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2014年6月，国企改革牵头部门——财政部披露了新一轮国企改革的时间表：2014年研究国企改革总体意见：2015年启动几家国有资本投资运营公司组建试点，制定混合所有制等实施办法：2016年到2020年分批完成国有资本投资运营公司组建…… 随着经济发展进入新的阶段，完善国有资产管理体制，以管理资本为主，加强对国有资产的监管成为新的改革举措。而这一改革举措的核心，就是要改革国有资本授权经营体制，通过组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司，使国有资本既能在市场经济中生存、发展，还能服务于国家战略。国有资本投资公司并非中国独有，在国外已经有了几十年的发展。吸纳借鉴国外有关的经验，对我国具有重要的现实意义。 国有资本投资公司也称国有控股公司和国家投资公司，它出现于二战以后，并自20世纪60年代逐步成为当代许多市场经济国家在国有资产管理中普遍采用的一种重要的组织形式。西方各国针对市场经济发展中的某些缺陷，都不同程度地实行了国家干预政策，直接投资创办了不少国有企业。 国有经济规模的不断扩大，虽在促进国家经济发展方面发挥了重要作用，但由于国家直接经营，企业效益逐年下降，甚至出现了严重亏损，加重了财政负担。为了有效解决国有企业经营不活、效益下降的问题，各国做了许多改革探索。多数国家是将国有企业改组为股份公司，公开出售部分国有股份，打破国有企业垄断经营局面，形成了所谓的混合经济形态，既减少了政府的行政干预，也增强了企业的活力和竞争能力。在将国企改组为股份制公司的潮流中，国有资本投资公司应运而生，使国有产权有了明确的代表。 国有资本投资公司只从事企业产权经营管理活动，而不从事商品和劳务经营，因此在运用国有资产干预社会经济活动方面，具有比政府更大的灵活性。首先，可以通过企业股票的购买和销售，较快地实现国有资产在不同行业之间的转移；其次，可以根据国家产业政策，通过购买企业股票或证券，对重点行业或企业进行扶植：再次，通过控股可以达到以较少资本调整更大范围社会经济活动的目的：最后，由于本身也是企业，也要讲求经济效益，因此可在促进所属企业提高经济效益的同时，使自身也获得更好的资本经营收益。 国有资本投资公司在《公司法》约束下，比政府部门更具有规范性和公开性，特别是当国内经济发展面临国际市场竞争的严峻挑战时，这种以资本投资公司方式重组国有资产，以加速国际国内竞争能力形成的改革措施，受到了各国政府的重视。20世纪60年代以后，英国、法国、瑞典、奥地利等国的国有资产管理体制相继进行改革，建立了国有资本投资公司或与之性质类似的机构。 淡马锡经验 世界各国的国有资本投资公司形式多样、管理模式各异，其中新加坡的淡马锡公司最为著名。它已经成为国有资本投资公司的样本，其管理模式值得我国借鉴。 淡马锡公司是新加坡最大的国有资本投资公司。1974年以一家私人有限公司的名义注册成立，并接管了原由财政部拥有的股份。淡马锡是一家纯粹的控股公司，采取有限责任公司的法人财产组织形式。其投资方式有独资、控股和参股。对于与战略和国家安全有关的企业，涉及到社会发展和社区发展的旅游业和娱乐业，往往采取独资方式，对于其他行业，则往往采取控股或参股方式，在盈利目标的引导下广泛渗透到各行各业，以引导和促进私人投资，带动非国有经济发展；同时，通过自身良好的经营业绩，来发挥促进国民经济整体发展的主导作用。 在公司与政府的关系上，新加坡政府一般不以行政手段干涉企业经营活动，而是严格依据股权关系，通过向公司选派股权代表参加董事会，体现国家利益和产权约束：董事会实际上成为连接政府与国有企业产权关系的中介。根据公司章程，董事会的任命由股东大会决定，股东大会可以通过普通决议增加或减少董事会成员人数，辞退不称职董事。董事会关于公司主要经理人员的任命或辞退也与董事任命一样，必须符合宪法规定，并经总统同意。由政府公务员兼任公司董事是新加坡国有控股公司的一个重要特点，淡马锡公司的董事主要由财政部的主要官员兼任。虽然淡马锡控股公司隶属于财政部，但在投资决策、资金使用等方面享有完全的自主权，不受财政部的制约。公司需每半年向财政部递交一份有关下属子公司经营状况的分析报告，财政部长也需每两年到各公司视察一次。 在公司内部运营管理方面，淡马锡公司实行董事会领导下的总经理负责制，公司经营的大政方针、股息分配、配股等由公司董事会决定。控股公司人员不多，但都很精干，主要是由经理和高级管理人员组成，一至二人负责联系一个行业的几个子公司的业务。淡马锡公司的经营活动主要以盈利为目的，同时也考虑政府的产业政策，也就是说，在追求盈利目标的前提下，依据国家产业政策来决定资金投向。 在项目选择上，公司十分慎重，任何项目都要经过事先评估，如果不能盈利，一般不做考虑：如果是国家需要，政府部门又提出要求，政府以公司不亏本为前提给予相应补偿：如果子公司发生了亏损以至于资不抵债，就会被关闭。直属公司完全独立经营、自负盈亏，由本公司董事会负责决策与管理。除非出现重大问题，公司从不过问子公司的日常经营活动。 对子公司的管理与控制，主要通过以下方式进行：一是子公司必须按期向控股公司呈报本公司董事会会议备忘录：二是子公司必须定期向控股公司提交本公司的月度、半年和年度财务及管理报告书：三是子公司必须定期向控股公司呈报本公司有关投资和贷款方面的计划：四是控股公司委任本公司董事或职员担任子公司董事会成员：五是控股公司作为子公司的大股东，也可以依据《公司法》控制子公司有关股本变更、公司重组、年度预决算、委托董事等重大产权经营决策问题。直属子公司以下各个层次的公司企业，控股公司与它们之间并不形成直接的产权关系，主要是通过直属子公司逐级实施产权管理。事实上，这些子公司完全遵循市场经济原则运营，经营机制与私营企业没有区别。 通观世界各国所组建的国有资本投资公司，结合我国国企发展现状，笔者认为，建立国有资本投资公司主要目的应是资产优化配置和提高经济效益。这就必然会涉及到如何明确定位国有资本投资公司的盈利目标与社会目标的关系问题。实际上，这也是许多国家一直未能解决好的一大难题：一方面，政府宣称要把经营公司作为一般企业看待，按照与私营企业相同的经营指标进行考核：另一方面又要求其服从和维护国家利益，作为实施政府经济政策的工具，因而其经营目标的双重性矛盾往往十分突出。而新加坡淡马锡公司的目标则十分明确，即以利润最大化为根本目标，所以获得了健康发展。 因此，我国在组建和发展国有资本投资公司的过程中，必须十分注意和正确处理其双重目标问题：一要尽可能减少其社会目标：二要严格区分两类目标的成本费用范围，对直接服务于社会目标的经营活动给予必要补偿：三要防止政府部门随意干预公司的经营活动。 在公司类型选择上，应建立纯粹控股型资本投资公司。纯粹控股公司以资本经营为主，便于充分利用资本市场机制来优化资源配置。当需要加强某个行业时，只需向那个行业增加股份投资，在需要退出某个行业时，只需将那个行业的股份售出就行了。在现代市场经济条件下，产权经营已成了企业普遍采用的经营策略，资本经营活动与生产经营活动由此形成了分离的趋势。许多大集团的母公司随着本集团经营规模的扩大和经营结构的复杂化也进行了集团产权管理体制改革，使自己从以商品和劳务经营为主转变为以产权经营为主，甚至成为纯粹的控股公司。 国家不宜建立混合控股型资产经营公司。混合控股公司既从事产权经营，又从事生产经营，规模往往十分庞大，不但难以完成整个产业调整的任务，其自身调整也将十分困难。建立资本投资公司还在于弱化政府对国有企业的行政干预，使企业焕发活力：但这同时也可能强化它自身对企业的干预。在这种情况下，混合控股公司由于既控制了子公司的产权，又从事生产经营，就有可能在附属公司之间转移资金，“抽肥补瘦”，掩盖自身经营方面的问题：而纯粹控股公司自身不从事生产经营活动，面对的是具有独立法人地位的子公司，必须依法进行管理与控制——作为子公司的股东，其只能选派产权代表参与子公司的经营，而不能直接发号施令，随意性干预会受到法律的限制。这也就是说，在纯粹控股公司模式下，控股公司与子公司之间存在着受法律保护的自主经营权力边界，因而既能保证有效的产权约束，又能充分发挥子公司的自主性。 防止国有资本投资公司层次过多和规模过于庞大。规模庞大、层次过多是各国国有资本投资公司经营失败的教训之一。其结果不但无法发挥对过多政治干预的缓冲作用，反而会成为政治垄断、干预和控制的强有力的工具。根据现代企业理论，多层次管理必然会发生代理成本过大的问题，而规模过大，则必然会出现多层次问题。因此，如果我国在一个行业仅建立一家投资公司，必然会导致规模过大和层次过多的问题：但如果控股公司按照专业部门分类后只作为几个业务公司的母公司而建立，则这个问题就可以得到有效的解决。 坚持机构和人员精干、高效的原则。新加坡淡马锡公司的职员只有42名，可说是人员最少、经营最好的国有资产经营公司。资本投资与生产经营完全不同，它是地地道道、名副其实的资本密集性部门，它需要高素质的专业人才，人员多不但不能提高经营管理水平，反而可能会影响经营效率、增加消耗和导致成本上升。因此，坚持机构和人员精干、高效的原则具有极为重要的意义。