整体性治理：地方公共服务改革的新趋向，本文主要内容关键词为：整体性论文,公共服务论文,地方论文,新趋向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D630.1 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2009)03-0106-04
随着经济和社会的发展、地方公共服务改革的深化，推进公共服务改革，为公众提供公平、高效、完善的公共产品和服务，已经成为地方服务型政府建设的重要环节。整体性治理是后新公共管理时代政府改革实践的最新成果，其价值在于对新公共管理理论反思和修正基础上架构起新的公共服务供给模式，以协调与整合为核心的治理方式为地方公共服务改革提供借鉴思路。
一、整体性治理的兴起和发展
1.理论沿革：对新公共管理的继承与批判
20世纪70年代末，针对官僚制结构僵化和公共服务供给效率低下的弊端，西方国家先后开展了以“政府再造”为内容，以分权化、市场化、民营化为工具的新公共管理改革运动。新公共管理理论在实践中的弊端招致各界的质疑，这为整体性治理的出现推波助澜。“整体性治理是一种对新公共管理理论批判和继承基础上形成的新政府改革模式，”[1]本文拟借助价值曲线图(如图1)，在共同价值点范围内，在与新公共管理理论比较基础上解析整体性治理模式的核心内涵，以呈现整体性治理对新公共管理的路径依赖和修正。
第一，整体性治理对管理主义倾向的改进。新公共管理理论是追求经济、效率、效益的管理主义改革运动，极力推崇市场机制，通过借鉴私人部门的管理原则、工具和方法提高公共服务效率。效率为导向的工具理性追求过程中，“以自由、正义和公平等术语为代表的一些更广泛的人类价值问题正在失去它们作为评判标准的重要性，取而代之的是一种‘成本收益计算’和‘手段和目的的计算’。当效率的衡量成为唯一的讨论议题的时候，协商的、沟通的以及参与的功能都将失去它们的重要性”。[2]这种忽视政治过程与市场过程的本质区别、强调效率的管理主义有悖于公众对政府的要求，很有可能损害诸如公平与正义、回应性、责任性等民主价值。正如吉登斯所言，“最小国家的意识形态忽视了市场的局限性，其程度就像传统左派忽视国家的缺陷一样彻底。而要维持市场事实上赖以存在的社会和公民框架，政府必须起基础性的作用”。[3]整体性治理以公众需要为目的，强调政府的社会管理和公共服务职能，关注民主价值和公共利益。在整体性治理的价值体系内，不仅公平、正义、回应性等民主价值得到复兴，而且新公共管理倡导和追求的效率价值也得到了肯定。政府通过协调、联合等方法促使公共服务各主体协同合作，为公众提供无缝隙公共服务。
图1 新公共管理与整体性治理价值曲线图
第二，整体性治理对组织结构分散化的回应。首先，按照行政组织理论的一般原理，新公共管理提倡管理层次减少而控制幅度扩大，行政机构的专业化和分权化有助于提高行政人员的积极性，但专业分工的优势总会面对组织协调不力的困境。其次，新公共管理通过服务提供者的竞争过程提供多样性和高质量的公共服务，但组织间“在引入竞争机制的同时，却忽视了部门之间的合作与协调，造成碎片化的制度结构。”[4]公共部门的小型化、分散化表面看提高了行政效率，实际上却削弱了政府处理综合性问题的能力。再次，公共部门职能的分散化阻碍公共政策的制定和执行，直接影响公共服务的供给效率。横向机构间缺乏制约关系，执行部门和决策部门相分离，“在整个公共部门中，各部和各自的执行局互不相干，没有合作决策机制”。[5]整体性治理则借助信息技术的应用，试图通过建立一个跨组织的、将整个社会治理机构联合起来的治理结构，“既要克服内部的部门主义、视野狭隘和各自为政的弊病，提高对涉及不同公共部门、不同行政层级和政策范围的复杂问题的应对能力，又要调整与社会和市场的横向关系，以政府为纽带，发挥其战略协作的作用，构建政府与市场和社会通力合作、运转协调的治理网络。”[6]
第三，整体性治理对地方分权的修正。新公共管理倡导“分权的政府”，但分权容易造成组织间信息失真和沟通不畅，使地方利益主体为追求各自利益而加大离心力，难以保证政府以聚合力量服务公众。整体性治理回应新公共管理碎片化改革产生的重复的多头的等级结构，[7]其组织结构包括传统的自上而下的纵向层级结构与横向功能结构以及横向功能结构之间协调发展。横向部门政策整合建立在传统官僚制等级基础上，增强中央力量以强化其对政策过程的控制，避免由于地方分权产生“块块”竞争的无政府主义和中央控制不力。例如，英国成立的首相办公室，用以强化核心行政部门的控制能力，建立跨部门联系。
2.现实依据：协同型政府在各国的实践
现实看来，整体性治理始于新工党“第三条道路”的实践。在第三条道路思想指导下，超越传统的官僚体制和新公共管理模式，在政府管理上另辟蹊径，即在发挥新自由主义竞争机制与市场机制同时，提倡通过协调、整合的方式实现社会公平、正义等民主价值。1997年3月，布莱尔政府颁布《现代化政府白皮书》，在对前两年政府工作总结的基础上，以“协同型政府”(Joined-up Government)模式取代过去的“竞争性政府”模式。目标在10年内打造一个更加侧重结果导向、顾客导向、合作与有效的信息时代政府。主要措施包括：(1)在政策制定方面，既充分考虑个人、群体、家庭等政策影响人群，又扩大政府、授权机构、企业、智囊团之间的联系，促进跨部门协作政策的实施。(2)在提供高质量、高回应公共服务方面，在对待竞争机制的态度上更为理性，界定不同服务的合适提供主体，改进绩效评估和审查的原则，鼓励整体评估的途径；成立公民评论小组，收集信息基础上促进部门合作，推进整合服务；应用一站式服务等方式排除协同工作的障碍。(3)信息时代政府建设方面，无论在政策制定还是公共服务输出都重视和充分利用信息技术。通过利用信息技术，改善政府间的分裂状态、促进部门合作；同时，增进公私部门合作进行公共服务输出，提高政府公共服务质量。[8]以上政策措施既包括公共服务改革的主体性内容，又包括公共服务改革的政策保证和技术基础。
继英国的“协调型政府”改革后，不同国家根据本国实际，围绕“协同型政府”进行多元化行政改革。(见表1)
由上表可知，以整体性治理为价值核心的协同型政府改革已在世界范围兴起与发展，在协同型政府实践中不断寻找整体性治理的不同发展策略，进而完善整体性治理的理论体系。建立整体性治理的公共服务模式成为西方国家行政改革的普遍性诉求。
二、整体性治理对地方公共服务改革的启示
从我国地方公共服务现状来看，一方面，地方公共服务的消费需求趋向多样化，公众对公共服务的需求呈几何级数增长；另一方面，地方公共服务体系有待完善，传统公共服务供给机制不能满足公众需求。在全球化、工业化、社会信息化、市场无界化等纷繁芜杂的动因影响下，环境保护、基础设施、医疗卫生等公共服务议题不断被强化，而且出现大量公共服务的“灰色区域”。凭借地方政府单一部门的单一职能无法有效应付许多跨越功能边界的公共服务。
虽然整体性治理的思想体系和实践模式均是西方政府再造的产物，其产生背景与我国行政改革的实践和制度背景有很大差别，但剔除政治体制等因素，仍可从中总结出对于我国地方公共服务改革的普遍性启示。整体性治理为地方公共服务改革提供了传统官僚制和新公共管理之外的新视角。
1.理念转变：公共性和区域性的确立
长期以来，中央行政性分权政策塑造地方“理性经济人”，政绩追求使得地方政府的管理急功近利。地方为了积极筹措资金，发展“高税率产业”、“短平快项目”和直接扩大地方财政收入的产业，忽视甚至牺牲社会发展及公共利益。注重提升地方政府的公共服务效率固然是地方服务型政府建设的重要内容之一，但并非全部。地方政府的社会管理和公共服务职能“缺位”，使得地方社会保障、基础教育、环境保护、公共卫生医疗等方面的公共服务残缺。整体性治理调和了工具理性与价值理性的关系，让政府职能回归公共服务。地方政府的运作应以公共服务功能为基础、以解决民生问题为核心，以公共服务结果为导向。整体性运作的中心目标就是“使政府的功能进行整合，以便有效地处理公众最关心的一些问题，而不是在部门和机构之间疲于奔命”[10](472-473)地方政府在提供公共服务时，“应该透过资讯科技而建立单一窗口的服务机制，而这些单一窗口的设置是以人民的‘生活事件’作为思考的起点。”[11](66)
同时，中国传统小农经济中自给自足的生产方式使人无法意识到与他人合作的必要。地方发展缺乏公共意识，只习惯于在本行政区的“自留地耕种”，形成自闭式发展模式，忽视与其他地方的联系。区域范围内，地方普遍尚未建立起跨行政区的公共设施、公共资源管理制度及跨地方的基础设施供给制度。然而随着公共事务的发展，地方政府回应的公共需求已经从过去单纯的单一地方问题演变为复杂的跨部门、跨区域事务。地方公共服务本应是部门、机构、专业等合作的产物，整体性治理是作为与部门主义、各自为政等相反议题提出的治理方式，突破行政区和部门内部的狭隘视野，以区域视角审视地方公共服务的提供，消除地方公共服务政策间相互抵触的状况，促使公共服务政策领域的不同利益主体形成共同的目标，减少公共服务供给中的交易成本。
2.组织形式：政府间关系的整合
理念的落实需要有组织结构的支撑。这一论题的前提假设是，组织的结构设计是实现地方政府公共服务目标的工具。新公共管理由服务外包而产生的政府与社会网络互动的组织形式是新公共管理理论的组织载体。但是单靠服务外包并不能解决政府公共服务供给的全部问题，“当一个刻板而又封闭的政府官僚机构与一个私人公司签订一份服务合同的时候，公民仍然是通过一条狭长孤立的渠道接受服务”。[12](13)由于新公共管理的过分分权，执行机构和横向地方部门间沟通不畅、协调不力的状况时有发生，导致地方公共服务的碎片化。“公共目标的实现既不能依赖相互隔离的政府组织，也不能依靠创造一个新的‘超级部门’”。[13](616)整体性治理注重全局战略，围绕特定政策目标，借助功能主义方法加强组织结构间的协调与合作，这种整体运作包括三方面的理解：第一，不同层次或同一层次的治理的整合；第二，功能内部进行协调；第三，整合也可以在政府部门与志愿组织或私人公司之间进行。[14](457)这既是组织结构的联合，也是组织运行机制的联合。
在地方公共服务供给中，政府各部门以伞状结构代替功能分化的组织，就某一特定问题打破组织壁垒，形成主动协调而密切合作的服务机制，机构间能更好分享信息，协同作战。具体看来：(1)纵向上，重新界定有着类似公共服务责任的中央和地方的职权范围，合理划分中央和地方的财权和事权，在中央政府的统一领导下，充分赋予地方政府提供公共产品、管理公共事务的权限。(2)横向上，在政府部门内部，横向地方政府部门间将业务相似、职能相近的部门进行整合，综合设置政府机构，提供“一站式”服务，减少由于服务职能交叉而造成的效率低下。在区域内横向地方政府间，针对区域共同问题，超越行政区界限联合进行公共事务治理，提供面向区域的公共服务。例如，加拿大政府自20世纪90年代就在技术创新领域、反贫困领域和气候变化领域进行了横向管理的革新；澳大利亚2002年在教育、环境可持续发展、能源、农村与区域发展、就业与家庭等领域也实行了政府部门的合作。[15](85)横向政府间关系的整合，是在既有政府功能分工基础上进行政府运作的整合，有益于增强公共服务中协调的组织机制。
3.供给方式：参与主体的多元化
传统统治将政府视为中心和主体，而治理则是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构合作、强制与资源的合作。[16]整体性治理不同于科层和市场的治理模式，侧重于动员分散资源提供公共产品和服务，其假设前提之一是为了解决某些问题，政府各部门、专业、层级及机构之间的整合运作是必要的。地方政府不再是地方公共服务的唯一提供者。应打破政府垄断公共物品供给的局面，将部分公共服务职能让渡给企业、非政府组织，实现地方公共服务的“官民合作”的网络形态。通过建立多元化的合作伙伴关系，吸引和调动各方力量参与地方公共服务的供给，满足公众多元化和个性化的需要。例如，在公共交通、垃圾处理、环境保护、供暖供气等领域允许社会力量参与，形成公共服务供给主体多元化的竞争格局。但应注意，不同于网络治理，整体性治理强调政府在合作组织中的主导作用，不仅需要政府提供市场和社会的参与空间，确认公共服务供给主体的机构，还要进行过程管理和结果控制。政府对其他参与主体的整合和管理是实现治理目标的关键。市场和社会力量的介入，不仅减轻地方政府的负担，而且有利于提高公共服务供给的质量和效率。
三、整体性治理应用于地方公共服务改革的简要评价
综上所述，作为一种新的理论探索，整体性治理在我国的理论规范和实践有待成熟，但其从治理理念、组织形式、治理主体等方面为地方公共服务改革提供了理论工具。在应用于我国地方服务改革实践时有可能出现悖论。
首先，地方利益集团的成长。地方政府间的横向协作解决了跨地区、跨部门的协作问题，为地方公共服务和产品提供整合资源的支撑，但是，纵向层面上的政策倾斜和争夺优势，导致中央和地方政府在行政权力、财政分配、经济规划、人事任免等方面的博弈。有学者认为，省际协作与联合会使中央政府不得不应付许许多多有权势的区域集团，而不是30个省级单位。[17]地方间横向协作的加强可能形成地方利益集团，出现地方抱团形成区域势力集体向中央要政策、与中央博弈或对抗的现象。
其次，公共服务多元供给主体间的利益整合。整体性治理要求目标与手段的相互增强，在现代科技和通讯网络支持下，整体性理念的实施在技术上已经具有可行性，但是“在现实情况下，既要实现目标一致，又要求伙伴之间的协作常常是非常复杂的事情”。[18](42)这源于公共服务提供中涉及的利益整合问题是多元和复杂的。各级政府部门、非政府组织和私营企业等供给主体会为了争取资金而进行合作，参与公共服务竞标，但是在竞标成功后，可能由于各自利益冲突和利益补偿机制缺失而导致公共服务项目合作的“貌合神离”。多元、异质的主体一直目标的达成、在具体工作中的职能分工、政策规划与执行中的磨合都是长期的考验。
再次，整体性治理的改革是对新公共管理改革中产生的控制和责任问题的回应，而新的控制和自治之间的平衡又引发了新的责任问题。[19](88)为提高地方公共服务供给效率而采取联合行动的横向组织体系如何形成适用于单个机构的纵向责任体系。此外，跨部门机构的责任归属问题导致地方公共服务绩效评估的困难。地方公共服务的供给绩效考察基于组织间的层次上，而不是单个地方政府部门或单个企业。
由此可见，任何一种行政理论的应用都应该与行政改革的实践相结合。整体性治理理论在我国地方公共服务改革中仍有诸多现实问题需要解决。其是否可以成为继新公共管理之后的“第三种行政范式”[20](73)，还有待在实践中逐步形成制度化的操作体系。