宗教利益团体与美国国内公共政策，本文主要内容关键词为：公共政策论文,美国论文,团体论文,宗教论文,利益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共政策作为现代社会特别是现代民主政治体制的产物，是当今世界大多数国家政治运作的重要环节。公共政策的制定和执行是一个受既定政治制度限制，并由各种政治力量和社会力量互动而运作的过程。公共政策通常是以解决社会公共问题为目标的政策，因而具有不同程度的道德色彩，而宗教作为美国人价值观的重要载体，在公共政策的制定执行过程中有着各种有形和无形的影响。目前国内关于宗教与美国公共政策关系的论述，主要集中于外交政策领域，[1](PP80-153)对宗教与美国国内公共政策的论述尚不多见。而与对外交政策的影响相比，宗教对国内公共政策的影响无论在政策议题的范围还是影响的途径和层面上，都要广泛和深刻得多。本文主要以公共政策的团体冲突均衡分析模式为理论基础，力图对宗教利益团体在美国国内公共政策制定执行过程中的影响做一评述，使我们对美国宗教对政治的影响和美国公共政策的制定执行过程有一个更为全面的了解。
一、公共政策的团体冲突均衡模式
公共政策的政治分析模式主要包括精英模式和团体冲突均衡模式。精英模式认为：各种社会精英特别是政治精英是公共政策的决策者，把握政策方向，制定政策并通过国家机关来执行，使民众服从政策的控制和指引；公共政策并不反映民众的要求，而只是反映精英的利益和价值偏好。团体冲突均衡分析模式则认为：政治行为的核心内容是社会团体之间的相互作用和冲突，是团体之间争取影响政府制定有利于自己的公共政策的竞争行为；公共政策代表的是团体冲突协调后的一种均衡，政府的任务是面对团体间的利益冲突和竞争压力，建立团体竞争规则，促成团体间的妥协，平衡利益，通过制定政策达到新的均衡；竞争中团体压力的大小取决于团体的人数、财力资本、组织力量、领导能力、内部凝聚力、与政府部门的关系，以及向政府施加压力的伸张过程和伸张程度。[2](PP254-255)各种社会精英特别是政治精英当然在公共政策的制定过程中起着更为直接和关键的作用，但对美国来说，公共政策的制定更多地是一个各利益团体相互作用并与政策制定者充分互动而形成的过程。如罗伯特·达尔所说，由于广大民众无法直接参与民主决策，所以现代民主必须通过相对自治的组织尤其是政党和利益团体的政治互动来实现。在政治互动中，权力不是等级式的，而是竞争式的，众多政党、利益集团“讨价还价”的过程是不可缺少的组成部分，而公共政策则是政府协调多元政治需求的结果。[3](PP170-201)这种发达的多元政治，使得公共政策在美国不仅体现着政府的行为指引和行为规范作用，更体现为多元利益的调节和均衡，体现着社会民主状况。
对于美国公共政策制定过程中的企业界、劳工组织、军工利益复合体等的作用，我们较为熟悉，但对宗教利益团体相对比较陌生。宗教利益团体是指以宗教信念为出发点，关注公共问题并试图直接影响政府公共政策的集团。按组成方式，它主要分为以教会机构为基础的团体和以成员支持为基础的团体：前者的资金来自教会，代表着教会的政策取向，对教会负责，其工作人员也主要由教会任命；后者的资金主要来自成员的认捐，工作人员一般由成员选举产生，其政策主要对成员负责，它可以是几个宗派的联合，也可以是与世俗组织的联合，只要其政策出发点显示宗教关怀。按组织特征，宗教利益团体一般分为以某一社会团体为基础建立起来的组织，和围绕某一特殊政策问题建立起来的政策导向性团体，前者组织较为严密，后者通常是基于某个共同的政治目标而形成的利益联盟，组织较为松散。宗教利益团体的特点主要是非精英性、利他性和公共性。[1](PP121-135)宗教利益团体参与美国公共政策，一方面是由美国宗教的自身特点包括其政治行动主义、多元主义等决定的，另一方面与美国政治过程的特点密不可分。正是这两方面为宗教利益团体参与公共政策的制定提供了各种机会和限制。
二、宗教利益团体影响公共政策的动因
从19世纪的废奴运动到禁酒运动，再到晚近的民权运动，以宗教为基础的运动和组织一直在试图影响美国的公共政策。而美国社会近来的发展为宗教利益团体参与制定公共政策提供了更多的机会和缘由。一般来说，宗教利益团体影响公共政策主要包括神学、机构和社会三方面的利益考虑。[4](P147)
首先，在美国这样一个多元化的社会中，不同的组织和社团具有不同的价值观和生活方式。虽然教会和宗教信仰在人们的生活中有不可忽视的影响，但美国社会仍然充斥着许多道德问题，许多势力强大的机构诸如大众传媒、政府机构、商界、公立学校和大学等的运作更多情况下是独立于宗教影响而按照世俗的逻辑运作的。宗教利益团体要使其价值观和宗教信条得到其成员的认可，需要主动影响公共政策的价值取向，至少在其价值观受到世俗社会和政府政策的挑战时，要采取行动来维护它，否则其声音在美国这样一个物欲横流的社会中将会被淹没。
其次，美国宗教的多元化使得各宗教利益团体要想得到其成员的认可和支持，使教会的政策取向得到更好的表达，使团体本身有效地存在和发挥作用，也必须积极地影响公共政策。如在20世纪50年代，浸信会就建立了一个游说组织来制约天主教会的作用；近来美裔阿拉伯人也组织起来影响美国的中东政策制约犹太裔游说利益集团的影响。[5](P55)而宗教利益团体在美国社会的发展，很大程度上也得益于其宗教的多元主义。尽管不同的宗教团体具有不同的传统和神学信条，从而在参与政治上有着不同的态度，但任何一个宗教派别要想更好地发挥其影响公共政策的作用，必须有效地组织起来。即使那些对参与政策制定抱有戒心的宗教团体，在其价值观受到挑战时也必须组织起来。像强调个人救赎和传道的宗教保守派，在受到公共道德缺失、宗教信仰削弱和自由主义神学的挑战下的复兴，并积极参与公共事务，就是一个很好的说明。
最后，在美国，许多医院、学校、慈善组织和发展机构等都是由教会主办的，而这些机构的运作和资金来源等经常会受到政府政策的影响，如对教会主办的非营利机构的免税政策的争论。严格的政教分离者认为，应该取消这些机构的免税地位，而这无疑直接影响这些机构的运作。再如政府对教会主办的这些机构的资金援助也关系到其发展。在这些情况下，影响政府的公共政策，使其有利于这些机构的存在和发展，就成为一种必需。
因此，不管是出于主动维护其神学信条的考虑，还是在感到其精神使命受到外在挑战下的被动卷入；不管是注重现世、信奉社会行动主义的宗教自由派，还是强调来世、固守虔敬主义的宗教保守派，在美国这样一个多元化价值观和多元化宗教的社会中，要想更好地存在和发展，宗教利益团体参与制定公共政策就成为一种必需。
三、宗教利益团体影响公共政策的途径和层面
美国三权分立的政治体制和联邦制的国家结构形式，为宗教利益团体影响公共政策提供了多种途径和多个层面。这包括影响议员投票行为的立法途径，也包括影响直接执行公共政策的行政官员的行政途径，还可以通过诉诸法院判决和利用法院解释法律的权威的司法途径，来影响公共政策的实施。而这些立法、司法和行政途径既可以在国家层面上产生影响，也可以在州一级和地方一级上发挥效用。
在国家层面上，宗教利益团体的影响表现在三个方面：首先，影响总统选举并进而影响高级行政官员和法官的任命。总统作为最高的行政长官，对许多公共政策的制定有着举足轻重的影响，使符合本利益团体价值观的候选人当选总统，自然是宗教利益团体影响公共政策的必争途径。这种影响主要包括进行选民教育和选民登记、通过非教会组织为候选人捐款、制作价值报告卡，直截了当地对候选人在各议题的立场上进行比较等。如在1984年的总统选举中，“美国支持传统价值联盟”不仅积极进行选民登记，而且制作了传统价值报告卡，对蒙代尔和里根两位总统候选人在堕胎、同性恋、学校自愿祈祷、给教会学校税收优惠、平衡预算修正案等许多问题上进行态度测试，[6](PP69-70)以此来影响选民的投票倾向。而“道德多数派”等宗教新右翼的支持对里根的连任起了重要的作用，里根当选后即任命“道德多数派”的人担任教育部长，这可以说是宗教利益团体通过影响总统选举进而影响公共政策的典型。虽然总统等高级行政官员在公共事务领域更多遵循权利、效率和实用性等原则，而且这些官员的公共政策取向受到除了其宗教信仰以外的教育背景、个人经历等多方面的影响，但其宗教信仰毕竟对公共政策的价值取向有着无形的影响。
其次，由于国会是主要的立法机构，公共政策的合法化都要通过国会议员的投票来决定，因而宗教利益团体可以通过影响国会议员的投票行为来影响公共政策。这既包括通过与国会议员面对面地接触、出席国会听证会和游说国会议员的方式，直接影响国会议员的投票行为，也包括通过大规模基层动员和精英动员来影响国会议员的选举或连任从而对其施加压力的方式，来影响其投票倾向。除此之外，宗教利益团体还可以通过提出破坏性修正案的方式来影响法案实际效用的发挥。如“全国福音派协会”代表对社会保障议案的技术性修正，使得政府机构的卷入和国内收入署课税的标准均降到最低程度。[6](P82)
最后，最高法院虽然在美国政治中具有相对独立的地位，但在对宗教学校的援助及公立学校祈祷等问题上的决定也无疑对公共政策有着巨大的影响，因此也为宗教利益团体影响公共政策提供了不可或缺的途径。如最高法院在1983年的一项判决中认为，明尼苏达州关于削减私立学校的学费、教科书费和交通费的政策也适用于宗教学校，从而使宗教学校获益。[5](P245)
在国家层面上对公共政策施加影响自然具有更为广泛的效应，但由于美国政治的分权，州一级和地方一级政府在从犯罪惩罚到社会福利、从教育政策到离婚政策、从毒品滥用到堕胎等议题上也有着很大的自主权，而且影响这些层面的努力会更容易获得成果和效用，更适应美国多元化的社会环境，因此宗教利益团体在州一级和地方一级的影响也不可忽视。实际上，从学校董事会人选到州长的选举，宗教利益团体都在其中起了一定的作用。
不同的宗教利益团体由于实力、地域分布、机构传统、信徒来源和神学理论的不同，在公共政策上具有不同的关注点和不同的影响力，诸如自由派新教徒、福音派教徒、犹太教徒、天主教徒等，在地方、州、国家各层面上都有着巨大的影响，而且会综合运用立法、司法、行政等各种途径。除了20世纪60年代风行全国的民权运动之外，黑人教徒的影响主要在州和地方层面上，在社会福利、教育、犯罪、毒品、住房和经济发展等问题上发挥影响。大多数小的教派更多情况下对参与制定公共政策持严格的政教分离态度，如成立于19世纪70年代的耶和华见证派教徒，对政府、政治甚至国家保持严格的距离，其信仰只忠于上帝，拒绝向美国国旗致敬，拒绝服兵役等。这一方面由其神学理论和历史经历所决定，另一方面也是在多元化美国社会中自我保护的途径。这些小的教派在宗教信仰受到威胁的情况下，也更多地诉诸于司法途径。如1972年最高法院做过一项裁决，规定威斯康星州的阿密斯教徒在他们认为孩子已经超过学有成效的读书年龄之后，可以不让孩子入学以保护他们免受非宗教教育的影响。[7](P19)美国宗教的多元主义决定了不同宗教团体参与公共政策的多样性。
四、宗教利益团体影响公共政策的策略和手段
宗教利益团体影响公共政策的策略和手段在前一部分已经有所涉及，这些策略和手段归结起来主要包括两个方面，即外部压力和内部影响。
就外部压力而言，首先，宗教利益团体必须在草根层面拥有一批忠实的成员，这些成员一方面能保证机构运作所需要的基本资金来源，另一方面能通过大规模的基层动员对总统、州长、议员等施加基层压力。尤为值得注意的是，随着大众传媒技术的迅速发展，宗教利益团体可以通过宗教网络、电子教会当然也包括传统的电视布道和宗教广播等来联系、动员其成员，从而在关键时候通过给政治精英发电子邮件、写请愿信或者示威游行等方式来对政治精英施压。
其次，精英动员和关键联系人对有效影响公共政策起着重要的作用。某些情况下，为数不多但有影响力的社区领导人的作用会比众多不懂政治运作的平民百姓的作用大得多。这主要是因为这些精英对政治具有更强的判断力和敏感性，对信息的了解和跟踪也更为及时。因此，宗教利益团体很重视关键联系人和精英的作用。
最后，影响公众舆论也是施加外部压力不可或缺的重要环节。一方面通过媒体的作用发动媒体战略，综合运用电视、收音机、报纸、杂志以及网络等手段大规模发动舆论攻势，另一方面也采取和平示威、教会领导人发表声明等引起公众的共鸣和支持。如果这些活动能得到主流媒体的关注和同情，其作用会格外有效。
外部压力的作用不可忽视，但公共政策毕竟是由少数的政治精英最后决策的，因此保持和政治精英的接触尤为重要。通过接触，宗教利益团体可以游说政策的直接制定者。这包括前一部分所提及的通过助选和参选等方式，使符合本利益团体价值观的候选人当选从而获得接触政治精英的渠道，特别是近年来由于政党政治的衰落和公众政治参与水平的低下，使得宗教利益团体在政治竞选中的作用凸显，对于那些想赢得选票的公职人员来说，这一部分宗教选民的作用不可忽视。另一方面，宗教利益团体也可以“掺沙子”的方式即在政府行为体中安插自己的人而获取更为有效的精英接触渠道。“美国西伯来工会联合会”的萨帕斯坦(David Saperstein)总结说：“如果你有一个强有力的基层组织网络，或有一名优秀人才来当说客，那么你就会有一个出色的游说团体，但最好的游说团体是两者兼有。”[6](P52)
除此之外，宗教利益团体也日益认识到智力资源的重要性，这包括在各种精英杂志和期刊上发表自己的观点，提供思想库的报告，建立为其代言的政策机构以及学术机构等。思想观点的重要性自不待言，对事实的陈述和分析也非常重要。宗教利益团体必须成为思想交锋和论战的参与者，培养自己的精英，不仅影响公共舆论，也影响政策决策者，并且可以通过这些机构来为决策者提供特定问题的政策方案。[5](P84)如在华盛顿的“道德和公共政策中心”(Ethics and Public Policy Center)、“宗教和民主关系机构”(Institute on Religion and Democracy)，在纽约的“宗教和公共生活关系机构”(Institute on Religion and Public Life)等，它们一般都有著名的学者和政策专家领导，举办政策研讨会，出版各种杂志，力图说服那些对宗教在现代公共政策中的积极作用持怀疑观点的人，并为其政治上的同盟提供政策选择和智力支持。[5](P133)
五、宗教利益团体影响公共政策的效果评估
从上述宗教利益团体影响公共政策的途径、层面以及手段等可以看出，其效果受到各种条件的影响。这些条件包括美国的公共政策的决策过程和政治文化、宗教利益团体本身的各种条件以及各宗教利益团体之间的关系。
首先，鉴于美国政教分离的宪法原则，宗教利益团体参与制定公共政策是要受到一定限制的。这种限制主要表现在经济方面。1954年由美国国会制定、1986年重新修订的美国联邦《国内税收法典》，原则性地规定了包括宗教组织在内的慈善和教育机构参与政治活动的范围。根据规定，宗教、慈善和教育机构享有完全的免税优惠，但绝对禁止参与政治活动，否则将使失去免税地位。[8](P55)按此规定，宗教利益团体不能为竞选公职的候选人提供竞选捐款。美国的政治文化对宗教利益团体过多介入公共政策也颇有戒心。而且美国公共政策决策过程的复杂性和美国利益团体的多样性使得任何单一行动的结果都具有不确定性，在一个领域获得的成果有可能在另一个领域被推翻。
其次，就宗教利益团体本身来说：第一，不同的宗教传统和神学信条使得不同的宗教利益团体在影响公共政策上表现出明显的差异，有的宗教利益团体具有影响公共政策的传统和优势，而有的则对此表现出较大戒心。这就使得各宗教利益团体在影响渠道、手段和资源等各方面表现不同从而直接影响其效果。第二，不同的宗教利益团体的内部力量和团结性大相径庭，对那些拥有忠实的成员、优秀的领导人的团体来说，无论是其筹款能力还是其影响政策议题的范围、性质和选择影响手段、时机的能力，都能有利于其目标的实现，从而达到较为理想的效果。反之，则效果有限。第三，与世俗的利益团体相比，宗教利益团体影响公共政策缺乏必要的专业性、技术性、资金和人力支持。较大的宗教利益团体的工作人员也不过30个人，而一般的世俗利益团体的游说者就超过300人。在资金预算上，宗教利益团体从10万美元到100万美元不等，而一个包括生产军工硬件、医疗技术和核力工厂为主的通用电力公司，仅华盛顿游说办公室每年的租金就超过100万美元。资金和人力资源的不足大大限制了宗教利益团体影响公共政策的有效性。第四，宗教和政治不同的运行原理和游戏规则也影响了其有效性。宗教在更多的时候是一种先知性的立场，非白即黑，非善即恶，而政治更多的时候是一种妥协。这使得宗教利益团体在影响公共政策上捉襟见肘，要么坚持其宗教信条，而这通常不能实现其目标，而过多的妥协又会威胁到其信仰。
最后，在宗教多元主义的美国，尽管存在各宗教利益团体之间就某些特定议题的联盟（这通常能很有效地影响公共政策），但更多情况是，宗教利益团体之间由于神学信条、机构传统和价值观的大相径庭，使得他们在大多数政策议题上很难用一个声音说话，结果不同的宗教利益团体的影响力相互抵消。如宗教自由派和宗教保守派在关于宗教在公共政策中的作用、经济问题、社会问题等各方面都存在分歧，从而使得宗教利益团体对公共政策的影响力大为削弱。
六、结语
由于其活动的广度和其支持者的非精英性，宗教利益团体参与制定公共政策扩大了压力体系的代表性，使广大非精英民众的价值观和关怀获得了表达的渠道，从而提高了美国政体的代表性。[6](PP10-12)而随着政党政治的衰落和公众参与政治热情的低下，宗教利益团体在未来美国的各级选举中的作用将会有着不可忽视的作用，从而对公共政策的制定有着潜在的重要影响力。但由于美国特定的政治文化和宗教多元主义以及宗教利益团体本身的许多特点，大大限制了宗教利益团体影响公共政策的广度和深度。更为重要的是，如迪恩·凯利(Dean Kelly)所言：“宗教的事务是提供意义”，即宗教的主要功能是为其成员提供精神抚慰和道德意义，提供社区感和心灵的庇护所，这是对宗教利益团体影响公共政策的根本制约。本文把宗教利益团体作为影响公共政策制定的一个变量来分析，可以使我们对宗教与美国政治的关系以及公共政策的制定过程有一更好的理解。