农村宅基地使用权流转问题研究——基于武汉市江夏区实地调研的思考，本文主要内容关键词为：武汉市论文,宅基地论文,使用权论文,农村论文,江夏区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
宅基地使用权是农民的保障性和福利性财产权，法律对其行使方式设置了种种限制。随着城乡一体化进程的推进，农村宅基地闲置、无序流转等问题日益凸显，尤其是在城乡结合部的农村，宅基地使用权流转频繁，并已经形成一定规模的隐形交易市场。农村宅基地使用权流转面临着制度供给和现实需求相矛盾的难题，亟待解决。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益，允许农民参与集体土地开发的非公益项目”，这为农村宅基地使用权流转制度指明了改革方向。引导并规范农村宅基地使用权流转秩序，实现城乡建设用地的市场接轨，对于激活农村经济，提高农地利用效率，实现城乡统筹和谐发展大有助益。
一、调研区宅基地利用概况
要对农村宅基地流转情况进行调查研究，需要选择特定的调研区域，因为不同区域宅基地流转的影响因素和特征各异。本调查根据地点距离城区远近及经济发展水平高低，选择距离武汉中心城区最近的远城区——江夏区作为研究区域，进行相关资料的收集，以考察城市化进程中城乡接壤地带农村宅基地使用权的流转问题。2011年5月至7月，笔者前往江夏区进行了实地调研。
通过实地调研，笔者了解到，江夏由县改区以后，按照“工业兴区先导，统筹城乡发展，构建生态江夏”的思路，充分发挥区位、资源、产业优势，加速经济发展方式转变，逐步提高经济增长的质量和效益，促进经济的持续健康发展。江夏区2008～2010年连续三年区域经济综合排名全省第一，已基本形成国有、集体、民营等多种所有制并存，第一、二、三产业推动经济社会协调发展的良好局面。江夏区的土地总体利用情况如表1所示。
由表1可知，江夏区建设用地面积为25295.32公顷，占江夏区土地总面积的12.65%。在建设用地中，城市建设用地6998.79公顷，占比27.23%；农村居民点用地9558.61公顷，占比37.79%；独立工矿区用地1767.17公顷，占比6.99%；交通水利用地5739.77，占比22.69%；其它建设用地1341.87公顷，占比5.21%。农村居民点用地占比最大，占总建设用地面积的三分之一以上。根据江夏区国土资源局提供的统计数据，江夏区农村居民点人均占地面积为215.2平方米，远高于武汉市农村居民点人均用地173平方米的水平，也略高于湖北省农村居民点人均用地213平方米的水平。其中，农民宅基地占据了农村居民点用地的大部分。可见，江夏区农村宅基地利用规划混乱、占地面积超标、一户多宅及宅基地空置等现象仍然突出。
根据江夏区分区发展规划的实际状况，在城市化推进区、农业生产区和生态维育区，每个区选取两个乡镇、街道，每个乡镇、街道分别选取一个典型村作为实地调研地点。城市化推进区主要包括武汉外环线以北区域，重点发展第二、三产业，农村人口向城镇人口的无序转化，主要选取纸坊街道(齐心村)、庙山开发区(邬树村)；农业生产区主要包括武汉市外环线以南区域，重点发展特色农业，正处于传统农业向现代高效农业转型发展的爬坡阶段，选取山坡乡(星明村)、湖泗镇(吴英村)；生态维育区主要包括龙泉山风景区、梁子湖区域、斧头湖、三涉湖及鲁湖湿地保护区，大多用于旅游开发，其中龙泉山风景区、梁子湖风景区已成规模，风景旅游成为江夏区的一大特色，工业化中期影响已被席卷，对比选取流芳(大蔡村)和乌龙泉街道(栗树村)。调查和访谈内容包括农户的家庭状况、宅基地使用情况、对宅基地使用权流转的认识及对宅基地相关法律的了解等。
根据对上述六个典型村157户农民宅基地流转意愿的抽样调查，有流转意愿的农户占比50.96%，这表明，半数以上的农户具有宅基地流转意愿，对于流转方式选择多以出租、抵押为主，仅有少数选择买卖，即绝大多数农户面对既定法律安排的选择都是理性的，他们大多把宅基地作为安家立命的基本保障，不会轻易地将宅基地使用权永久地流转出去。从农户对宅基地相关法律认知情况看，57.32%的被调查对象对宅基地相关法律制度部分了解，42.68%的被调查对象对宅基地相关法律制度一无所知。
二、农村宅基地使用流转的特点
(一)农户宅基地使用权流转意愿较高
据调查，地区经济发展水平越高，宅基地使用权流转现象越普遍，其流转形式主要以出租房屋为主，也存在部分私下买卖行为。各乡镇街道也普遍存在着宅基地空置现象；城市化推进区域宅基地使用权流转比率明显高于其它两个区域。关于被调研村庄宅基地流转情况的统计数据如表2所示。
根据问卷调查结果，有流转意愿的农户占比50.96%。户主或家庭成员的文化程度越高，非农收入水平越高，家庭宅基地和房屋的价值越高，流转宅基地的意愿就越强。
(二)宅基地使用权流转形式多样
从调研情况可知，在具有明确流转意愿(多项选择)的农户中，有75%的选择出租、23%的选择买卖、35%的选择抵押，16%的选择国家征收、31%的选择宅基地置换，其中以出租、抵押为常见的形式，仅有少数选择买卖。具体流转形式有：
买卖。这是指让渡宅基地使用权和房屋所有权。房屋买卖使得宅基地同时流转，即通常所指的“地随房走”。这主要发生在有多余、闲置房屋的房主与外来人员或暂住人口之间的买卖。由于经济快速发展与城市化的推进，不少外地来武汉务工经商的人员取得一定收入后计划购买住房。但由于市区房价的高涨，其只好选择在武汉市近郊农村购买农民空置的房屋。调查发现，买卖是江夏区宅基地使用权流转较少的一种方式，主要发生在距离江夏区政府与距武汉中心市区比较近、经济比较发达、交通便利的区域。
出租。这是目前江夏区宅基地使用权流转最为普遍的方式。据调查，承租房屋主要用于自住或商业经营，其中以自住为主。租金水平近年来也逐步提升，以邬树村为例，其紧邻庙山开发区、与周边几所大中专院校毗邻，房屋出租地下市场较好。一栋200～300平方米的住宅，年租金收入一般为2万元左右，是农民从事种植业年均纯收入的4～5倍。
征收。这是指国家因公共利益以及经济建设发展需要，建设用地单位依靠国家强制力向农民征收宅基地及房屋(即指“房随地走”)，并给予相应补偿，将农民整体搬迁的一种流转形式。宅基地被征后改作园区工业、商业、交通、大学城等用地。这主要涉及沪蓉高速公路、武咸城际铁路、园区、大学城园区开发、兴建项目实施过程中，沿线区域村庄的部分农民宅基地被征收。
新农村建设规划宅基地置换。根据江夏区新农村建设规划，到2020年逐步实施新农村建设拆村并点项目规划，节约农村居民点用地。规划由政府统一建造居住点，统一安置被置换宅基地的农民，宅基地收回或置换为耕地。这种流转方式尚在计划之中，属政府的主观规划，且尚未征求居民意见，其绩效有待观察。
(三)宅基地使用权流转区域差异性明显
从对城市化推进区、农业生产区、生态维育区三种类型区域的调查结果看，农户对宅基地使用权流转的意愿差异较为明显。首先，各区域宅基地使用权流转的活跃程度不同。由表2看出，在城市化推进区域，房屋买卖和出租比其它两个区域活跃，并且与市区距离由远及近呈现递增趋势，这是城市化进程推进对城乡一体化拉动效应和对农村辐射效应的表征，区位因素对于农村宅基地使用权流转具有十分重要的影响。其次，流转方式存在区域差异。在城市化推进区域，外来人口较多以长期租赁为主。在农业生产区域，一些外来承包土地的大户，需要在该地区长期居住，也有买卖或者长期租住房屋的情况，但以短期租赁为主。在生态维育区域，因自然风景秀美、环境宜人，宅基地主要是买卖和以长期租住为主。第三，各区域的流转价格差异性大。农村宅基地的买卖及出租价格，受区位影响差异明显。在区位好、经济发达的区域价格较高，而在农业生产区的价格较低。
三、农村宅基地流转中存在的问题
(一)宅基地使用权主体无序易位
根据我国宪法、物权法、土地管理法、担保法等法律规定，农村宅基地和自留地、自留山，属于集体所有，经批准归农户使用。其所有权主体按照具体的情况不同可以分为村民集体所有、村民小组集体所有和乡镇农民集体所有三种类型。村民一户只能拥有一处宅基地，村民出卖、出租房屋后不得再申请并得到宅基地；耕地、宅基地、自留地、自留山(四荒地除外)等集体所有的土地使用权不得抵押，农民住宅不得向城市居民出售，城市居民不得占用农民集体土地建造住宅，有关部门亦不得对此发放土地使用权证和房产证。从调查情况看，大多数农民出卖房屋所有权时，连同宅基地使用权一并转移，既未经集体所有者许可，也未经土地主管部门批准，房产过户登记手续亦未办理。农村宅基地的所有权主体虚置，受让房屋的所有者同时成为集体宅基地使用权的主体，架空了作为宅基地所有权主体的“集体”的终极处分权，加上目前对此并无有效的制度约束，这就导致宅基地使用权主体无序流转易位，宅基地使用权性质因“地随房走”原则而呈现私有化的异变。
(二)宅基地使用权隐形交易导致收益流失严重
农村集体成员一出生就自然取得社区成员资格，从而获取集体组织无偿分配的福利性和保障性资本——土地，宅基地是农民福利性和保障性资本的表现形式之一。宅基地所有权的权能结构包括占有权、使用权、收益权和处分权，而农民所获取的是宅基地所有权裂变出来的占有权、使用权、收益权和有限的处分权。无论宅基地使用权及其上建筑物和构筑物的所有权以何种形式流转处分，农民都能够从中获益。问题在于，村民出卖住宅事实上包括出卖宅基地使用权，其收益既包括房产现值，也包括宅基地使用权价按“地随房走”的流转收益。但是，宅基地权价未能与房产价有效分离，而是通过隐形不对称市场交易转移到了房产的交易之中，交易双方“心照不宣”地以宅基地权作为房产交易流转成功的前提条件，其讨价还价是通过宅基地权价的隐形交易收益增加(相对出让方)，减少成本、分散交易风险(相对受让方)，以及双方隐形收入的增加而得以实现的。这里，受让方本应另行分摊的宅基地使用权交易成本被免缴，且通过隐形对价折扣回来，这意味着降低了房屋交易成本；出让方则获取了宅基地流转的额外收益。这种降低成本、增加收益的隐形价格交易即为宅基地所有权主体依法应取得的土地流转增值收益。与此同时，交易双方通过隐形市场交易逃避了依法应缴纳的所得税、增值税等税款。可见，农村宅基地使用权隐形交易导致了集体宅基地资本产权流转收益以及国家赋税收益的损失。
(三)“小产权房”、“种房子”现象造成国家、集体及农户土地资本产权收益分配格局错位、秩序紊乱
“小产权房”问题目前在国内大多数城市均存在，且有愈演愈烈之势，虽然中央三令五申“小产权房”不受法律保护，但各地仍然冒天下之大不韪顶风建设。而在城市的城乡结合部和城中村，农民借城区改造拆迁之机，大量“种植房屋”现象也暗流涌动，利用“拆一还一”的优惠补偿政策来赚取政府和开发商的开发补偿费用。“小产权房”与“种房子”的兴盛，是传统土地征收机制失灵、拆迁还建补偿模式僵化、城乡利益格局调整失衡衍生的两种畸态。前者实质是以农村集体经济组织代表为主导，以大多数农民支持为条件，以对集体土地违规实行房地产开发为基础，以城市中低收入人群为销售市场，以牺牲国家土地使用收益为代价，以获得土地高额增值垄断利润为目标的一种违法开发行为。后者则源于农民求富心切、相互攀比，其后果是农民集体土地财富收益初次分配落入开发商腰包，乡镇村工作人员获取优惠的“房福利”收入，农民同时也获得一定的补偿收益。“小产权房”、“种房子”现象屡禁不止的根源在于我国集体土地产权结构不合理、土地收益分配失衡、土地流转制度顶层设计“封、堵、卡”有悖要素产权平等保护和有序流转规律等。
四、农村宅基地流转中问题多发的原因分析
土地产权的权能结构包括归属权、控制权、利用权、流转权等，其制度功能在于土地产权规范确认、调整、保障一定的土地资源配置经济关系及其效率与效益，主要体现在：一是明晰产权的功能。即首要的是对土地(宅基地)及其上附着物的归属权、控制权、利用权、流转权等进行有序分离，明确其归属、控制、利用与流转的性质、范围和程序等，使土地(宅基地)及其上附着物的资源配置效率与效益最大化。二是激励约束的功能。根据现代市场经济的需要，在坚持土地(宅基地)公有性质(国有或集体所有)的前提下，按照公平与效率结合的原则，赋予农民土地(宅基地、自留山、自留地等)控制权——土地持有权，亦近似于现代企业家获取“股票期权”或“年薪分红产权”，国有企业的法人财产权，其实质是国家赋予农民的一种“恒定”的资本产权，以保障现代市场经济主体——农民践行农业现代化与科学发展的激励约束机制。三是有序交易的功能。可以促进土地(宅基地)及其上附着物利用、流转的便捷，降低成本，分散风险，优化配置，提高效率效益，有效防止土地寻租及“私有化”异变现象的滋生，促进土地收益持续、稳定、健康增长。
农村宅基地使用权流转过程中存在诸多问题的深层次根源在于：
(一)思想观念陈旧，探索农村土地(宅基地)产权新实现形式的力度不够
长期以来，在探索土地公有制及其产权制度安排方面，虽然经历了确立农民对土地完整私有产权、合作股份产权、人民公社“一大二公”的纯公有产权和土地用益物权(土地承包经营权、宅基地使用权等)等阶段，但始终未能摆脱教条主义、“左”的思想束缚的影响，仍未走出“计划经济模式”的理论误区，即：长期以来把所有制等同于公有制的实现形式；把集体所有权加承包经营权当作唯一最佳的公有制实现形式，排斥对集体所有权加农民土地持有权、集体所有与农民对宅基地持有等新型土地公有制实现形式的探索；“资本”即姓“资”、“流动”即“流失”；按劳分配是“正统”，按土地资本分配是“变色”等；对包括宅基地在内的农民土地产权制度改革呼声高，但理论创新和制度创新滞后。
(二)农地产权制度顶层设计有缺陷
目前，我国农地(宅基地)产权制度安排的缺陷在于：(1)土地产权实现形式凝固单一。(2)土地所有权主体虚置缺位，且未赋予农民直接控制持有农地的法律地位，引发所有权主体难作为、利用“主体资格”乱作为，使用权主体“搭便车”等现象，致使流转农村土地(宅基地)使用权非法的禁令形同虚设。(3)集体土地产权(宅基地权)流转失序，房屋产权交易与宅基地流转相混淆，两权不分、收益分配不规范，造成宅基地公有性质异化，国家收益流失；城乡土地流转市场不对称，差别待遇严重，容易滋生“地方壁垒”、“部门保护”；而且，农村土地流转禁令失灵严重，明令禁止或限制流转实为屡禁不止，利益驱动导致你“限”我“活”、“无场有市”、“黑市交易”暗流涌动，地方政府有序监管难。
(三)相关配套制度缺失，农地(宅基地)监管诸多环节失范失规
按照目前的土地征收制度，低价征收农民土地及房屋产权，危及农民的生存权及发展权，引发诸多不良后果甚至酿成严重的群体性事件。法律缺少对农地及其上附着物流转有效的市场准入、市场监管、违约责任等程序性和实体性规范。在收益分配中，尚未建立国家、集体、产权持有人、中介服务、受买人五方协调一致、分配有序的新利益格局，形成土地征收源头初次分配不公及分配“黑洞”现象。在统筹区域、城乡房地产投资消费方面，协调发展，整合城乡房地产资源，盘活农民宅基地及闲置房产资源的制度缺失。一方面，建立健全政府主导、农民积极参与房地产的交易，有效解决农民“入城居住难”，“闲置房产流转难”，“融资开发难”等问题。另一方面，大批人口向城镇转移，给转移支付投资、城市土地供给、保障房开发及城市公共设施建设(道路、水、电气、教育、卫生、体育、文化等)带来多重压力，社会建设投资的需求与供给矛盾凸显。
五、完善农村宅基地流转制度的对策建议
(一)更新观念，大胆探索农地(宅基地)持有权新的公有制实现形式
首先，应破除把农地所有制实现形式等同于社会主义土地公有制属性的误区，确立农地(宅基地)公有制及其公有产权实现形式可以而且应当多样化的观念。其次，应破除农地农民集体共同所有即姓“公”，农民(农产)作为独立产权主体持有(控制)利用即姓“私”的观念，大胆进行以“不求所有，但求持有，重在利用，讲求效率，追求绩效”为目标的现代农民土地(宅基地)持有产权理论创新、体制创新与机制创新，为推进社会主义新农村建设提供科学的新型农地(宅基地)公有产权制度安排。再次，应破除传统计划经济、行政包办、因循守旧的管理观念与管理模式，注重市场机制调节与行政监管相结合、注重公益目标与产权主体平等保护相结合，注重开源节流与引导规范相结合，建立城乡两个区域配套衔接、东中西部发展协调统一、符合农村区域与县域经济发展特点的农地(宅基地)产权交易流转体系。大力发展以农民土地(宅基地)持有产权为基础的现代家庭公司业主经营、公司+农户+协作联合经营、股份合作经营、现代股份公司经营、现代农科工贸一体化集团公司联合经营等，推动农业产业化与现代化，提高农业生产力；切实保障农民集体土地保有权与农民(农户)土地(宅基地)持有权权益；切实保护集体土地保有权与农民土地(宅基地)持有产权以要素资本形态依法规范有序交易流转取得按资分成分配收益的权益，引导农民全面实现小康社会的奋斗目标。
(二)完善农地(宅基地)公有产权的结构体系，明晰农民土地(宅基地)持有产权的法律地位
用“农民土地持有权”替代“土地承包经营权”，用“宅基地持有权”替代“宅基地使用权”，以此作为农村土地公有产权新的实现形式，并修订物权法、土地管理法、农村土地承包经营法、农村股份合作社法、担保法等法律法规，从法律制度层面予以确认、规范及调整新型农地公有产权关系。所谓农民集体土地保有权是指农民集体对农民持有土地的支配追及权，有限流转收益分成分配权、买卖禁止权、法定持有利用期届满复归权。所谓农民土地持有权，是指农民在一定年期(农地65年，林地、四荒地99年)内对集体所有土地依法承受、持有利用、收益分配、有序流转的结构性关系权利，包括依法承受、持有利用权能、收益分配权能、内部自治权能、有限流转权能四个方面。其土地公有产权体系结构包括：农民集体对土地的保有权，无论农民土地持有权以任何形式流转，均须经其许可，并依法取得分成收益，在65年期满，农民土地持有权依法回归，只有合法继承人才有资格取得第二轮65年控制(持有)与利用的权利；与此相对应的农民土地持有权，为农民集体土地(宅基地)保有权的下位权，是农民集体土地保有权的派生权，两者是公有制实现形式两个层面的有机统一体。只有明晰农村土地(宅基地)相应的产权主体地位，并从法律制度安排上予以确认、规范和保障，明晰相互间的权力(权利)与义务关系，才能从产权制度层面落实农民在土地、宅基地等方面控制、利用、依法交易流转取得的分成收益等方面的经济权利。
(三)建立健全符合“城乡一体化”要求的农地(宅基地)产权流转收益分配制度，调整利益分配格局
在重点选择方面，应改革农地(宅基地)征收补偿制度。在目标模式方面，应改土地征收划拨“传统公益目标模式”为“产权平等保护与公益目标相结合”的现代土地(宅基地)征购模式，切实纠正和解决公益用地由被征地(宅基地)农民分摊成本；机关、团体、公益部门、公有垄断行业享受划拨优惠地价成本；投资商开发商享受行政划拨优惠政策或商业地价出让金与税费减免照顾，有的甚至给予其“零地价”；而公共财政不承担保障责任等问题。这种以牺牲被征地农民生存权与发展权，“拆东墙补西墙”的征收补偿模式，源于基础性土地制度的结构性缺陷和顶层土地征收利益分配协调机制的失衡。
在公益用地划拨方面，大幅度削减公益划拨用地的范围，从源头上遏制与破解垄断行业、国有企事业单位、民营开发商、投资商竞相大肆圈地囤地、操纵“房地产”市场，严重剥夺失地农民相关土地生存权和发展权等难题；破除垄断产业、集团借土地征收补偿、划拨制度缺陷“挖国家”、“坑集体”、“肥行业”、“饱个人”，发“土地横财”，导致城乡收入分配不公、收入差距扩大、农民权益保障缺位等缺陷。对党政机关、行政机关、司法机关、经济管理、社会团体等提供公共品服务的部门，果断实行土地征收划拨长期冻结(50～100年)、中期冻结(5～49年)、短期冻结(1～5年)与紧急冻结制度，其新建设用地一律就地翻新，不得另外划拨征地，根治其与投资开发商以“公益”为由，盲目圈地，乱占耕地。
在补偿安置模式方面，以保障被征地农民生存权和发展权为前提，严格限制土地征收范围，逐步实施土地产权按市场价格公开公平交易流转配置，国家、集体、农民依法取得分成分配收益，投资方支付地价与交易流转税费；被征地农民依法支付一定的所得税、增值税和集体土地保有权分成收益价。以平等保护农民土地产权与保障公益事业发展相结合为目的，公开公平进行土地等要素产权交易，从源头上破解被征地农民因单方承担社会公益建设成本而陷入“三无”生存困境等难题。
(四)按照“逐步放开，渐进推进，规范起步”的原则，因地制宜地推进土地征购、宅基地流转区域市场体系建设
建立健全规范有序的土地征购、宅基地流转市场体系，是保障农民以土地(宅基地)为依托的生存权与发展权的迫切需要，是盘活农村市场、培育农村社会主义市场经济主体——农民企业家、推进新农村建设的当务之急，是破解二元经济结构背景下农业发展投资融资难的关键之举。要以修改完善法律制度为前提，以统一规划、合理布局、依法规范管理为抓手，以明晰农民土地持有产权为基础，以市场为导向，以规范交易流转程序、严格交易监管、合理分配国家、集体、农民交易流转收益为关键，以典型试验、逐步推开为策略，以县域为突破口，逐步建立健全农村土地市场交易体系。通过流转交易，激活农村庞大的闲置资产，推动农业产业化和现代化，着力破除体制性障碍、机制性困扰与保障性束缚，消除二元结构的鸿沟，促使农村经济、政治、文化、社会以及生态文明建设统筹发展，整体推进。为此：
1.应从法律制度层面确立农民土地持有产权的法律地位。明确非因法定事由不得剥夺农民土地持有产权，禁止非法倒卖、转让农民持有的土地和宅基地；允许农民依法依规交易流转宅基地及房屋并获得流转收益。
2.严格农村宅基地及其上房屋交易流转的准入管理。主要包括以下几个方面：(1)参与交易的主体须有明确固定的居所或住处；(2)参与交易的主体须具有民事权利能力与民事行为能力；(3)宅基地持有权与房屋所有权权属无争议，宅基地持有权证、房屋产权证齐备有效；(4)受委托参与交易的，必须有宅基地持有权人与房屋所有权人亲笔签名的授权委托书；(5)中介机构代为推介交易的，须符合国家对职业中介服务机构的资质要求；(6)流转宅基地须征得所在村集体经济组织三分之二以上成员或全体农户的同意；(7)宅基地和房屋的交易流转不得妨碍和破坏土地利用总体规划和村庄建设规划，符合节约集约用地目标；(8)交易流转土地及房屋应依法缴纳相关税费，通过委托代理等形式完成交易的，应另行支付约定的代理费等，以确保交易流转收益分配的规范化，避免“交易陷阱”、寻租等问题发生，确保交易安全、便捷、高效。
3.建立统一规范的宅基地交易流转市场体系。要按照“五个拆除、五个搭建”思路，以政府为主导，积极搭建省、市、县区域建设用地交易所、宅基地及房屋交易中心等交易平台。即：(1)拆除宅基地及房屋交易画地为牢的“土围子”，搭建省市区域按市场规律运行、统一开放的交易平台；(2)拆除准入交易规则属地管辖的“土政策”，建立征购土地交易与宅基地及其上房屋两个相对独立的区域专业市场准入与监管体系，实现各区域专业市场准入与交易的便捷、畅通、高效；(3)拆除交易监管的“土栅栏”，建立统一公平的监督体系和运行机制，实现准入交易安全，风险防范有效；(4)拆除宅基地及房屋产权价格垄断的“土办法”，建立健全规范的价格评估体系，以充分发挥价格杠杆的功能；(5)拆除用地指标以县为界的“行政壁垒”，建立以省或地级市区域行政配置与市场配置相结合，以土地、技术等要素资源合理调配与公平补偿的机制，实现资源优势互补、产权平等保护、收益分成分享，促进地域经济协调发展，推动农村、农业及农民发展进步。
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