学校管理体制的变迁与学校管理的创新，本文主要内容关键词为：管理体制论文,学校管理论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
学校管理体制制约着学校创新能力的大小、发展水平的高低以及特色突出的程度。在相当长的一段历史时期里，学校呈现出创新不够、千人一面、缺乏特色的景象，这很大程度上与我国的学校管理体制有着密切的联系。
一、制度环境：以政府为主的行政约束
长期以来，我国的学校管理体制运行在一种以强调政府的作用为基础的行政约束的制度环境中，这种制度有其独特的作用方式：
第一，资源使用的集中控制，由中央以行政指令或计划指令的形式调动和配置资源。
第二，资产使用收益权的集中化，由主管部门决定组织和个人的收益水平。
第三，由有关教育的主管部门对整个系统的组成部分的运转方式和行为方式制定出一套严格控制、管理的行为规则。
第四，通过一个等级结构，由上级对下级进行垂直管理，对下级规定任务，对下级的实绩进行考核。
第五，通过必要的行政手段来保障下级对上级的必要服从，并通过这种服从来防止、制止下级的越轨行为的出现。
我国的学校管理体制在这种以强调政府的作用为基础的行政约束制度背景的长期运行过程中，形成了国家集中计划、政府直接管理的制度安排。在这种制度安排中，学校的办学主体是国家以及教育主管部门，学校隶属于政府，学校办学的方方面面都要遵循国家或教育主管部门的指令办事，形成了以行政配置机制为主要内涵的运行机制。
这种以行政约束为主要配置机制的制度环境的形成有着其深刻的历史背景。就国外而言，建国伊始，就借鉴、学习、移植了苏联的经验，一定程度上舶来了以行政约束为主要内涵的“苏联模式”的计划体制；就国内而言，新中国的领导人在开国之初，便确立了赶超西方发达国家为目标的“重工业优先发展的战略”，而在一个落后的农业国家通过国家强制实行工业化，其结果只能实现以行政约束为主的计划体制。因此这种以强调政府的作用为基础的行政约束制度的产生有着其合理的历史背景，它适应了当时我国政治、经济、文化发展的需求，能够使我国的社会主义建设在较短的时间里，集中有限的资源，最大限度地促进国家的综合实力快速地增长。但这种以确保赶超型的发展战略得以实现而实施的、强调政府的作用为基础的行政约束制度，在一定程度上容易导致宏观政策环境的扭曲，资源配置的高度集中，微观领域人们的自主性的丧失。
二、体制特点：集中控制和被动服从
我国学校管理体制运行的以行政约束为主的制度环境，容易导致主管部门的集中控制和被管理下属的被动服从。集中控制和被动服从是相互依存、相互作用的。没有足够的集中控制，便不能获得足够数量的服从，不存在必要的服从，便无法实施和维持集中控制。集中控制表现了教育主管部门对学校的作用方式，其目的是把学校的所作所为纳入自己制定的规则范围之内；而被动服从则是逆向的，是学校对其在主管部门集中控制下所表现出来的为了谋求获得必不可少的生存和发展条件而严格按照上级主管部门的行政规则运作的顺从意识。
由于学校运作的条件完全由上级主管部门所占有和支配，所以学校要获得运作所必须的条件，就必须努力实现主管部门下达的计划和相关目标。目标实现的程度，也就成为了学校服从集中控制与否的标准，成为了学校能否获得奖励与否的指示器。这种制度安排的最大优点是避免了由于被控制者讨价还价带来的交易费用，便于教育系统协调一致，使学校的管理质量在整体上得以保证，但这种制度安排的固有缺陷也会随着制度的逐渐成熟而凸现出来，原来多少可以忽视的问题也变得不能被忽视了。
由此，我们可以从理论上对运行在这种制度背景安排下我国学校管理体制的特征进行分析，归纳出它的特点：
从集中控制的角度来看，其特征表现为：
第一，“集权”。国家及教育主管部门集举办权、办学权、管理权于一身，自上而下作出决策并进行管理，学校没有更多的自主办学和独立作出决策的权力。
第二，“封闭”。学校只需听从政府和教育主管部门的计划，无需了解社会的需要，学校只需对政府和教育主管部门的计划负责。
第三，“划一”。政府及教育主管部门在一定的程度上忽视了学校之间的差异性，以统一计划、统一政策、统一模式来规范学校、发展学校。
从被动服从的角度来看，其特征表现为学校职能的发挥不依赖于管理者个人的特长，而在于其遵循和紧扣行政规则运作的程度，安全目标的追求成为了管理者的首要目标。
由于学校管理体制呈现出如此的特征，从而导致学校管理体制表现出如下的缺陷：
第一，学校自发的制度创新行为，在一般的情况下都会与已有的行政规则相冲突，通常会被视为不服从已有规则的出轨行为，导致学校自发的创新行为不足。
第二，教育主管部门与其所管理对象所拥有的权力大小和信息量多少的不对称，导致拥有决策权的，信息不充分，拥有充分信息的，又无决策的权力，这样容易导致决策的失误和学校的制度创新乏力。
第三，教育主管部门常以自己的偏好作为制度创新的依据，有时扮演着“没有乐谱的即兴演奏家”的角色，使学校无所适从。
第四，学校总是倾向于事先按照有利于自身利益的原则对掌握的信息加以筛选，提供给主管部门的信息多少都有某种偏差，同时集中控制下繁多的等级容易导致上传下达和下递上送的信息失真。由于信息的含金量不高，容易导致决策的正确性和学校的创新程度不够。
第五，当无章可循的时候，学校不得不花费大量的时间和精力去层层请示，层层汇报，等待有关的上级部门的指示和批文，导致打破原有的条条框框的创新成本较为昂贵，学校不愿进行管理制度创新。
三、管理特点：外在控制的管理
由于我国学校管理体制长期运行在一种以强调行政约束为主的制度环境中，在这种背景下学校管理体制总的说来是一种外在控制的管理体制，在一定的程度上是忽视“自我”的管理模式。这种管理体制一定程度上呈现出如下的特点：
（一）就学校的任务而言，学校没有自主发展的权力。学校在一定程度上仅仅是完成游离于学校之外的教育主管部门所赋予的标准化的教育任务的工具，整齐划一的外在监督与检查成为了引导学校教育教学活动目标的唯一推动力，以至于许多学校没有自己的教育理想。同时，由于指导学校教育教学活动的理念通常是被外在所赋予的和塑造的，学校的发展和对学校任务的评价无须学校成员承担任何责任，学校的作用是被动的和接受式的，学校所关心的是履行自己应当承担的职责，紧扣管理的程序以避免出现纰漏，即使当一些管理程序与教师和学生的利益发生严重的冲突，仍将把履行管理程序置于优先地位。
（二）就学校组织的观念而言，学校仅仅是一个完成目标的手段。学校的运作主要是根据游离于学校之外的教育主管部门分配给它的任务，学校教学和检查的内容和方法倾向于有一个统一的标准，学校的设备、人事组织、教学和管理也被外在的中心权威精心地控制着，学校的活动不是基于学校自身的特点而开展的，学校仅仅是一个完成目标的手段，学校的教师仅仅是员工，他们的价值是工具性的，是被管理和控制的对象，组织文化在一定程度上是僵化的和禁锢的，是一种钳制的组织文化。在这种组织文化中，组织成员之间的人际关系是一种等级式的上下关系，上下等级之间的旨趣是完全不同的，人际之间的关系是封闭的和现实的。
（三）就领导者的作用而言，学校领导只是外在目标的守望者。在这种管理体制下，由于学校的目标和任务是外在赋予的，学校领导所扮演的角色通常只是外在目标的实施者，他们守望着外在的目标，主要工作是避免学校不履行教育主管部门的命令和条例，同时，他们也是依据规则处理人事和资源的人事管理者和资源的控制者。这种外部控制管理模式认为学校领导的作用是一个影响组织成员达成已经设置好的组织目标的活动过程，在这种理念的支配下，组织的目标被视为是已被界定好的、是静止的，学校领导的主要职能被设想为是调整他们的行为以适应环境的变化，而不是质疑组织的发展目标，他们既不期望他们的下属的绩效超过通常的极限，也不期望改变其下属的信念、价值、态度、动机及自信。在这种管理模式中更多强调的是学校的管理者执行外在赋予的职责以避免犯不必要的错误的能力，因此，对管理者的质量要求中，相关的经历、熟悉当前的条例、能够根据规则和避免错误的能力常常被认为是至关重要的，只要在组织中没有任何变化发生，管理者就无须进行学习，也无须进行再培训。
（四）就学校的决策而言，学校组织成员是被管理和控制的对象。在这种管理体制中，学校的决策常常是由学校管理者和外在于学校的教育主管部门作出的，任务决定后只需由教师来贯彻执行，教师在决策上的参与度微乎其微，也被认为是没有必要的。在这种外在控制管理的模式中，学校组织成员的价值是工具性的，教师的作用是职员、跟随者以及命令的接受者和执行者，他们既处于被动的地位，也没有参与决策的权利，只能听从命令，执行学校和主管部门赋予的职责。
（五）就学校的绩效指标而言，学校的组织只是被动评价的对象。在这种外在控制管理的模式中，学校绩效的主要指标是学校在学生学习的最后阶段所获得的学习成绩，而不是教育的过程和其他方面成绩的取得。
四、管理创新：应注重校本管理
长期以来，就世界范围的学校管理体制而言，在一定程度上只是过于注重了学校之间的一致性，忽视了学校的之间的差异性，而正是这些差异性构成了学校的特色。我国也是如此。因此，自80年代中期以来，我国开始实行了打破中央集权的“地方负责、分级办学、分级管理”的宏观教育管理体制的转型，提出了政府体制内的职责权限的逐步下移。这种下移，调动了地方政府和群众办学的积极性，使他们能够参与到学校的管理和发展中；同时在1985年5月的《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确地提出了实施“校长负责制”，赋予了校长的一定权限，对理顺学校内部的管理体制，搞活学校办学体制，以适应社会的需求产生了积极的作用。这些年的教育宏观管理体制的转型和学校内部管理体制的实践迫切呼唤在这两者之间找到一个切入点，校本管理在一定的程度上适应了现实的这种需要。
校本管理(school-based management)的基本含义是教育的主管部门将其权力逐渐下放给学校，给予学校一定程度上更大的权力和自由，使学校能够按照自己的意愿和学校的具体情况来决定资源的分配、学校财政的预算、课程的设置、教科书的选择、学校人事决策等方面的改革措施，从而达到变革学校已有的管理体系，优化学校教育资源，提高学校的办学质量。
与外在控制的学校管理模式相比较，校本管理凸现了以下的管理特点：
（一）就学校的任务而言，校本管理认为，一个学校理念应是代表了组织成员共享的学校的期望、信念和价值，它引导着在教育教学活动中的所有学校成员的奋斗方向，这种组织文化对学校的发展和绩效产生着巨大的影响。为此学校的主要任务是开发被组织成员所共享的学校理念，被学校成员开发出来的，进而被大家共享的学校组织文化必将激励学校的成员同甘共苦，承担应负的责任和工作的艰辛，努力达成学校所有成员共享的学校理念，从而推动学校工作的进行。
（二）就学校组织的观念而言，校本管理认为，组织应是一个提供人们发展空间的地方，而不仅仅是一个完成目标的工具。学校作为一个组织将不仅仅是为孩子未来发展作准备的地方，而且也应该是学生、教师和管理者共同生活、成长和追求发展的地方。建立在这样的组织观念上的学校，人们的人际关系应是开放的和合作式的，团队精神和相互承诺是人际交往的基础，而组织的氛围是建立在承诺形式的基础上的。
（三）就领导者的作用而言，校本管理认为，作为学校领导的首要角色是一个教育者，要把一种价值观念由开始的灌入到最终融入到一个组织中，他需要建筑在组织成员需要的基础之上来创建组织的目标，他的重要作用是在塑造组织的文化和确定组织的任务。为比，作为领导他就是领导，而不能把自己仅仅混同于一个管理者。作为领导，他应该是未来组织目标的筹划者，塑造着组织成员的信念、价值和态度，发展他们未来的选择的能力。而作为一个管理者，他仅仅是反映组织的目标，运用具体的管理手段来激励他的下属。
（四）就决策的风格而言，校本管理认为，随着学校工作和其所依赖的外在环境日益复杂，学校的目标常常是不清楚的和变化的，是多元的，学校的任务也是复杂的，因此需要更多人的智力、想像力和极大的努力才能实现。决策的参与为学校的成员甚至管理者提供了学习和发展的机会，同时也提供了理解和管理学校的机会，决策的参与是鼓励教师、家长和学生参与学校管理的过程。为此，学校决策的风格应从学校层面的决策型转变到权力共享或参与型。校本管理认为，学校的理想和管理的策略应是鼓励成员的积极参与，教师的作用既是合作者，又是决策者和开发者，当然同时也是执行者，他们患难与共，为促进有效的教学和学校的发展而倾尽全力。
（五）就绩效指标而言，校本管理认为，学校绩效的评价应是一个学习的过程和帮助学校改进的一种方法，学校绩效的评估应是多方面、多层次地予以关注，既可以是学校层面的，也可以是群体和个人层面的。多层面的指标除了学生的学术发展而外，还应包括学校运作的输入、过程和输出。
校本管理体制实现的重要标志，就是需要把学校建设为一个有共享的价值观和信念的学习共同体。为此，需要我们从以下方面进行努力：
1.就学校而言，作为一个学习共同体，“我们将首先从追随什么开始：共享的价值观和信念把我们界定为一个共同体，理想把我们界定为职业人员”。为此，学校应是代表了组织成员共享的期望、信念和价值的学习共同体。“究竟应当怎样把学校理解成学习共同体？各种共同体是由它们的中心来界定的，中心就是价值观、情操及信念的储存器，它能够为使人们凝聚于一项共同的事业提供所需要的‘粘合剂’。”共享的学校理念的建立基于对学校组织文化中的核心价值观的掌握，而这种核心价值观的掌握是需要在特定的环境中，在共同的情景下具有相同的“波长”才能感受，进而能够分享。“这些感受可以与人分享，但这些人必须在场。”
2.就学校领导者而言，以往的学校管理中，使得学校工作得以完成的最重要、直接的方法是依靠科层的权威，而“要成为一个成功的领导者，就要重新抓住管理秘诀的首部。换言之，就是要改变我们的心智图景，这并不容易”。作为学校领导的首要角色是一个教育者，要把一种价值观念融入到一个组织中，他需要在组织成员需要的基础上来创建组织的目标，塑造组织的文化和确定组织的任务。作为领导，他应该是组织未来目标的筹划者，他塑造着组织成员的信念、价值和态度，发展他们未来的选择的能力。在学习共同体中，“领导应该是源于共享价值观、理念、理想的义务和责任为表现形式的道德权威”。
3.就学校组织的观念而言，学校作为一个知识型的组织应成为平等、对话、交往的场所，是成为组织成员不断成长的地方。“人确因与他人共存而改变。他的才能不可能在其独处的情况下，光靠自己而发展起来。”“人完全是因为与其伙伴的个人联系才在智力上、道德上、文化上和情感上不断成长。”因此学校组织应是一个提供人们发展空间的地方，而不仅仅是一个完成目标的工具。在这里，人们的人际关系应是开放的、合作式的和平等的。彼德·德鲁克在他的新著中指出：“提高知识工作者的效率是管理的重心，对领导而言，知识工作者不是下属，他们是伙伴，伙伴不能被使唤，他们需要被说服。”
4.随着学校工作和其所依赖的外在环境日益复杂，学校的目标常常是不清楚的和变化的，是多元的，而且学校的任务也是复杂的，因此它需要更多人的智力、想像力和极大的努力才能实现。学校作为一个知识型的组织，要使学校成员的知识有施展的空间，就必须使他们有感受成功的氛围。在学校中“准许工作者自己决定宽广目的之下的种种工作结果；鼓励自治和自我决断；让人们拥有自己行为的‘原创’感，而不是受外力摆布的‘走卒’；促进有能力、能控制的感觉，并增强功效感”。同时，学校需要权利下放，因为“我们必须用到的知识，从不以集中和整合的形式出现，而是孤立地以不完整、常常相互矛盾的知识碎片形式出现，所有的个人具备的即是这样的知识”。这种“碎片”的知识是依赖于个体的“时间、地点的特定情况”。正是基于此，所以基本上每一个人都有一些独一无二的信息和优势，所以“即便是最专制的管理者也发现，他们必须依赖具备‘时间、地点的特点情况’知识的下级。这种信息垄断尽管不起眼，却使得有必要进行一定程度的权力下放或决策权分享。”
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