中等职业教育免费政策：制度设计、问题与对策_中等职业教育论文

中等职业教育免费政策：制度设计、问题及化解，本文主要内容关键词为：职业教育论文,制度论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       中等职业教育的发展是我国教育发展的重要组成部分，新世纪以来随着市场结构的调整与人才需求的结构变化，中等职业教育的发展愈益成为政府亟待解决的重要议题，但现实的情况却是，由于传统价值观以及对职业教育预期收益的日趋下降，使中职教育的发展出现大幅度的下滑。为此，找寻中等职业教育发展的路径与动力成为中央政府必须考虑的重要课题。2002年，国务院下发的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中把“农村和西部地区”作为中等职业教育发展的主要平台与依托。在这一理念的逻辑建构下把“增加职业教育经费投入”作为这一路径选择的重要推动力。在此基础上，2005年国务院在《大力发展职业教育的决定》中明确提出构建“职业教育学生资助制度”的建设思路，并于2007年5月9日通过《关于建立健全普通本科学校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，从国家层面实现了对中等职业教育资助体系的全覆盖。2008年，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》作出了“大力办好农村教育事业，加快普及农村高中阶段教育，重点加快发展农村中等职业教育并逐步实行免费”的决定，从而为全面实施中等职业教育免费教育吹响了号角。但随着中等职业教育免费政策的不断逐步推进，矛盾与问题也日趋凸显，主要表现为政策执行的价值诉求与现实情况呈现出背离的趋势，弱化了政策的执行效度，成为职业教育发展亟待解决的难题。近年来，关于中等职业教育免费政策问题逐渐进入了研究者的视野，但大多数停留于话语分析与实证考察的层面而缺乏对免费政策的内在机理与价值诉求的细致观察，这种止于浅层性的分析定会对我们认识职业教育发展的内在逻辑产生偏差性影响，从而使我们无法在正确认知的基础上求得职业教育健康发展的“药方”与路径。为此，笔者尝试通过对免费政策的价值冲突与效度评估来考察免费政策本身的内在矛盾以及执行主体的利益纠葛，并在此基础上尝试提出化解问题的路径与方法。

       一、免费政策的制度设计与效度分析

       市场的选择功能导致了贫困以及农村家庭学生成为了中等职业教育的主体，而这一现状也决定了大力发展职业教育语境中政府应努力的方向。2008年，十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》作出了“加快发展农村中等职业教育并逐步实行免费”的决定，这就从国家的制度层面为贫困家庭学生受教育的权利提供了托底机制。在此基础上，经过一年论证于2009年底，由财政部、国家发展改革委员会、教育部、人力资源社会保障部四部委联合印发的《关于中等职业学校农村家庭经济困难和涉农专业学生免学费工作的意见》中提出“从2009年秋季学期起，对公办中等职业学校全日制正式学籍一、二、三年级在校生中农村家庭经济困难学生和涉农专业学生逐步免除学费(艺术类相关表演专业学生除外)。”即从具体实践层面坐实了免费政策实施的时间节点以及免费对象等内容，从而开启了免费教育的序幕。

      

       免费政策设计的旨趣在于确保职业教育的健康发展，但从中等职业教育的免费政策来看，这一政策的资助对象主要是二类学生：其一是家庭贫困学生；其二是涉农专业的学生。因此，从这一选择性资助对象我们可以判断政策的价值取向。

       首先，加强新农村建设。城市化进程的不断加速使大量的人口涌入城市，这不仅拉紧了城市的供应能力，同时也使乡村在这一过程中进一步被遗忘，加速了乡村的衰败，进而使城乡差距日趋拉大。因此，加强新农村建设成为政府解决城乡差距的一个重要选择，这就要求有更多的有志于新农村建设的农技人才加入到这一进程中。因此，为了吸引更多的农村子女从事涉农专业学习，定然要采取更为优惠的政策。

       其次，教育公平性的维护。公平是教育的一个永恒的主题，同时也应成为职业教育政策制定的必然追求。但事实上，随着社会的发展，贫富差距却呈现出日趋拉大的趋势，其结果是有相当多的贫困家庭没有能力去培养下一代，导致大量学生失学。而这种教育的不公平，很可能导致贫困家庭的代际传承，形成贫者愈贫、富者愈富的马太效应。

       应该说，上述目标是这一政策制定的价值诉求，但问题在于这一主观性较强的设计与诉求是否能转化成现实的可能呢？笔者通过对全国数据的考察以及一些基本的调查数据来对这一问题予以讨论。

       2004—2007年，我国中等职业教育农林类的招生数和在校生数均呈现逐年递增趋势。但我们必须注意的是，农林类的招生数和在校生数的比例却呈现出下降的趋势，与2004年相比两者分别下降了0.43与0.89个百分点。

       上述事实表明，在城市化的进程中，大部分的学生并不愿意待在农村，去从事农业生产，而更愿意选择去城市打拼。这一方面是因为，这一代的父辈大部分都是在城里务工的农民工，父辈的示范效应，成为他们选择城市的重要推动力。与此同时，由于越来越大的城乡差距，城市生活的多彩与乡村生活的枯燥形成的巨大反差，使这一代年轻人不愿意选择去建设“遥远”的新农村，而是选择去城市享受当下的现代生活。

       其三，在这种城市化的进程中，从众的心理也会引导他们选择去城市生活。那么在2009—2010年实施免费政策之后，这一状况是否会得到改变呢？如表2所示。

      

       从上述数据中我们发现在2010年全国统计的职业中专、职业高中和成人中专之类的职业学校共招生711.4万人，其中招生第三位的是农村林牧渔类110.4万人，占15.5％，与2009年相比，专业类招生人数增加最多的是农村牧渔类，增加了35.5万人，增幅为47.4％。上述数据可能佐证了免费政策的巨大效应，但问题是这些统计数据的来源渠道却使其难以有如此高的可信度。为了说明这一问题，我们可以引用陈胜祥、曹婷的调查结果作一比对。作者于2010年12月—2011年元旦赴浙江、江西、青海三省进行了调查，调查的对象为2010级中职新生，当问及选择就读中职教育的真正原因时，只有8.9％的学生是冲着助学金来的，如表3所示。

      

       既然不是冲着助学金来的，那么，为什么会有那么多的学生来报名，并扎堆挤进涉农专业？两者是否存在着冲突？

       如前所述，在执行中等免费职业教育的2010年有关涉农专业学生出现了大幅度的提升，但通过现实的调查，我们发现免费政策并不是他们选择中职教育的重要因素。那么对上述数据的一个比较合理的解释，就是学校为了增加收入，故意“错报”专业人数，以套取更多的资金。多年来资金短缺一直是制约中等职业教育发展的重要因素，并随着扩招所带来的规模的急剧膨胀，极大地拉紧乃至突破了学校资源的供给能力，使学校在专业建设、人才培养方面力有未逮。因此，在国家投入不足、又缺少社会捐助以及自我创收能力的弱化等条件约束之下，只能找寻并借助国家政策上的漏洞来获得学校发展的资金。因此，从这一层面而言，免费教育虽然能够对中等职业教育的发展起到促进作用，但这一政策在实践过程中，并不能够保证能够培养出国家所希望的人才，而更可能的结果则是这种涉专业的优惠政策可能会给学校套取国家补助提供政策性上的“合法”门径。

       与此同时，国家进行免费教育除了大力加强为“三农”服务这一目标之外，还体现出教育的公平理念。2010年1月温家宝总理在征求对《国家中长期教育改革和发展规划纲要》意见的座谈会上特别指出职业教育是面向人人，面向社会的教育，是实现人的尊严，择业自由和全面发展的终身教育。因此，中职免费教育另一个政策性指向即为了保证那些家庭条件困难的中职生能够上得起学，学得一技之长，以改变家庭状况。那么，这些政策是否能够真正让那些家庭贫困学生享受到实在的益处呢？

       为了说明上述问题，我们采用徐桂庭的统计数据来加以分析：如表4所示。

      

       由表4可知，在863份有关非农专业学生的有效调查问卷中，家庭经济状况居“中等”的最多，占44.7％。其次是“中下等”(占29％)和下等贫困农户(占13.7％)相对较多，富裕农户(上等)最少，仅占3％，这事实上说明了这种免费政策并没有如国家预期的那样完全由贫困生来享受免费政策的资助。

       综上所述，中等职业教育的免费政策在制度设计上的二维价值取向在现实层面并没有得到较好的体现，这说明政策在实施过程中出现了扭曲现象，那么为什么会出现这种结果呢？事实上，人们在政策的选择上不仅是从成本投入与利益获取的角度作为行为的依据或准则，而且还要从价值目标与发展规划来选择自己的道路与方向。

       二、免费政策执行中的中职教育发展与主体定位

       组织理论学认为，政策能否有效执行的关键在于执行组织的主客观条件，即在政策执行过程中，执行主体是如何看待价值以及价值分配给自身所带来的切身利益。而价值是指“客体本身所属有的属性间主体需要之间的一种特定关系”，据此，教育价值也就可概括为作为客体的教育现象的属性与作为实践主体的人的需要之间的一种特定关系。那么，由于每个个体的需求是不同的，当他们在执行政策的过程中必定从自身的利益去选择实施的方向与重点，有意识地忽略甚至漠视对其不利的因素，以求得利益的最大化。因此要取得政策执行的有效性，则必然要寻求多方主体的价值认同。但事实上，我们发现在职业教育免费政策的执行过程中，作为学生主体的需求与学校以及国家的需求之间确实存在价值的冲突。

       首先，作为学生而言。他们的选择道路主要有三条：一是就读于普通高中，从而可以获得更高的学历以及可能拥有较好的预期收益和社会地位；其次，可以选择去中职学习，这条道路的最终去向是成为一个拥有一定技术的普通劳动者，虽然没有一个好的预期收益，但可以减少成本投入；第三条道路则是直接去打工。就目前的情况而言，选择第三种情况的人数越来越少，这主要是因为国家的用工制度导致初中毕业生由于年龄较小而不易找到工作。但我们必须注意的是，成为一个城市人已成为大多数农村孩子以及家庭的共同心声与愿望。而这种理想预期导致他们在接受职业教育时，对于涉农专业并不感兴趣，如2008年就全国而言，涉农专业的学生只占整个学生人数的4.46％，这就明显说明学生并不愿意服务于农村。

       其次，作为学校而言。改革开放之后至20世纪末，由于实施统招统分的政策，职业教育成为了一个“香饽饽”，吸引了大量学生加入这个群体。极大地促进了职业教育的发展，但随着优惠政策的缩减乃至取消，又加上大学的扩招，使大部分学生看到了进入高等学府的希望，进而对中等职业教育造成了直接的负面影响，导致中等职业教育发展举步维艰。2004年之后，虽然国家提出了大力发展职业教育并把扩大招生作为硬性指标下放到各省，但由于中职学校吸引力的下降，又加上生源的逐年递减，致使学校的招生日趋艰难，但为了学校的生存与发展，他们只能采取各项措施来保证招生工作的顺利进行，这就极大地增加了学校的压力。在这一逻辑的延展之下，作为国家资助体系的构建与完善逐渐沦落，成为学校完成或扩大招生任务的重要工具。

       其三，对政府而言。作为地方政府，他们虽然一直强调要大力发展职业教育，但一直是口惠而实不至，对中等职业教育的投入比例日渐减少。[1] 这除了制度性因素之外，中等职业教育的正外部性也是一个重要因素。职业教育的正外部性又可以被理解为溢出效应(Spill over effect)，是一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利所产生的效果，而这种效果并没有通过货币或市场交易反映出来。例如，作为中部欠发达的江西省所培养的人才大部分去沿海地区就业，使得自身在现行考评体系中无法获得加分，从而导致地方政府缺乏动力。江西省教育厅厅长虞国庆在2008年全省职业教育“抓对接，促就业，看发展”流动现场会上的就指出“我省中等职业学校在校生达73万人，每年毕业20多万学生，毕业生就业率达97％以上，但有75％的毕业生都选择在长三角、珠三角地区就业，心理落差，使当地政府在发展职业教育的过程中缺乏动力。”但必须指出的是，地方政府的生存逻辑使其必然以完成上级政府交代的任务为先导。那么，在这种两难选择之下，他们或许选择与当地学校进行合谋来套取国家的配套资金，抑或是对学校谎报数据，采取“睁一只眼，闭一只眼”的态度，这一方面能够减少对中等职业教育的投入，同时又能够使中等职业学校获得发展，以完成上级部门交代的任务。

       那么作为中等职业教育免费政策的顶层设计者与实施者的中央政府，他们的价值取向不仅仅在于全方位的促进中职教育的发展，以提高劳动者的素质。同时，还要维护经济发展的平衡与教育公平的实现。我们知道，随着经济的不断发展，城乡差距与贫富差距都在不断拉大。因此，强调涉农专业与贫困家庭的免费，其目的之一乃是为了鼓励有志于为农村建设的人才投入社会主义新农村建设以缩小城乡差距；另一方面则是为了能够让那些贫困家庭的子女上得了学，并能够学得一技之长，从而改变自身乃至家庭的命运，进而逐渐拉近贫富差距。

       应该说，一项政策的实施如若能符合执行主体各方的利益诉求，无论学生个体、学校、地方政府以及中央，将必定会强化政策执行的效果，反之亦然。但从上述分析中，各方主体都存有不同的价值追求。这种多元价值诉求的冲突，必定成为扭曲政策本意的助推器，并在职业教育的发展中显露无遗：中央政府为了实施大力发展职业教育，践行缩小城乡、贫富差距的理念目标，必然能够让更多的人享受这项惠民政策，以实现社会的共同进步；但作为地方政府而言，由于中等职业教育的正外部性以及官员考核机制的局限性，使其进一步简化了中央政策的意图，即忽略或漠视中央这一项政策的价值追求，而仅仅是把其作为一个招生任务的达标工程来看待。因此当地方政府把这一硬性指标分划到各级学校之后，不断强化完成招生任务的重要性成为他们工作的重中之重，但对于各级学校如何操作既缺乏监管的动力与机制，同时也缺乏足量的资金投入与人力支撑。而学校在生源日渐减少的情况下，只能把资助政策作为吸引学生入学的重要砝码去运用。

       当然，从价值冲突的层面而言，由于各自的价值选择会阻滞甚至歪曲政策的执行效果，但这必然是在政策不完善的情况下才会产生上述后果。那么，中等职业教育的免费政策在具体的操作上存在那些缺失呢？

       首先，关于贫困家庭的认定。一般而言，我国贫困生的确定条件：首先只要学生提供家庭所在地政府部门加盖公章的任一形式的贫困证明或在家庭经济调查表中有政府部门加盖公章的低收入家庭，可初步认定为“一般困难”；其次，如果能提供三级贫困证明原件、户口簿及其他贫困证明材料，可初步认定为“比较困难”；再次，如果还能提供其他困难证明者，如监护人丧失劳动能力证明，无经济收入证明，孤儿证明或受灾证明等，可初步认定“特殊困难”。当然，综合考虑学生的表现和日常消费行为也是衡量贫困生的重要标准。但在认定程序上，是由个人提出书面申请，并在申请书后附上尽可能提供的贫困证明，然后由学校加以审核。事实上，由于学校考虑的是招生的数量与学校的发展，对于贫困生的认定难以承担甄别的成本，再加上我国居民收入信息不透明，是否有固定经济来源却相对主观，不仅加大了认定的难度，同时亦为他们在认定贫困生时出现随意性、主观性，或存在人际关系因素提供了可能与遁词。[2]因此，这种主观认定的贫困生，并不能够让那些真正困难的学生享受到免费政策带来的福利，难以彰显教育的公平性。

       其次，关于涉农专业的认定。我们知道，国家强调中职教育为“三农”服务，进一步缩小城乡差距，这体现了国家对社会主义新农村建设的关心与支持。但在现实层面，由于国家是对涉农专业的名称进行了详细的规定，却没有出台相关的认定程序与审核制度，再加上发展的冲动，学校很可能通过各种手段来加强对原有专业名称的“技术改造”，这样不仅能够套取更多的国家资金，同时又能够增加学校招生的吸引力，加大招生的力度。

       价值多元只是提供了政策执行阻滞乃至歪曲的可能，而制度层面的漏洞却使之成为了现实。因此，要使中等职业教育的免费政策得到较好的贯彻，不仅要进一步完善这一制度设计，更重要的还要在主观上改造我们的发展理念与思路。

       三、中职免费政策执行力与多元价值诉求的路径考察

       在市场经济的发展中，中等职业教育免费政策执行主体的多元价值诉求是一种常态。但问题在于，由于中国的社会组织发育先天不足，很难自发形成各方主体的协调机制，这是导致中职教育资助政策实施乏力的重要因素。因此，作为政府部门应该发挥主导作用，努力构建各方主体的利益协调机制，并在中职教育的发展上着力促成各方共赢的局面，并以此为基础来求得政策执行的效度。因此，找寻多元价值的最大公约数应成为增强政策执行效果的基本路径。那么，在这一过程中应如何平衡利益各方的价值诉求，调整相互之间的紧张关系呢？我们认为要从以下几方面着手：

       (一)调整发展思路，缓解中职学校的压力

       一直以来，为了促进经济社会的转型，平衡经济社会的发展节奏，中央作出了大力发展职业教育的重要举措。但在实践层面，这一政策的重点在于扩大招生规模，并在此基础上去着力构建并不断强化外生性资源去增强中等职业学校的吸引力(主要是建立了面向学生的资助体系)。当然，从近年来的发展来看，虽然取得了一定的成绩(并主要体现在人数的不断攀升)，但这种发展路径不可避免地会对中等职业学校的内涵建设产生消极影响。这一方面是因为招生压力使学校的主要精力都放在招生上，缺少时间与精力投放到学校的专业建设与质量提升上；其次，政府把财力放在学生的资助体系上，而对学校的建设，如师资培训、基础设施的建设以及相关仪器设备的添置等等都缺乏必要的资金支持。更重要的是，在这种压力之下，学校为了自身的发展，不得不采取各种手段去扩大招生，并在两难的挤压中逐渐迸发出通过国家的资助体系上的漏洞去套取国家资金的冲动。因此，为解决上述困境，必须调整我们的发展思路以缓解中职学校的招生压力。我们认为，首先，国家不应把目光仅仅盯在招生环节上，而应投入更多的资金加强学校的内涵建设，特别是在师资力量的提升以及专业特色建设上应给予更多的关注，以增强学校的吸引力；其次，应加大对企业招工的监督与检查，实施严格的就业准入制度。[3] 事实上，在1991年，国务院颁发的《关于大力发展职业技术教育的决定》中就提出“各级政府和有关部门应该制定有关法规采取必要的行政和经济手段，有步骤地推行‘先培训，后就业’的原则，逐步实行双证书(即毕业证书和技术等级或岗位合格证书)制度，并要求把技术等级证书或岗位合格证书作为择优录用和上岗确定工资待遇的重要依据”。20年过去了，政策执行的效果却差强人意。2011年，教育部专门就中等职业教育的现状作了一个全面的调查，在调查报告中指出“关于国家提出的‘严格实行就业准入制度’，劳动保障人事和工商等部门要加大对就业准入制度执行情况的监管力度，对‘支付实习学生报酬的企业给予相应税收优惠’等相关政策要求，在多数地区尚未得到有效落实”。并强调，“有86.6％的中职学校反映政府对就业准入监管不严”。事实上，我们在各大公司的招聘公告中很难发现在用工人员的要求中有拥有技术证书的“字样”。正是这样松散的监管，带来了极为不利的影响：一方面对于初中生而言，他们外出打工并不存在任何障碍，虽然这种情况会导致他们在劳动就业时可能会受到不公平的待遇，但从短期的、现实的角度来看，在外打工可能比去学校读书更实际。在生源日趋减少的情况下，这就无形中增加了学校招生的难度，并为此而疲于奔命。其次，对接受了中等职业教育的学生而言也是不公平的。基于上述原因，我们认为要保证初中毕业生进入中职学校学习，就应加强对企业招工的监管，只有堵住这一漏洞，才能够“倒逼”学生或企业从业人员“回炉”——到中等职业学校学习，这样既能够保证大部分人能够获得教育，体现教育的公平性，又能够普遍提高劳动者素质。更重要的是，能够使学校摆脱紧张而繁杂的招生工作，只有这样学校才能够为学校的内涵建设留出更多的时间与精力，而不必为了招收学生而做一些表里不一，甚至违法乱纪的事情。

       (二)多方筹措资金，减轻地方政府的财政压力

       我们知道，中等职业学校的资金来源主体极其单一，主要是政府与学生。那么在免费教育的情况下，大部分财政来源都需政府承担，但我们知道，由于中等职业教育的溢出效应以及政府的评价体系，使其难以对中职学校的发展投入更多的资金，这很有可能产生地方政府与学校合谋，从而套取国家的补助资金，以缓解地方政府的财政压力的冲动。因此，要改变这一现状，我们就必须采取一些措施以减轻地方政府的压力。

       1.加强财政的转移支付制度建设。教育财政公平的实施，在很大程度上与财政转移支付制度密切相关，它通过财政的转移支付活动，调整不同地区、不同学校原有资源量，使地区、学校之间的差别保持在可以接受的范围内，而不至于引起极度的不平等和剧烈的利益冲突。因此，财政的转移支付或可成为弥补中等职业教育的溢出效应所导致的成本投入与利益收入的不平等的最为重要的途径与手段。这种支付则是实质上以“各级财政收支缺口”为原则的转移支付网络体系。其基本程序为：①要求各级地方政府(省、市、县)，根据本地中职教育的生均经费标准测量出本地中职教育的投入总量以及收支缺口；②中央根据东、中、西部各省的财力以及在职业教育的利润获得的额度，按照一定的比例进行省级间的转移支付。③县、乡级政府中职教育财政分担，由省根据本地区财力状况来确定。这种省级之间的职业教育经费的转移支付，虽然加重了东部地区的分担比例，但事实上我们知道东部地区在接受中职生就业上更具有竞争力，这实际上也就体现出收益与成本的正向关系。与此相应的是，它能够尽量减少中、西部地区各级政府的财政压力，消解他们对发展中职教育而产生溢出效应的不满，进而为职业教育的发展提供更加有利的环境。

       2.征收企业人才培养的税费。我们知道中等职业教育所培养的人才，大部分都要流入到相关企业。这就在一定程度上降低了他们为培养人才所投入的成本。因此，根据“谁收益，谁投资”的经济原则，企业应承担相应的培养成本。

       (三)完善政策措施，弥补制度漏洞

       我们知道，国家为了进一步缩减城乡以及贫富差距所实施的免费政策，在实际操作中难免存在制度性的缺失，从而在实践操作层面日渐疏离我们的初衷，其结果不仅无助于缓解这一差距，甚至有可能恶化整个教育的生态环境。因此，我们认为在“按比例”以及涉农专业难以认定的前提下，应该进一步加大力度，对所有中职学校的学生免费，基本实现“9+2”免费教育的目标。虽然，这一方式加大了政府的负担，同时又使那些家庭经济条件较好的学生也得到了免费的资助，但它同样能够保证那些家庭经济贫困的学生享受到国家政策的阳光雨露，有助于中职教育的“面向人人”目标的实现，同时又能够减少国家在监督、审核免费教育的贫困生以及专业认定方面的管理成本。当然，我们在全面构建这一资助体系的同时，还应加强对全国统一的中等职业学校学生信息管理系统的建设，为国家资金的发放提供有力的依据和保障。因此，为了保证上述信息的真实性，应将教育部门中的中职信息管理系统与人力资源社会保障部门管理的技工学校信息系统以及公安部门的身份证中心进行联网，以有效杜绝利用虚报身份套取国家资金的现象发生。

       总之，大力发展职业教育是提高劳动者素质，实现产业升级的重要保证。而免费政策则是大力发展职业教育的重要助推器。但我们在实施一项战略之际，不仅要从国家宏观层面来进行顶层设计，同时还要考虑各执行主体的价值诉求；否则，即使我们构建出美好的蓝图，但若对执行主体的相关价值诉求有所损益，不仅会阻滞政策的执行力度，甚至会扭曲政策的价值诉求并降低现实成效。因此，在承认多元价值主体冲突的情况下，寻求最大公约数，应成为我们制定政策的基本路径。

标签：中等职业教育论文;  贫困问题论文;  就业选择论文;