中国外汇管理：正确应对加入世贸组织的挑战，本文主要内容关键词为：中国论文,加入世贸组织论文,外汇管理论文,正确论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加入世界贸易组织(WTO)是推进我国改革开放事业的重大举措。面对这一新的形势，外汇管理部门应充分认识到加入WTO带来的影响，正视现行体制存在的问题，及时理清新形势下的外汇管理思路，并根据外部社会经济条件的变化，适时推动人民币自由兑换进程。
一、加入WTO对外汇管理影响的粗略判断
（一）外汇监管将受到WTO一般准则和协定的牵制
WTO并不直接对外汇制度作出安排，但它将外汇管制视为非关税壁垒之一；当某一缔约国现行的外汇管理与WTO相应的规定不符时，缔约国全体就将情况报告基金组织。《关税与贸易总协定》规定了一项明确的原则：“缔约各国不得以外汇方面的行动，来妨碍本协定各项规定意图的实现，也不得以贸易方面的行动，妨碍国际货币基金协定各项规定的意图的实现。”特别是当乌拉圭回合《服务贸易总协定》签署后，在其框架内展开的金融服务贸易谈判，更是对外汇资本流动和汇兑便利作出了规定和要求。可见，WTO在规范缔约国外汇管理行为方面发挥着其自身的作用。
（二）外汇资本流动呈现新的特点
与实际生产、交换发生直接联系的资本流动（主要是贸易性资本流动和直接投资），以及与实际生产、交换没有直接联系的金融性资本的国际流动，是外汇资本流动的两大类型。加入WTO后，我国外汇资本流动将发生新的变化：其一，与实际生产、交换发生直接联系的资本流动规模扩大。作为WTO的正式成员，我国在享受权利同时，也要履行相应的义务。如：削减进口关税，逐步取消非关税壁垒，增加贸易政策的透明度，开放服务贸易，放宽对引进外资的限制等。由此将促进有形贸易和服务贸易增长，推动跨国公司的产业性资本流入。其二，服务贸易及收入账户项下的资本流入和流出不对称。我国服务贸易国际竞争力较差，其外汇收支易形成长期逆差的局面；外商直接投资和外债规模的扩大将随之带来大量投资回报和外债利息的兑换汇出，而我国外汇利息和投资收入毕竟有限，因此易导致经常项目收支的失衡。其三，WTO要求开放国内金融市场，逐步取消对外资金融机构的准入限制，由此金融性资本流动将由以前的隔绝状态转向境内渗透，国际游资可能通过外资金融机构进出入我国市场。另外，加入WTO后，外汇管理应给予经贸活动更多便利，但也可能带来违规资本流动的增加。
（三）汇兑监管压力加大
加入WTO后，我国经济市场化的深度和广度会有质的变化，经济交往更加频繁，市场主体不断扩大，汇兑监管对象和业务量随之增加。本外币间的资金转换将因国内和国际经济融合程度的提高而增多。外资银行的不断进入及其本外币业务一体化，必然扩大汇兑需求。金融电子化程度提高和金融工具的创新，也为逃避汇兑监管提供了便利和通道。在外汇管理资源短期内不能迅速增加的情况下，上述汇兑监管形势的变化将带来较大的汇兑监管压力。当然，它客观上也成为加快人民币自由兑换进程的一个诱因。
（四）促进人民币汇率生成机制调整
强制结汇是目前人民币汇率生成的基础之一。加入WTO将促进我国的外汇收支管理逐渐由直接管理转向间接调控，未来的结汇制度很可能演变成意愿结汇的形式。根据我国渐进式改革的经验，在从强制结汇发展为意愿结汇的过程中，可能会经历将限额结汇制度推广到所有中资企业的过渡阶段，然后随着最高限额不断提高而逐步过渡到意愿结汇。至于银行售付汇管理，目前购汇的“实需原则”短期内难以取消，但经营结售汇业务的银行数目和结售汇头寸限额完全可以扩大。结售汇制度的调整将直接影响到外汇市场的供求关系。另一方面，金融性资本跨境流动的日益增加要求人民币汇率保持一定的弹性，以保证货币政策的实施效果和防止投机性资本的攻击。
二、当前外汇管理中存在的主要问题
现有外汇监管框架主要由进出口收付汇核销系统、资本项目事先审批制、对银行的结售汇和外汇业务执法监督、外汇（债）统计（监测）系统和国际收支统计申报监管系统构成。加入WTO后，我国外汇管理的外部环境将发生较大变化，现行外汇管理模式难以适应新形势的要求。
（一）行政审批手段不堪重负
随着我国国际经贸活动的活跃，外汇资本跨境流动日趋频繁，交易品种增加，汇兑需求日益扩大。目前逐笔进行的资本项目事前审核和经常项目事后核销的工作量将因交易量的增大而成倍增加，各种形式的非法外汇活动更是防不胜防。行政审批主要面向企业、个人等为数众多的微观外汇交易主体，日常管理偏重于逐笔审批操作，被动应付，无法从整体上把握外汇资本流动信息和异常情况，也难以分清轻重缓急，实现外汇管理资源的优化配置。另外，行政审批手段加大了企业的经营和管理成本，不利于企业的市场化操作，从而影响我国的经贸投资环境。
（二）未同相关职能部门形成监管合力
外汇局处于外汇收支活动的下游，仅从汇兑环节对外汇资金流动进行控制难以奏效，需要上游和中游的积极配合，才能从源头上对外汇收支活动进行规范。如：服务贸易结售汇项目繁多，所需凭证五花八门。外汇局和外汇指定银行只能审核各类凭证的表面真实性，至于其是否具备真实的贸易背景，应由行业主管部门从源头上把关。但目前相关职能部门各施其政，缺乏横向协作，从而降低了外汇管理效果。再以外债管理为例，按目前职能分工，政府和国际组织贷款项目分属于不同部门审批，外汇局既无对外债资金的投向决策权，又无对债务人的直接管理权，从而无法从根本上保障资金的合理使用和按期偿还。
（三）法规政策体系不合理
一是外汇管理的综合影响力不仅取决于外汇管理部门的工作成效，也源自于法律的威慑。但目前最高法律层次的外汇法规仅为《外汇管理条例》。二是现行的外汇法规政策存在一些薄弱环节和空白点，以服务贸易为例：现行外汇法规政策没有区分非贸易和服务贸易概念，除了对境内居民个人外汇、引进无形资产售付汇等有具体规定外，极大部分有关服务贸易外汇管理的规定均散落在《结汇、售汇及付汇管理规定》等条文中。不仅如此，现有的服务贸易外汇管理规定主要针对境内居民的外汇行为，对非居民外汇行为的规定则是“盲点”，导致日常管理法规依据严重不足。三是有些法规政策与WTO一般规则不符，如：在外汇账户和外债管理上，制定了中、外资企业有别的管理规定。另外，外汇法规政策变动比较频繁，内容繁杂，透明度不高，一定程度上降低了其执行效果。
（四）信息数据分散
现行外汇信息系统包括：国际收支统计监测系统、外债统计监管系统、银行结售汇报表统计系统、贸易进口付汇监管系统、出口收汇核销管理系统、外商投资企业管理系统，以及各种手工报表等。各应用系统均是直接面向某一具体业务并相互独立，信息共享度差；各应用系统数据采集渠道重复，又多为报表数据，既加重银行负担，又不能保证数据及时、准确，无法对数据进行深入加工和分析；同类数据统计口径不一，分类标准不同，数据可利用性差，数据可比性差；应用系统处理模式固定，集成度低，系统缺乏灵活性，动态性差。上述缺陷严重制约了信息系统监测、分析和预警功能的发挥。
三、加强和完善外汇管理的基本思路
外汇管理部门应努力适应WTO要求，根据宏观形势和微观主体行为的变化，逐步改进外汇监管模式。在管理理念上，应树立大局意识和监管成本意识，适应市场，服务市场，正确地管理市场；在政策取向上，要在继续加快贸易开放的同时，稳步、分阶段地先开放资本流入，然后开放资本流出；在具体策略上，应先易后难，积极应对。
（一）构建外汇宏观调控体系
第一，确立政策目标。在开放经济下，外汇政策主要维护一国经济的对外均衡，对我国来说，就是保持国际收支平衡和人民币汇率基本稳定。经常账户赤字可以通过资本和金融账户融资，但不能形成长期依赖局面，否则易造成国际收支的恶性循环，甚至诱发债务危机。因此，国际收支平衡既指总量基本平衡，也包括经常账户收支等子项目各自的平衡。一般来说，实行弹性较大的汇率制度，不仅可以支持货币政策的自主性和有效性，防止投机性资本流入；也会减弱资本流入带来的通货膨胀压力。因而，人民币汇率应扩大浮动空间，并根据市场状况在规定幅度内灵活调整。
第二，完善政策手段。为了有效实现管理目标，应强化经济手段，完善法律手段，减少行政审批手段。在经济手段上，要更多地通过利益机制来引导外汇交易主体的行为，充分发挥利率和汇率作为资金价格信号的作用，协调好利率市场化改革和汇率制度调整的关系，同时积极利用税收等经济手段。在法律手段方面，应自觉遵守WTO的规则体系和承诺，完善立法机制，规范立法程序，保证法规的科学性、前瞻性和适用性的统一。同时，增加法规的公开性和透明度。在行政手段上，随着经济市场化程度的提高，要大力压缩行政审批手续，逐步减少行政干预。
第三，疏通政策传导中介。外汇政策主要通过外汇市场、货币市场和外汇指定银行传递。外汇市场集中反映外汇的供求关系，是人民币汇率形成的场所；通过货币市场操作和调整短期利率，可以引导人民币资金在货币市场和外汇市场间流动，从而影响外汇市场的供求关系。为了提高外汇政策调控效果，必须抓紧建设货币市场和完善外汇市场。在今后一段时期内，结售汇业务不仅是外汇指定银行的一项外汇业务，也是我国实行外汇管理的一种政策和制度。同时，国际资本主要通过本国的银行体系流入或流出。因此，应充分发挥外汇指定银行在外汇政策传导中的作用。
（二）积极审慎地推进资本项目可兑换
其一，妥善处理好资本项目可兑换和利率市场化改革的关系。资本项目可兑换、利率市场化、金融业务自由化、放弃汇率管制等均是金融自由化的有机组成部分，其中，资本项目可兑换和利率市场化改革关系尤为密切。利率市场化改革需要一个相对稳定的经济金融环境，而资本管制有利于隔离国内和国际金融市场，使国内利率独立于国际利率，避免短期资本进出入带来的较大负面影响。另一方面，随着利率市场化进程的不断推进，资本项目管理体制应适应利率改革，并反映和体现在各项具体管理措施上。
其二，合理确定资本项目可兑换的顺序。放松资本管制应始于以实际经济活动为背景的资本交易，然后逐步过渡到价格易变的金融性资本交易。我国资本项目可兑换大致可按以下顺序进行：在长期资本流动方面，可先放松直接投资的汇兑限制，然后在条件成熟时逐步放松对证券投资和银行贷款的汇兑限制。在短期资本方面，总体上应保持较长期限制，对于贸易融资可以较早地解除限制。
其三，可在特殊经济区域先行试点。特殊经济区域包括保税区、出口加工区、高新技术开发区、上海钻石交易所等特定区域，其经济自由度相对较大，可将资本项目可兑换的具体改革方案先在该区域内试点，取得经验后再全面铺开。
（三）完善经常项目管理
服务贸易外汇是我国外汇管理的薄弱环节，极易成为非法外汇资金流动的主渠道，因而应成为今后经常项目管理的重点。外汇管理部门应针对服务贸易种类多样、性质差异较大的特点，在对服务贸易分类的基础上，加强同行业主管部门配合，从源头上规范服务贸易行为；同时规范有效商业单证，提高真实性审核的效果。对于有形贸易，应通过电子数据联网方式，进一步完善进出口收付汇核销监管，改现行的进口付汇、出口收汇逐笔核销为总量核销和检查核对，实现管理方式从被动堵漏向主动监管的转变。
（四）改进资本项目管理
一是要强化外债管理。通过外债登记不但能控制对外支付，而且能对将来的资金流出进行准确预测，为防范债务问题提供信息保证。为此，应以登记管理为中心，加强对入世前后资本流动的跟踪、监测和管理。外汇管理部门应参与外债“借、用、还”全过程监督，加强外债投向的宏观指导，对外债规模总量进行控制。二是进一步抓大放小，把简单、规范、可控的部分审批性业务权限逐步下放，相应地加大检查和调研工作的力度。鉴于外商直接投资相对比较稳定，可先简化外商投资企业资本金进入、结汇等审批手续。三是积极配合有关部门研究资本市场中涉及的外汇管理及境内资本市场有序开放及风险防范问题。
（五）加快建设外汇信息系统
完善的信息管理系统是提高外汇管理效率的基础。为了实现管理手段间接化，应从行业主管部门采集相关管理信息，从银行直接采集汇兑原始数据，建立信息平台。在此基础上，通过对管理基础信息数据的加工，开展宏观分析，对大规模的资金异动作出预警，在宏观决策出台前进行趋势预测，出台后进行效应分析，为政策制定和调整提供有力的决策支持。通过预先设定的指标体系，由系统自动筛选可疑及值得关注的信号，作为外汇局重点监控对象。
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