适应体制改革，建设效益财政，本文主要内容关键词为：体制改革论文,效益论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
实行分税制是市场经济的必然要求，其核心内容是在税制改革的基础上，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并逐步建立中央对地方的税收返还和转移支付制度。分税制改革，一方面给地方财政带来一些影响，另一方面也提供了发展良机。作为地方财政，必须顺应这一改革，迅速转变职能。根据改革的新情况，结合湖北的实际，我们认为，我省财政建设应走效益财政之路。
一、分税制给地方财政带来的影响和机遇
分税制改革是以调整分配格局，中央适当集中增量为主要特征的。由原有的包干体制过渡到分税制，必将对地方财政产生深远的影响，其表现主要是：分税制后，收入上划税收返还，短收将由各地承担，地方税收任务加重、压力加大；改革中，中央对地方的财政转移支付的某些不完善，将使地方财政按照国家产业政策统筹安排各项预算资金的难度增大；分税制后，划归地方的是零星分散的税种，地方可用财力明显减少，提供公共服务的能力削弱，保“吃饭”的压力增大；地方发展经济长期依赖的主要手段——税收优惠政策不复存在，一批依靠“放水养鱼”的企业将被“逼上梁山”，走市场竞争的路子；原来地方财政赖以生存的利高税大的支柱财源，如烟厂、酒厂的税收归划中央后，地方扶持的积极性降低，中央和地方对这些税种的预期收入和收入的增幅将受到一定程度影响；地方财源建设从指导思想到布局都将发生根本性变化；财权与事权有待统一，财政平衡的难度增大。
分税制在给各级财政带来影响的同时，也给地方财政发展带来了以下的机遇和有利条件：一是有利于地方扩大和培植新的财源；二是有利于地方财政职能的转变；三是有利于地方政府帮助企业转换经营机制，提高经济效益；四是有利于各级地方财政之间公平竞争；五是有利于规范各级财政之间的分配关系。
二、湖北建设效益财政的思路
分税制是适应市场经济的产物。市场主要解决资源的配置问题，资源的最优配置是指：资源必须用于生产消费者最需要的产品组合，必须分配给生产效率最高的所有者，必须坚持效益优先的原则，财政资金作为一种宝贵的资源，也必须按照效益原则进行优化配置。
为了积极主动地适应分税制改革，按照市场经济的要求，我省必须围绕“效益财政”这个中心，重塑财政职能。效益财政的基本内涵是：在生财、聚财、用财的全过程特别是财政资金的分配、使用、管理过程中，始终贯穿效益这根红线，力争在地方财政资金紧缺的情况下，以较少的投入获得较大的收益（包括经济效益和社会效益），促使地方财政摆脱困境，走上良性发展的轨道。
1、以效益为中心，统筹地方财力，按市场经济规则运筹资金，调整地方财源建设布局。我省的财源建设，根据不同时期的经济环境，采取了多种方式，取得了一定的成绩，但从总体上看，摊子铺得过大，分布面广，资金分散，重点不突出，难以形成规模效益。分税以后，地方财政资金趋于紧张，如何把有限的财源建设资金用在刀刃上，使之发挥最大的效益，是要重点研究解决的问题。从财源建设资金上看，应从预算内逐步拓展到预算外，目前预算外资金规模日益扩大，已和预算内资金形成平分秋色、并驾齐驱之势。可以考虑集中一部分预算外资金，和预算内一起综合安排，用于扶持新的经济增长点。从增加地方财政收入的角度考虑，今后地方财源建设应“收缩面上，加强重点”，由过去的高投入、高产值、低收益的外延扩大再生产走上依靠科技进步，低投入、短时间、高技术含量、高附加值和高回报的内涵扩大再生产的道路。在资金投向上，一是要大力发展第三产业，以增加营业税收入；二是要发展盈利高的项目或产品，以增加所得税收入；三是发展优质高效的农林特业生产，以增加特产税收入。
2、在地方各级财政体制的设计上，也要贯彻效益原则。地方各级设计对下的财政体制时，必须有利于推动区域经济的发展，合理配置并有效地利用当地资源优势，把“蛋糕”做大，在下级财政增加活动的同时，地市州县乃至全省财政收入也有较大幅度的增长，以体现财政体制的整体效益功能。具体讲，省要努力调动两个积极性，对下保存量动增量，在保各级既得利益的前提下，通过对增量的再分配，更好地调动各地增加收入的主动性，要通过明确事权，各过日子，自求平衡。
3、按照效率与公平相结合的原则，建立规范化的财政转移支付制度。财政转移支付的总体目标是使各级政府享有相应的财力，以保证其能够提供大致相同的公共服务，以处理好公平与效率的关系。上级对下级的转移支付既要考虑实行新体制后，上级财政的收入能力大于支出责任，可能向下级转移多少财力；也要考虑下级财政支出责任大于收入能力，需要上级转移多少财力，上级对下级的转移支付，应逐步向因素法过渡，即按照各地区人口、经济实力、财政收入水平、支出需求以及国家的产业政策等因素，在地区间进行调整和分配。
4、调整支出结构，优化资金分配。从目前的财政支出范围看，一方面存在着财政该管而没有管好的事情，另一方面也存在着财政“包打天下”、揽得过多的问题，财政要转变职能，逐步从那些个人、单位、社会可以办好的事务中退出来，以此为基础划分财政支出范围。
为了强化财政的职能，要清理目前肢解预算的做法，尽可能减少基金预算和列收列支项目，保证有限的财政资金能集中起来，统筹分配使用。就是取消不了的基金，也要纳入财政管理，不能脱离财政监督。
在资金分配办法上，要改革目前采取的基数法或比例增长法分配财政资金的方式，逐步推行零基预算法，对预算期内任何一项费用开支规定额度，不以报告期原有的开支数为出发点，而是以零为基点，从根本上重新衡量、评价，确定各个支出因素的必要性及其适度规模。通过对支出项目的逐一审核和评价，可以对非优先项目进行删减，尽量压缩不必要的开支，提高各个项目资金的使用效益，使各项定额的计算趋向合理、规范、完整。
改革财政间隙资金的管理方式。目前财政间隙资金在使用上基本是无偿的，既不利于加强管理，也不利于提高资金的使用效益。在保证正常开支的资金调度情况下，应利用预算间隙资金存在一个时间差的特点，灵活地加以调度，盘活用好，改无偿占用为有偿使用，使资金在运动中增值。
5、大力发展财政信用，支持地方经济建设。发展财政信用，既是转移财政职能，实现资金增值的需要，也是地方政府调控资金市场，弥补银行商业性金融不足的需要。发展我省的财政信用，要在以下几个方面有所突破：一是拓宽财政信用领域，扩大融资规模，筹资渠道多样化，除预算安排周转金、历年滚存财政资金、专户储存的预算外资金外，还可吸收社会闲散资金、跨地区跨部门横向拆借资金，将社会团体的各项基金在所有权、使用权不变的前提下纳入财政信用轨道，发行地方建设债券。二是明确财政信用资金的投向，信用资金的投向要符合国家产业政策和国民经济发展计划，重点放在资金开发、国有企业技术改造、新产品开发、商业网点建设和农业科技推广上。三是建立财政信用资金良性运行的程序。在管理上，要集中统一，提高信誉。在资金投放上，要科学论证，选准项目，发挥规模效益。在回收上，要与银行配合，引进责任制，切实解决回收率低的难题。四是投资方式灵活多样，不拘一格，既可以收取占用费，实现资金增值，又可以参股分红，投资分利。
6、优化产业结构和产品结构。税收对经济的调节功能表现在：通过税负的增减变化来鼓励和抑制某一行业或产品的发展，从而贯彻国家的产业政策。一般地说，对限制发展的产品税负增加，对鼓励发展的产品税负下降。我省财政投入与产业结构的现状是：财政投入对优化产业结构所起的作用有限，兴建项目过分依赖财政，小规模企业多，骨干企业少，一般产品多，拳头产品少。一些地方的产业结构十分单一和脆弱，有的县没有什么群体财源，主要靠一点烟或酒来维系，一旦财政体制和税收政策发生变化，对这些地方的财政冲击很大。因此调整优化产业结构，根据本地的资源和优势，发展符合国家产业政策的项目和产品已成当务之急。要充分运用财政的杠杆作用，采取财政贴息、债务担保、税收优惠、匹配投资多种弹性的、间接的方式，诱导资金流向符合产业政策的项目上去。
7、以平衡为主题，抓好分税制后的预算管理，这是建立效益财政的一项长期的基础性工作。《预算法》规定，各级预算应做到收支平衡，这是分税制后地方财政预算管理的中心工作，实行分税制后，地方财政收支平衡的难度加大了，要实行预算收支的稳定平衡，只有从增收节支、强化预算管理上做文章，一是必须坚持收支平衡，略有节余的方针，安排预算留有余地，不打赤字，预算执行过程中也不得擅自开减收增支的口子，预算执行结果应做到收大于支，略有节余。二是要量力而行，严格控制建设性支出规模，使之与财力相适应。三是预算执行过程中要努力挖掘潜力，增产节约，增收节支。四是加强预算监督，强化预算约束，依法管理预算。
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