城市农民工的基本权益保障研究，本文主要内容关键词为：农民工论文,权益保障论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】C913.7 【文献标识码】A 【文章编号] 1004—129X（2006）02—0036—05
一、城市农民工的社会弱势分析
改革开放以来，我国的城乡壁垒渐渐被打破，农村剩余劳动力越来越多地进入城市，成为城市人口中不容忽视的组成部分。但与城市人口相比，这些农民工仍处于城市生活的边缘状态，他们无论经济地位还是社会地位都还是城市居民中的弱势群体。
1.就业竞争中的弱势
与城市职工相比，城市农民工的文化素质和基本技能都相对较差，处于明显的弱势地位。据调查，进入城市的民工中，有10％左右的人是有一定谋生手段，[1] 具有一技之长的“手艺人”，或称“匠人”，而另90％的民工则大多从事建筑、搬运等城市职工不愿从事的脏、累、差行业。虽然有些技术含量较高的产业不时有空位或空岗出现，但源于城市现代产业部门的技术壁垒与进城农民工自身文化素质之间的矛盾，农民工也只能是望“岗”兴叹。在现代产业技术进步加速的条件下，失业与空位的矛盾在城市产业工人身上也体现得越来越明显，对城市农民工来说就更是如此。
除了与城市产业工人在素质上相对的弱势，城市农民工供给总量的绝对过剩也使他们自身处于不利的竞争地位。随着我国改革开放程度的加深，城市产业的就业竞争不断加剧，而农村析出剩余劳动力也越来越多。农民工内部之间就存在着巨大的就业竞争。统计资料显示，目前每年离家外出经商务工3个月以上的农民已达1.4亿人 口，[2] 而且还有不断增加的趋势。面对巨大的就业压力，农民工无疑会降低自己的收益预期和对工作、生活环境的要求，默认自己的弱势地位。
2.行政体制中的弱势
改革开放以前，我国所实施的城市化政策在城乡之间形成了森严的城乡壁垒，长期的城乡二元结构使得进城农民工在行政环境、体制格局以及心理定位上都处于一种弱势地位。虽然国家从宏观政策角度早已提出对进城农民工要“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”，但基于人们长期形成的对农民工的固有观念，有关部门在管理理念和管理手段上依然不会象对待城市工人那样温和地对待农民工，有人将这一现象总结为“四多四少”，即惩罚性管理方式多，激励性疏导方式少；封堵式清理多，开放式安置少；无序流动多，有序流动少；歧视性对待多，公平性善待少。而在个别管理者的心目中，进城农民工几乎没有什么尊严可言，农民工流汗流泪又流血的情况时有发生。
要彻底改变这一状况，首先要打破现有的城乡二元结构体制，破除现有的户籍制度，淡化城乡身份，让城市与乡村统筹发展，同步发展。
3.市场选择中的弱势
与城市职工相比，进城农民工在文化素质、技术训练方面处于弱势地位已是不争的事实，即使与城市工素质相当，在工种选择、工资水平方面，农民工也难以与城市工相提并论，他们所从事的往往是城市工人“淘汰”的工种，是最苦、最累、最脏、最险和城市人最不愿从事的“五最”行业。同一行业、同一工种，则农民工的工资水平要低于同类城市劳动力的工资水平。不仅如此，有的城市为保护本市居民就业，还出台一些行政性法规，强行限定哪些领域可以让民工进入，哪些领域绝不允许民工涉足。这就使得进城农民工必须承受市场选择和行政制约的双重歧视，其弱势地位自是不言而喻。
4.社会保障缺位的弱势
随着我国的经济体制由计划经济向市场经济逐步转变，人们生活中的风险系数也越来越大。进城农民工虽然工作生活在城市，但城市居民所享受的社会保障基本与他们无缘，他们大多被排斥在城市社会保障的体系之外。据中国社会科学院的调查，进城农民工能够享受到免费或半费医疗的比例只占到总数的8.3％，三资企业中享受此待遇的民工的比例略高一些，达到28.5％。当然，这一待遇仅限于有固定工作单位的农民工，而那些靠打零工、卖手艺度日的农民工则根本不可能享受到这样的待遇。这一现象不仅与我国现阶段社会保障体系发育滞后有关，更与我国社会保障体系的二元结构有关。农民工虽然工作生活在城市，但他们的社会保障仍然要由土地来承担。他们在工作、生活上遭遇到风险，往往还是要返回农村，但农村的社会保障令人堪忧的状况更是尽人皆知，全国大部分农村地区的社会保障体系根本就不健全。
5.社会福利不足的弱势
城市职工除了工资性收入以外，还享有较多的福利待遇，如住房补贴、购房基金、最低生活保障金、子女教育费用减免、市内交通补助等等。进城农民工虽然也同样为城市的发展建设作出一份贡献，但很难享受到这些福利待遇。还是中国社会科学院的调查数据，民工中享受到免费住房或住房补贴的比例较高，达77.7％，其他的福利待遇享受者的比例较小，有些福利待遇则根本没有，在民工享有的福利待遇方面，国有单位比较注重节假日发放实物和现金（占38.9％）以及给予探亲车票（占20％）；三资企业比较注重医疗（占28.5％）和年底给予奖金（占62.8％，国有单位为41.2％）；私营企业则比较注重给予免费的工作用餐（46.1％）。
由这些数据可以看出，用工方只是尽可能地保证农民工的吃、住等基本生存条件，至于失业的风险补助、子女的教育则根本与他们无缘，这一弱势使得他们在就业竞争中没有退守的底线可言，就业失败的唯一结局就是重新回农村生活。
6.继续教育短缺的弱势
与城市产业工人相比，进城农民工的文化素质本来就低，而专门为农民工提供的教育场所和教育设施更是少之又少。据相关调查，进城农民工中具有初中学历的占52.7％，小学及小学以下学历的占16.8％，两者合计占农民工的69.5％，不足7成，[2] 而与农民工文化技术程度低下形成鲜明对比的则是城市用人单位80％以上要求初中以上文化程度，20％的岗位只录用高中以上文化程度的工人就业。可见，要让农民工获得更多更好的就业机会，教育和培训是一个重要环节。目前，无论是迁出地还是迁入地，各主管部门对农民工的培训几乎还是空白的，仅仅在个别城市和地区出现了对家政服务或保姆行业从业人员的培训。这一现状使得城市农民工不得不常常面对失业与空位并存的尴尬，只好进入那些技术含量低或技术专业特征不明显的行业。这又造成了另一种危机，即农民工就业的不稳定性。也就是说，农民工容易进入的行业，也容易被替代，再加上相关的法规制度对农民工的保护极不充分，雇佣方解雇农民工几乎不花费成本或成本较低，使得身无一技之长的农民工们时刻都生活在危机之中。
7.心理上的弱势
与农村人口相比，进城农民工相对尚有一些心理优势，但与城市人口相比，则存在着明显的心理弱势，这种心理上的弱势不仅仅是由于经济收入的差距造成的。那些收入与城市职工持平甚或略高的城市农民工，在心理认知上也往往认为自己比城市职工低一等，这一特征尤以从事保姆、酒店等服务性行业和在机关、院校、医院打工的农民工最为明显。[3] 心理上的弱势使得进城农民工在自己的权益受到侵害时往往选择退避和忍让。据唐灿的研究，当谈及对性骚扰这一现象的看法时，城市妇女更多地归因于道德、治安和权利等问题，而外来民工还常常将此与自己特殊的经济与社会背景联系在一起，虽然在受到性骚扰这一点上外来女工与城市妇女并没有什么区别，[4] 面对这一现象时，不少外来女工的态度是“忍得一时之气，免得出麻烦”，“大事化小事，小事化无事”，“在外头，没依没靠的，……只能忍”。这充分说明城市农民工在心理上认为自己的社会地位与“城里人”是不对等的，是处于弱势地位的。
二、城市农民工的基本权益亟待维护
从现代法学的视角考察，一个公民应享有的权利包括公民权利、政治权利、经济权利、社会权利、文化权利、发展权、环境权等等，[5] 这些权利是人人皆应享有的。因为我们的研究对象——城市农民工是一个较为特殊的群体：他们与城市人口相比处于相对弱势，与农村人口相比则别无二致甚至还有一定的强势。因此，我们在文中只考察城市农民工与城市职工相比较时所凸显出来的权益保护问题。
1.城市农民工的工作权亟待维护
所谓工作权指的是工作权和工作中的权利，其核心要义是择业自由和就业平等，其内容涵盖与就业相关的权利、由就业派生的权利、平等待遇和非歧视权利以及辅助性权利。因为工作不仅是谋取经济生存的手段，也是人的价值实现和个性发展的需要，所以，工作权不仅是获取物质保障所必要的权利，也是实现人的全面发展所必须的权利。工作权不仅是经济社会权利的核心，也是基本人权的核心。就城市农民工而言，切实维护其法定的工作权是实现其整个合法权益的基础和前提。而城市农民工最容易受到侵害的也正是工作权。具体表现在以下几个方面：
（1）取得劳动报酬权的实现程度低
有劳动能力的公民有参加劳动的权利，也有按其提供的劳动数量和质量取得相应报酬或收入的权利。但城市农民工所得的劳动报酬不仅与其所付出的劳动不相当，而且常常被企业或雇主拖欠、克扣甚至拒发。从相关行政部门和法制部门的举报投诉情况看，拖欠工资的投诉比重最高。2002年广东省共有民工629万，其中有过半数的人月工资仅在400元左右，这些民工中有64.4％的人曾遇到拖欠、克扣或拒发工资的情况。[1]
（2）劳动安全难以保障
城市农民工与城市职工一样为城市的经济建设贡献着自己的心血和汗水，但他们的劳动环境却相对恶劣，劳动保护的现状令人担忧。一些私营企业工艺落后，设备陈旧，隐患多而防范措施不力，劳动安全根本难以保障，轧、压、砸、炸、毒时时都在威胁着城市农民工的生命安全。大量的统计数据和血的事实证明，城市农民工的安全和健康难以保障的现象具有很大的普遍性，更有甚者，一些私营企业的雇主对农民工的生命安全置若罔闻，听之任之。在浙江的乐清市，老板们为节省成本，大量使用无安全保护装置的劣质冲床，仅一年就将5000多名打工者的手轧断，当地医院每天都要做10余例接指手术。[6]
（3）法定休息权常受侵害
休息权是劳动者获得生存权的必要条件，我国的宪法和劳动法规对此都有明确的规定，而对妇女、儿童等弱势群体更有特殊的保护性限制。然而现实生活中，城市农民工超时间超强度工作的现象早已普遍存在，加班加点、特殊生理时期不予照顾更是司空见惯。有调查显示，民工平均每日工作10—13小时，大多无休息日，工作时间最长的竟高达17小时。2002年对广东省进城务工人员的调查表明，城市农民工每天工作10—14个小时的人高达80.5％，47.2％的人没有休息日。[1] 这些数据说明，城市农民工的休息权被侵害、被剥夺的现象是普遍存在，而且是非常严重的。广大的城市农民工在用自己的健康和生命为用工单位创造着高额的利润。
2.城市农民工的受教育权亟待维护
同其他权利一样，受教育权也是一个公民应享有的基本权利。因为教育会使人的认知能力和行动能力得以提高和增强，成为全面实现人权的前提条件。因此，城市农民工也应当象城市职工一样，享有受教育的权利。受教育权包括教育自由和学术自由的诸多方面，主要内容包括：①接受教育的权利；②平等开放和平等利用教育设施的权利；③选择教育的自由；④建立和指导教育机构的自由等等。而城市农民工的受教育权遭受侵害的现象表现为两个方面：一是自身的教育培训严重滞后，二是子女就学艰难。
（1）自身难以得到必要的技能培训
与城市职工相比，城市农民工文化程度较低，而与之形成鲜明对比的是，城市用人单位的录用条件普遍提高，80％以上的用工单位要求具有初中以上的文化程度。城市农民工在农业生产方面所积累的知识和经验在城市又毫无用武之地，因此，绝大多数的农民工都需要岗前或在岗的职业技能、安全防护等方面的专业培训，这样的培训对城市职工来说是人人皆可享受到的，而农民工则难以得到相关的教育。有些用工单位还借培训之名收取不合理费用，加重了城市农民工的负担。
（2）子女就学困难
随着城市农民工数量的不断增长，其子女就学的问题越来越突出。我国的城乡二元结构，造成了城乡之间教育设施享用的不公平，一些城市的中小学校拒绝接收在当地没有户籍的城市农民工的子女入学，还有的学校则向这些农民工子女收取高额的赞助费，造成了城市农民工子女就学率的普遍低下。如在北京的300多万流动人口中，6—14岁的儿童有10万之多，但就学率仅为12.5％。[2] 大量的民工子女辍学，上了学的农民工子女又经常受到城里孩子的欺侮，给城市农民工及其子女的心灵都造成了巨大的伤害。
三、维护城市农民工合法权益的对策与建议
客观地说，切实维护城市农民工的合法权益不是一个简单的政策问题，也不是哪一个职能部门的问题，而是一个复杂的社会系统工程，必将经历一个漫长的过程。但农民工的维权问题近年来已成为一个迫在眉睫非常敏感的社会问题，解决不好将会产生一些不可预想的社会后果，因此，我们目前必须马上着手解决两个层面的问题：一是治标，解决好目前农民工急切盼望得到落实的问题，如拖欠工资、工伤赔付等。虽然治标只能缓一时之急，但就目前形势来看则是非常必要的，也将是行之有效的。至少可以保障城市农民工的基本生存条件，化解他们与用工单位之间的积怨，减少纠纷与冲突，保持社会稳定。二是治本，从观念、法规、政策体制上彻底解决。这主要包括以下几个方面：
1.改变固有观念
城市农民工是在我国社会主义市场经济条件下推进工业化、城市化进程中出现的重要现象，应该说，他们正处于由农民向产业工人转化的过渡期。有研究认为，城市农民工已具备了中国工人阶级的基本特征，“城市农民工是中国工人阶级的一部分”。[7] 因此，我们要首先在观念上对农民工的角色地位进行重新认识，不能再用传统的眼光来看待我国社会迅速转型时期的种种发展变化，而应从思想上树立起平等的观念，根除对城市农民工的歧视，给予他们“市民待遇”，真正从根本上保障他们的合法权益。
2.调整现行政策
随着我国社会主义市场经济体制的完全确立，农村剩余劳动力由第一产业向二、三产业转移已成为一种必然的趋势。但现行的户籍制度和城乡二元结构给农民工的进城造成了极大障碍，这种用行政手段把城乡人口划分成福利待遇、发展机会和社会地位不平等的社会群体的做法，对人们的影响是根深蒂固的。这种不合理的制度在客观上严重阻碍了城乡一体化市场经济的形成和发展，越来越显示出对城市农民工的不合理限制和歧视，在主观行为上，也造成了对城市农民工管理领域的逆向操作和政策缺位。实践证明，这种计划经济体制下长期形成的二元结构体制割裂了城乡社会和经济发展的互动连带关系，扩大了城乡差距，引发了城市农民工与城市居民的对立情绪，伤害了城市农民工及其后代的感情。它使得有关部门在对待城市农民工问题上高高在上，重惩罚少激励，重封堵少疏导，对侵害城市农民工权益的现象见怪不怪，视若无睹，农民工则大多忍气吞声，以求得自己在城市中的一席之地。因此，逐步取消现行户籍制度，取消户口特权，就可以从制度上消除城乡间的不平等因素，使城市农民工在维护自身权益时更加理直气壮，更加自觉。
3.完善法治建设
随着我国社会主义市场经济体制逐步走向成熟，我国将步入一个法治社会。在法治环境下，人们考虑问题将从普通的人权出发，法律对任何公民都具有普适性，而没有出身、境况的差别，法律保护对于每一个公民来说都是一致的。但就目前而言，我国的法治建设相对还不完善。因此，针对城市农民工，我们应当尽快制订和完善相关的法律法规，建立保护农民工合法权益的保障制度，尤其是保护城市农民工合法的工作权和受教育权。在完善法治建设的同时，加强对执法队伍的法治教育，增强政府部门和相关人员在民工维权方面的责任心。
4.建立维权组织
与发达国家相比，我国属于相对落后的发展中国家，几千年的“人治”文化短期内难以根本改变，要真正实现城市农民工在法规政策面前的平等，还必须建立相应的组织、机构，为民工维权提供经济、法律、信息等方面的服务。建立维权组织需要两方面力量的介入：一是社会力量。城市农民工虽然群体庞大但力量分散，政策、法律意识又相对淡薄，相关知识储备较贫乏，没有社会力量的介入，民工的维权是不可想象的。二是城市农民工自身的力量。城市农民工是权益维护的主体，其自身的参与是不可或缺的，他们将是维护自身权益的最终力量。
综上所述，城市农民工是我国经济建设的重要力量，同时也是城市人口中的弱势群体。保护城市农民工的合法权益，保护了社会生产力，也就保证了我国现代化建设的顺利进行。
［收稿日期］2005—09—13