合作网络治理理论的困境与启示，本文主要内容关键词为：困境论文,启示论文,理论论文,网络论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代以来，“治理”这一概念逐渐成为公共管理的核心概念，治理理论在学术界逐渐成为研究的重要问题，而合作网络途径则是90年代中后期以来学术界研究的新热点；那么，合作网络治理理论兴起的历史背景与实践基础是什么？当前它面临着哪些困境与问题？我们从中可以得到什么启示？面对这样的问题，笔者拟展开以下三个层次的分析与论述。
一、合作网络治理理论研究的兴起
治理理论是伴随全球化与信息社会的来临而兴起的，这种被广泛应用于社会科学的理论的产生有着深厚的历史渊源和社会实践基础。早在国家产生之前，原始人就以氏族、部落和部落联盟为单位管理集体生产和共同防卫的事务，于是孕育了人类管理公共事务的原始形态。尽管在原始社会就存在某种公共事务活动，但由于受到生产力发展水平和社会历史条件的制约，作为专业化或职业化的治理活动并没有出现。随着人类进入阶级社会，政府对社会公共事务的管理成为社会生活的主要组织方式。政府除了要履行阶级统治职能外，还要履行公共管理职能，以维持社会生产和生活秩序。在传统的农业社会里，由于社会生产力水平低下，公共事务少而且目标单一，政府的社会管理职能带有明显的政治色彩，从根本上服务于统治阶级的共同意志和长远利益，彰显于外的补会管理职能则起到了缓和阶级矛盾的重要作用。正如恩格斯所言：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”[1]
随着农业文明向工业文明的转型，尤其是近代市民社会的兴起，社会公共事务的范围日益扩展，大量的共同事务被纳入公共管理的议程，政府对社会公共事务的管理逐渐淡化了阶级统治的色彩，并逐渐形成了相对政治统治的独立领域。尤其是进入20世纪以来，为了适应公共管理发展的需要，政府的社会管理职能迅速扩张，建立在工具理性主义基础之上的官僚制逐渐成为组织管理的工具。现代官僚制将社会生活的方方面面都纳入到官僚组织的管理范围，政府的管理职能和机构规模随之膨胀，官僚制的管理效率问题逐渐受到越来越多的人的质疑。20世纪70年代末，西方国家质疑官僚制有效性的运动风起云涌，关注国家的竞争力、政府的合法性和公共部门对社会公众的回应能力，“更少的政府，更多的治理”成为西方政府改革的共同特征。进入90年代后，全球化和分权化的社会趋势极大地改变了公共管理的生态环境，“政府、工商界和市民社会之间的合作正成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素”。[2]在这样的背景下，片面依靠市场竞争机制来解决公共管理的做法并没有取得预期的效果，合作网络在回应社会需求中应运而生，并成为治理公共事务的重要组织形式。正如沃尔特所言：“作为治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状况，即相互依存的环境。”[3]作为一种新兴的治理模式，合作网络治理为处理公共事务引入了新的机制，也为提升集体行动的能力提供了新的途径。
合作网络治理理论的兴起是对传统的政府与市场二分法的超越，它摆脱了关于“两只手”的持久争论。古典自由主义的倡导者强调“看不见的手”的作用，信奉“管得最少的政府就是更好的政府”，由于政府存在许多缺陷，如“成本与收入的分离导致多余的和增加的成本，内在性和组织目标，派生的外在性以及分配的不公平等”[4]，因而要尽可能发挥市场机制的作用，减少政府干预。凯恩斯主义则相反，它强调“看得见的手”的作用，主张国家干预主义，其理论预设就是政府优于市场，市场存在着巨大的缺陷，比如垄断降低市场效率；市场调节不能解决宏观经济的平衡问题；市场不完全和信息的不对称导致效率损失；市场不能有效解决某些公共物品与服务的供给问题，对于外在性市场无能为力，市场会造成经济危机和分配不公等。而政府则可以避免这些缺陷，所以应该加强政府对市场的管制。再到后来，由货币学派、理性预期学派和供给学派组成的新自由主义理论则对“看不见的手”再次青睐，又主张减少政府干预。而现实情况是，这些争论仍然无法克服“政府失败”与“市场失灵”的问题，治理理论的兴起似乎使这些问题有了新的答案。治理理论则认为在许多社会领域存在着政府和市场的同时失败，只有将“第三只手”——民间社会组织引入公共管理领域，才是解决各种危机的根本出路。
治理理论的兴起形成了政府管理的研究途径、公民社会的研究途径和合作网络的研究途径，而合作网络途径则是对政府管理途径和公民社会途径的综合。事实上，治理就是对合作网络的管理，又可以称为网络管理和网络治理，指的是为了实现与增进公共利益，众多的公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。政府治理的途径将治理等同于政府管理，认为治理就是单个国家的可统治性，就是“为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式”[5]。公民社会途径则不同，它确信公民社会组织可以建构自己的网络，“把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任和其他机会主义行为的情况下，取得持久的共同收益”[6]。作为合作网络的治理的研究途径则继承了“政府掌舵而非划桨”和“自组织网络”的主要观点，综合考虑了政府层面和非政府层面有关治理的用法，用它来描绘相互依存的公共管理的新模式，对当代公共管理的环境变迁及其发展趋势具有很强的解释力。在作为合作网络的治理理论看来，随着治理主体的多元化，多元主体之间的权利依赖与合作伙伴关系在运行机制上必然最终形成一种自主自治的网络，各治理主体可以通过对话来增进理解，各自发挥自己的资源优势，从而能够实现良好的合作管理。
二、合作网络治理理论面临的多重困境
治理理论为自己提出了宏大的抱负，也为公共管理描绘了宏伟的蓝图，但这种理论自身却面临着诸多矛盾和困境。作为合作网络的治理理论明确提出了多中心治理观点，使得一直由行政官僚负责的具体公共事务也不得不向个人和其他组织开放，通过协商合作的方式来共同管理。同时，治理理论也超越了国际规则理论只注重正式权威的狭隘眼界，强调非正式权威的重要性，认为跨国组织和非政府组织也是不可忽视的行动者。从理论本质上看，治理理论试图全面消解现代性的各种观念，从而表现出比较明显的后现代性倾向，同时这种理论在具体问题上又体现了现代性与后现代性的某种交融。从事实上看，正是由于现代性和现代的暂时性，具有明显后现代主义倾向的网络治理理论本身包含着许多困境。作为合作网络的治理实际上是一把双刃剑，随着相互依赖关系的增长，合作网络所强化的共同利益为解决依靠单个组织无法解决的事务提供了可能性，成为推动公共管理民主化、社会化、分权化和竞争化的重要力量。然而，合作网络所面临的多重困境却直接影响着治理的绩效。
（一）直接民主与间接民主的困境
在民主问题上，罗伯特·达尔指出：“在公民参与问题上，两种民主都同样存在着不可克服的限制：在参与行为所需的时间和有资格参与的人数之间存在的相互作用，为双方都设置了无法克服、无法绕开的限制”[7]。治理理论的产生可以视为突破民主两难困境的一种尝试，主张多中心的治理格局，进一步提高市民社会相对于国家的自主性，在某种程度上实现了向古典自由主义的回归，正如托克维尔所指出的那样：“在那里，社会是由自己管理，并为自己而管理。所有的权力都归社会所有”[8]。但是，治理理论强调非政府组织的作用受到了研究者的质疑，已有的研究成果表明，当基于经济利益、种族差别和其他基础的私人团体摧毁了关于共同目标的实在感觉，撕裂了公民之间的精神纽带时，非营利组织就可能是民主的严重障碍。治理理论虽然以增强民主为号召力而备受人们关注，但实际情况往往并非如此简单，在保证公民参与来回应社会需求和及时作出决策来有效解决问题时，作为合作网络的治理往往面临着民主与效率的紧张关系。到底是授权选举组成的代议机构来间接管理公共事务，还是直接管理公共事务来实现直接民主？作为合作网络的治理理论在实际取舍中很难做到两全其美。
（二）官僚制与后官僚制的困境
治理理论分享了新公共管理的分权、自治、市场化、网络组织之类的共同话语，进一步瓦解了官僚制的政治与行政二分的基础，试图向人们展示后官僚制的美好前景，但实际情况并没有那么简单，官僚制依然顽强地存在着。治理理论在对待官僚制的问题上，认为官僚制作为现代性的产物在今天出现了某种程度的异化，工具理性的过度发展反而使得理性丧失力量，在新的时代背景下以一体化集中管理为特征的官僚制必然会导致失效。但事实上，治理也非完全不需要官僚制，象征着高效率的商业组织也常常采用官僚制的组织结构。治理理论主张放松管制，简化程序，使官僚制重新焕发活力。这种对官僚制的依然信任显然与市场化、分权化、自治的主张是矛盾的。可见，治理与官僚制并非完全排斥，治理的兴起终究是对官僚运用范围的限制，通过强调理性的局限来使官僚制向后官僚制转变。
（三）全球治理与地方治理的困境
全球治理是一种新的“跨国大叙事”，是对国际合作网络的管理，其中心含义是社会领域的非领土化。全球治理理论力图超越狭隘的民族国家的视野，国际社会通过有约束力的制度安排，对全球生活中出现的生态、移民、毒品、地区冲突、贫富差距和国际共同财产等公共事务进行合作管理。对全球治理的倡导者来说，全球公民社会是其共同依托的重要概念，跨国组织通过参与制订国际治理规则来提供公共物品和公共服务，评价国别治理和全球治理绩效等。事实上，非政府组织热衷参加的各种全球问题的国际会议，往往都能通过一些漂亮的宣言纲领或达成某种模糊的共识，而很少能够真正付诸实施，无论是环保还是发展的议题都是这样。国际政治的现实状况与全球治理描绘的美好前景还存在着明显的差距，而地方治理的研究显得更为实际一些。地方治理的研究者认为当今关于信息社会复杂、多元、分散的描述不再像现代性的理论那样探求一个“放之四海而皆准”的普遍模式，而是强调并不存在一个单一的治理模式和固定的治理结构。正如简·库伊曼所言：“现在的治理应该能够更好地处理不确定性、不稳定性，甚至混乱、长远的远景，更广泛的定位以及更多样化的生活方式和意义”[9]。
（四）可行性与有效性的困境
作为合作网络的治理也面临着可行性与有效性的困境，并非所有的社会问题都可以通过合作网络来解决；在市场和政府不起作用的地方，合作网络也不一定能够有效地发挥作用。这就提出了可治理性的问题，比如合作网络并不能真正消除市场失灵的深层因素，政府失败需要进行宪政改革，在这些情况下如果要导入合作网络不仅于事无补，反而可能使问题恶化。从可行性看，治理理论要解决的问题在具体实施时却又面临着多种两难选择，如合作与竞争的矛盾、开放与封闭的矛盾、原则性与灵活性的矛盾等等，这些矛盾都可能引发治理失败。从有效性看，不断变动的治理环境和日益增多的社团产生了层出不穷的公共需求，这无疑向合作网络施加了重负，而合作网络要解决问题的资源总是有限的，某一方面条件的缺失都可能影响网络管理的效果，甚至使合作网络面临解体的危险。在公共生活领域，相对合作网络有限度的治理能力而言，治理需求量有无限增长的趋势，从而必然导致合作网络存在有效性问题。
（五）合法性与责任性的困境
在相互依存的环境下，社会公众对民主政治存在认同危机，公私界限的模糊化导致责任认定的困难。合作网络与代议制之间存在紧张的关系，由于公共服务不再由政府部门单独提供，这就或多或少地转移了公众对政治系统的认同，减少对政府的“忠诚投入”，从而产生合法性问题。同时，通过合作网络，政府可以在避免扩大规模的同时管理更多的公共项目。然而，也正如众多研究者所担心的那样，由于合作网络是建立在政府与非政府组织共同分享权力、分担责任的机制上，所以会带来相互推诿、转嫁责任问题。这种责任性问题主要表现在：私营企业很少认为自己是社区的成员，不愿意对社区承担应有的义务；民间组织希望自己可以更广泛地参与公共决策的制定，但分散的民间组织只能代表局部利益；更严重的是，由于责任分担机制不完善，很容易弱化政府的公共责任，引发行政能力问题和政府缺位现象。
三、合作网络治理理论的若干启示
20世纪后晚期兴起的作为合作网络的治理理论的确不是尽善尽美的，也不是能够包治百病的良药，它提醒人们要认真研究其功过得失，以及在引进和借鉴的过程中应该注意的问题，及时实现政府改革与公共管理的新突破，有效促进社会经济的协调和可持续发展。从理论本身看，“治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程”[10]。它是政府、企业、社团和个人等公共行动者共同处理公共事务的活动，在治理过程中，主要依靠网络权威，与非强制性权力协作，利用合同外包、内部市场、公共哲学、社区政策等管理工具进行管理。网络治理强调的是多中心的公共行动体系，行为假设是反思理性的“复杂人”，博弈选择是合作互惠的行动策略，突出强调共同学习的政策过程。“这种共同学习的过程在培育社会资本，防止社会制度和价值碎片化时发挥了关键性的作用。”[11]从知识基础看，作为合作网络的治理在文化上返古希腊之本，在政治上重开自由主义之源，在出路上择定新制度经济学，在技术上亲和于管理主义。从其面临的困境看，治理理论面临着多种分裂和矛盾，它本身也是面对公共领域的危机而作出的拯救性回应。从总体上看，作为合作网络的治理留给了我们一些有益的启示。
（一）回应社会需求，建构新时期公共事务的责任分担格局
作为协调机制的社会回应与责任分担格局是公民有效参与的社会条件，也是优化治理环境的不可或缺的途径。随着全球市场化、民主化、制度化的趋势逐渐形成，无论是政府改革运动还是社团革命都在建构一种新的共同治理模式与社会运行结构，从而促使公共权力的让渡和分化。在公共管理转向共同治理的社会运行结构中，必须建构新的“社会回应”模式，使传统的官僚制管理转化为具有广泛性和复合性“社会绩效”的责任分担格局。当这种格局为合作网络组织的发展提供资源时，必然要求通过回应社会需求来达成多元要素的整合。在作为合作网络的治理中，回应社会需求既是提高政府管理绩效的外部条件，又是增强共同治理社会效果的内在原因。解决网络治理面临的困境，必须注重回应社会需求，在认真分析具体社会问题的基础上选择具有比较优势的解决方案。“一般来讲，合作网络在解决城市复兴、社会排斥、犯罪与社区安全、可持续发展与环境保护等棘手问题上较有优势”，能有效提高管理绩效[12]。
（二）在全球化时代倚重本土化，建构公民自主参与的制度平台
搞好地方治理，建构公民自主参与的制度平台是实现有效治理的基础和前提。在全球化的时代，全球治理虽是一种“没有政府的治理”，但它并没有否认民族国家和地方政府的重要作用。正如迪尔克·梅斯纳所强调的那样：“在全球结构变化的时代，民族国家的行动决不会失去意义。”[13]也如罗伯特·里奇指出的那样：“治理涉及中央政府、地方政府和其他公共权威。”[14]可以说，公共管理的任务正在于拓宽公民自主参与的渠道，借助合作网络来“保证服务提供得以实现”[15]。全球化时代高速变化的不确定性环境，要求本土化的治理能够有效增强预防、抵抗和处置危机的能力，增强地方经济体系的竞争力，将公民吸纳进合作网络管理的过程，使民主试验不断演进。面对合作网络治理的困境，必须有效激发社区学习的共同愿望，组建公民咨询委员会，开办公民系列论坛，搞好公民对公共服务水平的监督评价，使公民能够直接参与社区服务行动[16]。
（三）明确合作网络组织的能力限度，全面提高其治理能力
提高合作网络组织的治理能力是系统内核建设的重要内容，也是提高管理绩效的重要途径。面对合作网络的多重困境，必须明确网络组织的能力限度，使合作网络承担的职能与其能力相符合，采取权责一致的行动，促进互惠合作伙伴关系的生成和巩固。网络管理者必须有能力履行职责，在与其他行动者的对话中发挥核心作用。为此，必须培养应对不确定性环境的能力，处理社会关系的能力，调整管理规则的能力，塑造共同信念的能力。如今，创建学习型社区和学习型组织已经蔚然成风，学习已经成为提高能力的重要方式。江泽民指出，新时期的重要目标之一就是要“形成全民学习、终生学习的学习型社会”。[17]因此，学习具有十分重要的意义，能不能有效学习成为衡量现代组织和个人发展能力的重要尺度。
（四）坚持权变开发原则，提高合作网络治理的适应性
坚持权变开发原则，提高合作网络治理的适应性是克服困境的基本前提。作为合作网络的治理需要解决的问题比较复杂，涉及方方面面，需要在合作与竞争、开放与封闭、原则性与灵活性之间保持动态的平衡和适当的张力，运用权变的策略来解决管理中各种不断浮现的矛盾和问题。正如安东尼·吉登斯所强调的那样：“问题并不在于更大的政府或更小的政府，而是要认识到目前的治理方式必须适应全球时代的新情况。”[18]只有这样，才能使合作网络组织能够与当地的历史传统、社会习惯、政治制度和经济条件相一致，才能在解决问题时对症下药。还要坚持开发原则，要着眼于未来，不要盲目照搬，要在开放的环境中图发展，不断提高合作网络组织的灵活性、适应性和敏捷性。
（五）加强职业伦理建设，重塑合作网络的合法性基础
职业伦理建设与合法性基础建构是提高治理成效的重要举措，只有营造忠诚、奉献、公正、负责与合法的职业氛围，才能保证网络组织人员为公共利益而工作，从而提升合法性和凝聚力。在合作网络中，越是碎片化的社会就越需要联合行动。合作网络离不开政府的支持和参与，也离不开公民的认同与投入，有效弥合公众的认知鸿沟已经成为合作网络有效运作的基本前提。因此，必须通过意识形态、宣传报道、学校教育、思想交流、实践机会等各种途径来提高公共管理从业人员的道德修养，积极培养公众的情感和忠诚，使合法性在积极的基础上得到重塑。在这方面，香港廉政公署的做法具有借鉴意义。廉政公署要求企业界制定与通用法律相一致的服从规范，保证公民得到正当服务的权利，使私营部门和第三部门都具有公共责任意识。当前，必须强化社会各界的监督、参与和评价工作，加强合作网络的伦理立法，建构有效的合法性基础，形成卓越管理的有效保证机制，使合作网络真正走出治理困境。
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