这项工作应重点抓好两个方面：一是提高信息的准确性、权威性和可用性；二是把信息传递给农户，使他们能及时地获得和使用信息。为此，农业行政主管部门要围绕建立及时、准确、系统、权威的农业信息体系，尽快制定农产品市场信息采集标准和规范，建立和完善信息收集和发布制度。
国家要尽快建立农业“信息高速公路”，并责成农、林、水、气、科技、内外贸等部门定期在网上发布高质量的农业实用信息。同时，广泛利用报纸、电视、广播等多种传播媒体，发布市场、价格、政策、新品种和新技术等信息。要努力实现“网络到乡，电播入户”，尽快建立省市县农业部门间的计算机网络联系，特别是要加强县级农业信息体系建设，有条件的地区要开通农业信息电话咨询台和有线电视服务台，建立县乡农业部门与农户之间的信息网络。城乡农产品批发市场也要抓紧实现计算机联网。
（四）建立农产品质量标准体系
要提高农产品质量，确立农产品的品牌战略，增强农产品的国际竞争力，必须尽快建立起农产品的质量标准体系，把农业生产逐步纳入标准化的轨道。这是对农业和农村经济结构进行战略性调整的一项十分重要的基础工作。所谓农业标准化，就是农业的生产经营活动要以市场为导向，具有规范的工艺流程和衡量标准。美国、以色列等发达国家在现代农业建设中，十分注重农业标准化工作，从产前的生产资料供应，到产中的几乎每个环节和技术服务，再到产后的农产品分级、加工、包装、储运等各个环节，都制定有标准系列，并在生产经营过程中严格规范执行，有力地促进了其现代农业的快速发展。在我国，农产品的质量标准工作刚刚起步，还十分薄弱，应加快建设进程。要围绕建立既适合我国国情，又符合国际惯例的农产品质量标准体系，重点制定完善一批适应市场需求，领导市场潮流的农产品的产前、产中、产后的质量标准，并尽快颁布主要农产品的国家标准和行业标准。同时，加强农产品质量监测体系建设，加大监测力度和覆盖面，逐步减少乃至最终消除农业的无标生产。
进一步稳定农业的基础地位加强农业和农村基础设施建设
宋洪远
农业部农村经济研究中心副主任、副研究员
把加强农业放在发展国民经济的首位，是近些年来党中央、国务院在指导全局工作中反复强调必须坚持的一条基本方针。在1999年11月召开的中央经济工作会议上，江泽民总书记明确指出：“要进一步稳定和加强农业的基础地位。农业丰收，粮食多了，但并不等于农业的基础地位已十分牢固了，要注意防止忽视农业的倾向。农业如果出现反复，整个经济工作都会陷入被动。”朱镕基总理也强调指出：“农业是经济发展、社会稳定的基础，任何时候都不能放松，尤其是在农业连年丰收、农产品供大于求的情况下，更要防止忽视、放松农业的倾向。”今年1月召开的中央农村工作会议， 又把巩固和提高农业的综合生产能力，继续加强农业和农村基础设施建设明确为当前农村经济工作的一项主要任务。这完全符合农业和农村经济发展阶段性变化的实际情况。党中央、国务院之所以反复强调要坚持这一方针，主要是因为这个问题在实际工作中并没有完全得到解决。一些地方和部门的同志，提起加强农业都表示赞成，但一到实际工作中就走了样，口头上重视农业，而在实际工作中忽视农业甚至削弱农业的现象仍然存在。有的地方不是把农业放在首位，而是放在次要位置，甚至放到未位，对农业投入不但没有增加，反而减少甚至挪作他用的情况也还存在。在当前，中央特别强调要避免出现忽视农业的问题，具有特殊重要的意义。从以往的经验教训看，当农产品供给充裕、粮食等主要农产品库存增加时，人们往往容易产生盲目乐观情绪，认为农业已经过关，出现忽视农业的倾向。看来要真正做到把农业放在国民经济工作的首位，仍有必要进一步统一和提高我们思想认识，切实解决好端正经济工作指导思想的问题。
党中央、国务院提出把农业放在国民经济首位的指导思想和工作方针，是从农业的特殊重要性出发的，也是由我国的国情决定的。农业是国民经济的基础产业，提供着社会物质生活最基本的必需品，是其他产业乃至整个国民经济赖以发展的基础。历史经验反复证明，农业搞好了，整个国民经济才能保持健康快速的发展；什么时候农业出了问题，整个国民经济的发展就要受到严重影响，甚至出现大的波折。近年来实施宏观调控政策、治理通货膨胀的正反面经验也表明，农业的状况如何，对于实现宏观经济调控目标、抑制通货膨胀关系重大，是保证国民经济持续、快速、健康发展的关键。如果没有农业的稳定发展和农产品供给的充裕，城市经济尤其是下岗职工的生活困难会更大。我国经济之所以能够克服亚洲金融危机带来的困难，农业发挥了重要作用。我国又是一个人口大国、农业大国。人多地少、农村人口众多是我国的现实国情。我们必须清醒地认识到，我们这样一个拥有12亿人口的大国，解决自己的吃饭问题，只能立足于国内资源，立足于自力更生，而不可能依靠扩大进口来解决。
应当看到，目前出现的农产品供大于求的现象，是在消费水平不高、产品结构不适应、流通渠道不畅、加工转化能力不强、储备调节容量不够的复杂情况下产生的，具有暂时性、结构性、区域性的特点。这就要求我们任何时候都不能放松农业生产，尤其是粮食生产。70%的人口居住在农村这一点，又决定了农业的发展与农民的收入状况和就业状况，与农村社会的稳定息息相关，农业没有一个大的发展，就不能支持农村小康目标的实现。因此，加强农业的基础地位，不仅关系到农民的生产和生活，关系到整个国民经济的持续健康发展，而且关系到农村和整个社会的稳定，关系到我国在国际竞争和政治较量中能否保持独立自主的地位而不受制于人的大问题。从这个意义上讲，贯彻执行把农业放在国民经济发展首位的方针，不仅是一个经济问题，而且是一个关系重大的政治问题。当前经济生活中迫切需要我们解决的矛盾和问题很多，在这种情况下，农业就尤其不能出问题，这是关系经济全局的大事。我们必须从这样的高度出发，来深刻理解和全面认识加强农业的特殊重要性。在实际工作中，真正把思想认识统一到中央的方针上来，任何时候都不可掉以轻心。
把加强农业放在发展国民经济的首位，就要加强政府对农业的支持和保护。从国外的情况看，几乎所有的发达国家和发展中国家的政府都或多或少地采取了对农业支持和保护的措施。这是因为，农业既是国民经济的基础产业，又是唯一集自然再生产与经济再生产为一体的产业部门。农业的这一特性决定了，一方面，农业受自然风险与市场风险的双重影响，社会效益大而直接经济效益低，受比较利益的驱使，农业在市场竞争中往往处于不利的地位；另一方面，农业在国民经济中的份额不断下降，虽然是一个客观规律，但由于市场本身的缺陷等原因，往往会造成农业资源的过度流失。这两种情况，仅仅凭借生产者自身的力量或市场的力量是难以扭转的，而必须借助政府的力量进行必要的干预，这也就是各国政府在工业化阶段上相继采取支持和保护农业的政策措施的基本原因。
我国目前正处在工业化发展的中期阶段和经济体制转轨的特定时期，强调政府对农业的支持和保护有着特别重要的现实意义。在这样一个特定时期和特定发展阶段上，我们必须正确地估量和清醒地认识新的形势对农业发展的影响，既要抓住良好的机遇，又必须正视新的挑战。应当看到，工业化的快速发展和从计划经济向社会主义市场经济体制的转轨，一方面有利于综合国力的增强，为政府加强对农业的支持和保护创造必要的物质前提，有利于最终理顺农业发展的宏观政策环境，促进农业增长方式的转变；但另一方面，结构变革和体制转轨又增加了保持农业与非农产业协调发展的难度，增加了提高农业比较效益的难度，很容易造成农业生产要素和资源的过度流失，影响农业的稳定发展，搞得不好，甚至会出现农业停滞和萎缩的局面。正是针对这种情况，江泽民总书记在考察河南农业和农村工作的重要讲话中强调指出：“在整个现代化的进程中，我们都必须加强农业，重视对农业的保护和支持，确保农业逐步实现现代化。这样的基本道理，在干部和群众中要经常讲，反复讲。”
加强对农业的支持和保护，很重要的一点就是要加强农业和农村的基础设施建设。加强农业和农村基础设施建设是稳定和提高我国农业综合生产能力的根本措施，现在强调这个问题又具有特殊重要的现实意义。一是目前农产品供给比较充裕，在这种情况下很容易出现忽视农业的倾向。忽视农业的倾向一抬头，最突出的表现就是减少投入，放松农业基础设施建设。我们讲农业基础脆弱，其实主要就是指农业的基础设施在总体上还很薄弱，多数地方还是靠天吃饭，抵御自然灾害的能力还不强。这是要靠坚持不懈的长期努力才能逐步改变的。而农业基础设施建设又是一个不断积累的过程，任何时候都中断不得，否则就可能前功尽弃。二是当前正在进行的农业结构调整，本身也对基础设施建设提出了新的更高的要求。只有进一步搞好农业基础设施建设，才能巩固和提高粮食生产能力，为调整和优化农业结构提供更大的回旋余地，才能为发展优质高效农业创造必要的物质基础和良好的生产条件。三是加强农业和农村基础设施建设，也是扩大内需、促进经济增长的重要内容。基础设施建设不仅可以直接拉动投资需求的增长，还有利于改善农村的消费环境，扩大农民的消费需求。四是农业发展的新阶段对农业基础设施的建设有着更全面的要求，农业基础设施建设的任务更加繁重。不仅要继续加强水利建设，增强农业的抗灾能力，而且要保护和改善生态环境，实现农业的可持续发展；不仅要继续搞好农田基本建设，提高农产品的生产能力，而且要加快发展农业产前、产中和产后的各种服务设施，提高农产品转化增值和抵御市场风险的能力；不仅要继续抓好农业的基础设施建设，改善农业生产的条件，而且要重视农村的公共设施建设，改善整个农村生产和农民生活的环境。因此，在新的形势下，农业和农村基础设施建设不但不能放松，还要在现有的基础上进一步加强。
加强农业和农村基础设施建设，当前正面临着两个难得的机遇。一是国家实行扩大内需的方针和积极的财政政策，大幅度增加对基础设施建设的投资，其中有相当一部分用在了农业、水利、生态和农村道路、电网等方面。今年国家还将进一步增加这方面的投资。应当说，建国以来我们对农业基础设施建设始终是重视的，但受客观条件的限制，大规模的集中投入并不多，很多事情是一直想办而没有条件办，现在能够集中财力大幅度增加投入，这是我国综合国力大大增强的体现，也是中央对农业的重视和支持。二是中央决定实施西部大开发战略。这是中央总揽全局，面向新世纪作出的重大决策。不仅对振兴西部经济，而且对于农业发展，也是千载难逢的机会。中西部地区是我国的重要农区，西部大开发的重点之一就是加强基础设施建设和生态环境建设。我们一定要抓住机遇，乘势而上，把农业和农村的基础设施建设提高到一个新的水平。
当前的农业和农村基础设施建设，要着重抓好四个方面的工作。第一，要抓好以水利为重点的农业基础设施建设。要以提高防汛抗旱能力为中心，继续加快大江、大河、大湖治理，搞好大型灌区水利设施的更新改造和配套工程建设，广泛发动群众开展农田水利建设，全面落实中央关于水利建设的各项部署。在水利建设中，要注意把搞好水利基础设施建设、推广节水灌溉、改革小型水利投资和管理体制这三件事有机结合起来，调动各方面投资兴建水利工程的积极性，使农田水利建设逐步走上自我发展、良性循环的轨道。第二，要抓好以植树种草为重点的生态环境建设。党中央、国务院决定在生态脆弱地区实行退耕还林、还草。这是改善生态环境，确保农业可持续发展的战略性举措。目前粮食库存较多，供给比较充裕，正是以粮换林、恢复植被的极好时机。中央将拿出一部分储备粮和财政资金，采取以粮代赈、个体承包的办法，对退耕农民补助粮食和树苗、草种，促进生态脆弱地区加快退耕还林还草、封山绿化，再造秀美山川。各地要从当地的实际出发，在中央的统一部署下，坚持全面规划、分步实施，突出重点、先易后难，先行试点，稳步推进，切实把这件好事办好。要继续坚定不移地实施天然林保护工程，落实好各项扶持政策。加大封山育林、飞播造林、人工造林的力度，加快荒山绿化。加强植被保护和恢复工作，控制土地荒漠化扩大的趋势。第三，要继续搞好农业综合开发。要适应农业发展新阶段的客观要求，使农业综合开发在指导思想上实行两个转变，即由过去的以改造中低产田与开垦宜农荒地相结合，转到以改造中低产田为主，不再搞新的开荒；由过去的以追求提高农产品的产量为主，转到积极调整和优化结构，促进优质高产高效农业的发展上来。重点建设大型高产优质粮食基地，优质饲料作物生产基地，发展节水农业，建设生态农业。第四，加强农村公共设施建设。目前农村有效需求不足，除了收入的制约外，还有消费环境方面的制约。要以农村的道路、电网、饮水、通信、广播、电视和农产品仓储、保鲜、市场设施等建设为重点，大力加强农村的公共设施建设，改善农村的生产条件和农民的生活环境，推动农村经济社会的全面发展。
加强农业和农村基础设施建设，需要大量的投入。为此，应着重做好以下几个方面的工作：一是在制定和执行国民经济年度计划和长远规划方面，应正确处理好产业之间、尤其是工农业发展的比例关系，切实做到把加强和保持农业的稳定发展，作为安排整个国民经济发展速度和规模的前提，逐步调整国民收入和社会资金的分配格局，在计划安排和资金投入上首先保证农业尤其是粮食生产发展的需要，为支持农业的发展创造良好的条件和环境。二是要逐步增加财政资金对农业的投入比重，中央政府基本建设计划安排的预算内农业投资比重应提高，
地方政府也要相应增加预算内农业基本建设投资。从中央到地方，各级政府都要建立健全农业发展基金以及林业、水利、扶贫等专业基金制度建设，国家对农业的补贴，应逐步转到农业基础设施建设上来。各级财政都要调整支出结构，要保证每年对农业投入的增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度。三是要逐步增加信贷资金用于农业的比重，保持农业贷款增长率高于各项贷款平均增长率，提高银行新增贷款中农业贷款的比重。要加大信贷支农力度，对能收回投资的建设项目，可以使用贴息贷款。农业银行和农村信用社要把为农业提供金融服务作为首要任务，对农户的种养业和小额信贷项目，要适当放宽抵押、担保等政策。为此应进一步深化改革，建立和完善包括政策性银行、商业性银行和农村合作金融组织在内的农村金融体系，提高资金的使用效率，扭转农业信贷资金非农化倾向。四是要通过深化农产品价格和购销体制改革、大力发展农业产业化经营等措施，有效提高农业的投入产出效益，调动农户和农村集体经济组织增加农业投入的积极性，吸引工商企业、社会资金和外资对农业的投入，对此，国家应给予必要的优惠政策支持。
总之，进一步稳定和加强农业的基础地位，继续加强农业和农村基础设施建设，是摆在我们面前的一个新课题，是新形势下改革和完善农业宏观管理体制的重要内容和迫切任务。这项工作能否做好，关键是转变政府职能。各级政府和有关部门都要在建立社会主义市场经济体制的过程中，强化支持和保护农业的意识，按照对农业“引导、支持、保护、调控”这一职能体系的总要求，切实转变政府职能，创造性地去开展工作，加快我国农业支持和保护体系的建设。