义务教育阶段民办学校未来走向探析，本文主要内容关键词为：民办学校论文,探析论文,义务教育阶段论文,走向论文,未来论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民办教育促进法》)及其《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》的颁布及实施，使民办教育的发展有了明确的法律依据，民办教育从此进入了有法可依的历史新阶段。但是，由于不同类型、不同学段的民办学校各有其自身的特殊性，因此，民办学校的发展方向及发展目标的确定也需要因校而异。只有方向清晰、目标明确，民办学校的健康、持续、稳定发展才能成为现实。本文针对我国民办中小学发展状况，结合国家相关法律法规的分析，探求义务教育阶段民办学校的未来走向。
一、义务教育阶段民办学校发展状况
1.现实状况：学校数逐年递减，在校生数增幅减缓
为了解近年来我国义务教育阶段民办学校的整体发展状况，下面基于2003-2008年的数据考察近年来民办学校的学校数、在校生数变化情况。
从表1的数据中可看出，2005年是义务教育民办发展的重要年份。2005年之前，无论是民办小学还是民办初中，发展势头均较为迅猛，每年新增民办学校四五百所。2006年是一个过渡年份，人数、规模没有明显变化。2007年，民办小学学校的情况发生较大变化，民办小学数比2005年减少了400余所。比较起来，民办初中波动相对较小，2005年以后民办初中逐年有所减少，基本维持在70所左右。与此同时，民办小学、民办初中在校生仍然逐年增加，只是增幅呈缩小趋势。无论是民办小学还是民办初中，2005年以前每年大概新增60万人，2005年后每年大概新增30万人左右。
对于导致民办中小学数量减少的原因，有观点认为与全国范围内推进免费义务教育相关。笔者认为，这种看法有失偏颇。因为，从事理上来说，免费义务教育的实施，所产生的直接结果应该是民办中小学学校数和在校生数的同步减少。因为，公办学校实行免费义务教育，会有更多的家长把孩子送往公办学校。然而事实并非如此。虽然民办中小学在校生数自2005年来增幅有所减少，但还是呈逐年增加之势。造成这种现象的原因主要是：随着出生人口高峰期的过去，学龄人口也会逐年减少，而这个高峰期的转折点就是2005年。学龄人口减少必然会导致学校数量的减少。以后也许有一些年份会出现反弹情况，但“回落”是学龄人口的总体趋势。
民办中小学学校数逐年减少的现象说明，在教育市场竞争日益加剧的现实背景下，随着政府对义务教育阶段公办学校财政投入的增加，一些办学条件差、教学质量低又缺乏特色的民办中小学将难以立足。如果民办中小学继续走与公办学校竞争升学率的道路，其生存空间将变得越来越窄。
至于民办中小学在校生数仍逐年增加的原因，笔者认为主要有以下三方面：一是与2005年后进城务工人员不断增长有关。由于诸多政策的影响，当地公办学校很少接纳进城务工人员子女入学；进城务工人员子弟学校又由于办学条件过于简陋，教育教学质量欠佳，一些收入条件相对较好的进城务工人员不愿把子女送入这类学校。而民办学校由于招生方面受政策限制较少，办学质量又比民工子弟学校高，因此便成为这些进城务工人员的首要选择。二是与许多民办学校不断改善办学条件、提高教育教学质量，吸引力不断增强有关。三是与公办学校举办的民办学校吸纳大量生源有关。那些学习处于中等程度的学生，由于进不了公办名校，又进不了普通公办学校，公办名校举办的民办学校便成了这类学生的主要选择。可以说，近年来义务教育阶段民办学校在校生数不减反增与公办名校大量举办民办学校有着直接关系。
2.发展趋势：民办中小学学校数和在校生数在全国中小学中所占比例偏低的状况将长期存在
随着学龄人口高峰期的过去，义务教育阶段民办学校学校数和在校生人数不大会出现类似2005年前后的大幅波动现象，不过，从整体上看，民办中小学学校数和在校生数在全国中小学中所占比例偏低的状况将会长期存在。
从统计数据来看，近几年来，民办小学和初中虽然有一定程度的发展，但学校数和在校生数在全国同级同类学校中所占的比例仍较低。民办普通初中学校数和在校生数仅占全国普通初中学校和在校生的7％左右；民办小学所占的比例则更低，民办小学学校数所占的比例不到2％，而在校生数所占的比例也只有4％左右(见表2)。
之所以出现如此现象主要有两方面原因：
一是与义务教育的特殊性有关。义务教育是国家必须承担的责任，2006年9月新修订的《中华人民共和国义务教育法》进一步强化了政府在发展义务教育中的责任。随着国家将义务教育纳入公共财政保障范围这一举措的全面实施，民办小学和民办普通初中所占比例情况不可能有大的改变，甚至有可能导致所占比例下降的状况。
二是与一些地方出台的政策相关。由于法律强化了政府发展义务教育的责任，因此，一些地方在出台民办教育政策法规时，主要是引导社会力量积极参与学前教育和高中后教育，而对义务教育阶段民办学校发展规模只是希望其维持现有水平。
二、义务教育阶段民办学校发展面临的困境
1.继续拓展的空间有限
新修订的《中华人民共和国义务教育法》规定免除义务教育阶段学费、杂费，对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费(下称“两免一补”政策)，这使得全社会适龄儿童、少年都有同等机会得到国家基本标准的义务教育。“两免一补”政策的实施对经济欠发达地区民办教育的影响较大。因为这些地方民众的收入比较低，“两免一补”政策的推行，使得低收入群体有机会将本来在民办学校就读的儿童转入公办学校。这也导致了经济欠发达地区不少民办学校的关闭。由此也可看出，由于国家提供了足额的小学和普通初中的学位，义务教育阶段民办学校的继续拓展的空间相当有限。
除“两免一补”政策因素之外，民办学校面临困境的另一个制约因素是：全国范围内的学龄人口高峰期已过，小学、初中阶段学龄人口数量同步出现下降。就全国而言，从1998年开始，小学校数、招生数和在校生数开始全面回落(2006年小学招生数略有反弹，比2005年增加58万人，招生增量主要在农村)。[1]从2004年开始，初中学校数、招生数和在校生数也开始同步下降。[2]
此外，公办义务教育阶段学校绩效工资的实行也影响到民办学校教师队伍的稳定。近年来，随着政府公共财政对公办学校投入的增加，公办学校教师收入已普遍高于民办学校教师。绩效工资实行后公办学校一般教师的收入大约增加10％左右，这对民办学校产生较大的压力。如果收入水平跟不上公办学校教师的水平，民办学校的优秀教师就留不住；而要跟上公办学校教师的收入水平，又必然极大地提高办学的成本。可以说，绩效工资的实行将导致一些民办学校的生存更加艰难。当一所学校终日在为其生存而忧心忡忡时，又怎能期望其创建出学校特色？缺乏了特色，在竞争日趋激烈的教育市场中，民办学校能维持现状已经很不错了，期望其有较大发展更是不现实的。
2.持续发展的后劲不足
现阶段，义务教育阶段有相当数量的民办学校难以为继，每年停办的学校不在少数。造成这种现象的原因主要有以下三方面：
一是这些学校的经费筹措方式单一，学校运营缺乏经费保障。一直以来，民办学校的举办者后续投入的资金有限，学校资金来源相对单一，或来自于民间集资——“教育储备金”，或通过收取学费。“教育储备金”模式一度甚为流行，但由于各地陆续叫停“教育储备金”，或由于一些民办学校将“教育储备金”用于投资造成亏损，导致民办学校资金链断裂，这是早期民办学校倒闭的重要原因。此外，收取赞助费和学杂费收入是民办学校另一个主要的资金来源渠道，这注定了是由学生数量来决定学校的命运。因此，追求办学规模的扩大成为民办学校发展的核心目标，而对于影响学校长远发展的质量、特色这些方面则往往重视不足，其直接后果是导致民办学校发展后劲明显不足。因为，在学生生源恒定特别是2005年以后适龄学童逐年减少的大背景下，单纯的外延式发展从一开始就走入了歧途，也注定了其以后的衰落是必然的。
二是学校之间的“过度竞争”，特别是“办学体制改革学校”对民办学校形成“正面冲击”，使得一批民办学校元气大伤。[3]办学体制改革学校是政府间接参与了民办学校的举办，它集公办学校的优势地位，又利用了民办学校运行中的灵活性，在与民办学校的竞争中一开始就处于优势地位，竞争环境的不公平成为影响民办学校正常发展的重要因素。
三是传统的教育考试制度与教育评估观念，成为民办学校发展“特色”难以形成的又一原因。现阶段，大学入学乃至高中入学都实行统一的考试制度，如果考试成绩不理想，考生便失去了进入重点高中或名牌大学的资格。这就造成了千千万万考生往中考和高考这一独木桥上挤的现象。如果一所学校考入重点高中或名牌大学的人数多，社会公众便认为其办学质量高。在这一观念影响下，升学率成为衡量和评价一所学校优劣的最主要因素。如果升学率低，一所学校办得再有特色，还是难以获得社会的认可。公办学校少说也有几十年的积淀，公办中小学又得到国家的公共财政支持，民办学校很难与其竞争。为了满足社会公众的这一教育需求，民办学校也只能跟随追求升学率的大军走。在此背景下，民办学校纵然有心追求特色发展，也难有实际成效。
3.管理不够完善
义务教育阶段民办学校的管理不够完善主要表现在三个方面：一是政府的宏观管理存在“缺位”现象。现阶段，在地市一级的教育行政部门中，往往没有专门的民办教育管理机构或专职管理人员；即使有专门的管理机构，在人员配置上也相当薄弱。这就造成民办学校发现了问题投诉无门、出现问题也难以得到及时有效的解决。二是受投资办学因素的影响，学校的内部治理结构不完善。校长是由董事会任命，而董事会又是由学校举办方控制，因此，民办学校议事“一言堂”现象比较突出。义务教育阶段的民办学校由于投资规模相对较小，一人举办的情况较多，因此，“一言堂”现象在义务教育阶段的民办学校中表现得更为突出。如果董事长懂教育，民办学校发展会好些，反之，董事长与校长之间的矛盾便会比较突出，学校领导层更迭非常频繁。三是政府职能部门的管理人员在发展民办教育上存在思想观念上的偏差，往往带着“有色眼镜”来看待民办教育。如民办教学教师职称评审、专业培训、评优评先进等方面，都难以享受到与公办学校教师的同等待遇。
三、义务教育阶段民办学校发展方向及其路径
那么，义务教育阶段民办学校未来该如何发展？在这方面，新修订的《义务教育法》给了我们诸多启示。新修订的《义务教育法》首先明确了我国义务教育的新任务、新起点和新目标。如前所述，它以法律的形式规定国家将义务教育全面纳入财政保障的范围，并规定义务教育阶段不收学费、杂费，还要对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费，这表明全社会所有适龄儿童、少年都将有同等机会得到国家基本标准的义务教育。此外，新《义务教育法》还确定了义务教育均衡发展的方向性要求，规范了政府对教育资源的配置方式，这有利于进一步促进义务教育阶段教育公平的真正实现。同时，它还预示着义务教育阶段公办学校城乡之间、地区之间和学校之间的差距将逐步缩小，公办学校的选择性空间将越来越小，义务教育阶段公办学校将不再提供选择性的教育服务。
随着新《义务教育法》的颁布实施，我国义务教育阶段公办学校的办学条件将得到全面保障，其办学质量也将随之普遍提高，办学行为也将受到法律更严格的规制。这对民办学校来说，既提供了新的发展空间，又抬高了竞争的平台。在义务教育阶段法制环境日益完善、行政和社会监督日益加强的背景下，民办学校如何抓住机遇并赢得社会的尊重，是“十二五”期间义务教育阶段民办学校面临的最大挑战。如果民办学校能把握这一机遇，那么它未来的天地将更为宽广。正如有学者所说，这一时期将是我国民办中小学生存与发展的最关键时期，对于每一所民办中小学来说，不仅仅是优与劣的时期，而且是决定生与死的时期。[4]
新《义务教育法》的实施，必然导致义务教育阶段公办学校往标准化、均衡化的方向发展，同时，由于国家提供免费教育，也必然导致社会中绝大多数家庭选择把孩子送往公办学校接受公共教育服务。同时，由于政府所提供资源的使用受到法律的严格限制，这意味着公办义务教育学校提供的选择性教育服务的空间越来越小。然而，社会永远是存在差异的。一方面，随着人们生活水平的提高，很多家庭希望自己的子女能够受到更为良好的教育。而一部分家长由于工作原因无力照顾和辅导子女，他们希望自己的子女能够在寄宿制学校里得到妥善的照料和培养。另一方面，更多的家庭希望对子女加强外语、计算机、艺术等方面的教育；还有一部分家庭因所处社区的学校不尽如人意而产生择校动机。而现有的公办学校往往难以满足人们的这种差异性需求，这就为民办学校提供了生存发展的空间。因此可以说，顺应并满足不同类型家长、学生选择性的多样化教育的需求，将成为义务教育阶段民办学校未来发展的基本方向。
在具体的路径选择上，现阶段可从以下三个方面重点推进：
一是进一步提升办学质量，创建办学特色，为社会提供优质的、多样化、特色化的选择性教育服务。义务教育阶段公办学校与民办学校的终极目标追求是一致的，都是为社会提供基本标准的教育服务，但定位有所不同。公办学校主要为社会提供均衡化的、非选择性的、免费的公共教育服务，而参与义务教育办学的民办学校则主要为社会提供国家基本标准以上、多样化的、选择性的、收费的公共教育服务。因为，随着新《义务教育法》的实施，义务教育已经在全国全面普及。据统计，早在2006年，全国小学净入学率已达到99.3％，初中阶段教育毛入学率达到97.0％，义务教育的入学和普及水平达到新的高度。[5]因此，如果民办学校定位在满足学位需求上肯定是没有多少拓展空间的，要让家长主动放弃国家提供的免费教育服务，民办学校唯有坚持特色化和精品化的办学思路。只有办出特色且办学优质，才能使社会大众主动选择，民办学校才能在竞争激烈的市场环境下拓展自身的生存空间。
二是通过与政府签订协议或联合办学的形式，向社会提供基本标准的公共教育服务。民办学校特色化、精品化发展是一个过程，在这个过程中，民办学校首先需要生存。通过与政府签订协议，争取政府委托办学，是义务教育阶段民办学校生存和发展的一种可行路径。这种路径也是法律认可的，我国《民办教育促进法》第49条和《实施条例》第42条规定，县级以上人民政府可以根据本地实施义务教育的需要，委托民办中小学承担部分实施义务教育的任务。委托部分的教师工资、学校建设和学生公用经费等费用应当由政府承担。与此相对应，承担义务教育办学的民办学校对受委托而入学的学生的收费也必须依照新《义务教育法》的规定执行。因此，民办学校应在提高教育教学的基础上，尽可能地争取这部分生源。
三是承担流动人口子女的教育。新《义务教育法》规定，政府应根据当地公办义务教育的实际情况，结合流动人口子女教育需求状况，为他们提供“平等条件”的教育服务。由此可知，解决流动人口子女的初中和小学教育是当地政府的责任。然而，现有的公办教育资源难以全面解决这些儿童、少年的入学问题，而且由于进城务工人员流动性大，当地政府也不可能专门为之新建学校。因此，接受政府的委托，参与当地流动人口子女的义务教育，可以使民办学校获得一定的发展空间。
四、促进义务教育阶段民办学校发展的思考
1.创设有利于义务教育阶段民办学校特色发展的政策环境
首先，各级政府应将民办中小学纳入统筹规划的范围，一视同仁地对待民办中小学。
其次，各级政府和教育行政部门在政策上应给予民办中小学适当扶持。
2.加大公共财政资助力度，为民办学校特色发展提供经费支持
各级地方政府应根据本地社会经济发展水平，为民办中小学提供一定的生均定额公用经费资助。因为，义务教育阶段民办基础教育的发展，其意义不但在于缓解了选择教育给公办学校带来的压力，而且弥补了公办学校在数量、规模以及办学形式上的不足，缓解了入学、升学的紧张状况，加快普及九年义务教育的步伐。更重要的是培育了教育的竞争机制，通过竞争促进教育的高效率和高水平，促进教育的多样化、丰富性，增加了受教育者的选择机会。
学生选择民办教育，虽然一定程度上意味着放弃了国家提供的免费教育的机会，但他们的基本权利仍然应该得到保障，生均定额公用经费是学生应享有的基本权利之一。因此，在生均经费的拨付上，可实行区别对待的原则：对于接受政府委托承担义务教育任务的，拨付与同级同类公办学校学生等额的生均教育经费；对义务教育阶段的其他民办学校，可按户籍学生数实行生均经费差额拨付制；对收费高于公办学校生均经费标准的，可以不予资助。
在民办教育发展专项资金中划拨一块，作为资助民办学校的科研和特色项目开发的专项基金，以鼓励和引导民办学校开发一些对当地教育事业发展具有引领作用或能满足家长、学生所需的特色项目。另外，对民办学校教师专业培训提供经费资助，以保证教师队伍的教学水平能与时俱进。
3.逐步将进城务工人员子女学校纳入民办教育管理范畴
在政策选择上，可以流入地区政府管理为主，加强流入地教育主管部门和相关职能部门的密切配合，通过建立流动儿童、少年就学议事协调制度，或成立领导小组，解决进城务工人员子女就学问题。适度放宽进城务工人员子女学校设置标准，让更多的进城务工人员能够承担子女的入学费用。同时，将接收进城务工人员子女学校所需费用纳入当地财政有关教育事业发展经费的预算，设立解决进城务工人员子女接受义务教育的“专项资金”，加大财政统筹力度，对进城务工人员子女就学比较集中的地区给予经费补贴，以减轻这些地区和相关学校的经济压力。
4.落实民办学校的教育教学自主权
民办学校拥有良好的自主发展机制是其创建特色的前提。学校自主发展机制的核心从根本上说在于教育教学工作，为了使民办学校的自主发展机制得到充分发挥，应构建一种行之有效的政府宏观调控与学校充分的教学自主权相结合的教学管理体制，以保障民办学校的教育教学自主权得到真正落实。
民办学校的教学自主权，是在符合我国的教育目的和教育方针、不违反我国教育政策法规前提下的教学自主权。民办学校的教学自主权主要涉及学校办学目标特色的决策权、课程设置的机动权、教材选用的机动权、课时安排机动权、教学要求的机动权，也包括教学实验和教学改革的自主权。落实民办学校在教育教学上的自主权，必须从教学管理体制上提供保障条件。教学管理体制的关键是政府对基础教育阶段中小学校颁定的课程标准和教学大纲，要从课程和教学大纲上给民办学校留有一定的教学机动余地，并在政策上予以落实。唯有如此，民办学校才可能办出质量和特色，求得生存和发展。
5.民办学校自身应坚持特色、发展特色，以特色创优势，以特色求发展
首先，可实行灵活多样的办学模式。民办学校可以制订“大方向不变，小细节灵活”的办学策略，即在学校教育教学严格遵守政府制订的教学课程和教学大纲的前提下，根据学生的兴趣，考虑学生的发展前景，加强某一科目的教学和辅导。学校还可以考虑集中人力、物力、财力，开办几门有特色的、精品的校本课程，充分发挥学生在某一方面的特长。
其次，可实行多样的教育教学形式。民办学校可以自主选择“小班化”教学形式。实施“小班化”教学，老师就更容易掌握学生的学习情况，做到因材施教、因势利导，让每个学生都能得到关怀和照顾，学生与学生之间的互动、老师与学生之间的互动都能得以实现，从而提高教育教学质量。
特色发展同时也应该是多元发展，民办学校应根据自身特点及当地人文环境、积极探索有利于学校未来发展且又能满足社会公众需求的多元发展之路。