厦门市深化投融资体制改革的思考，本文主要内容关键词为：厦门市论文,体制改革论文,投融资论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，厦门市打破传统计划体制束缚，在投融资体制改革方面作了许多有益的探索，有力地促进了我市国民经济和社会事业的快速发展，但现行的投融资体制仍存在许多不尽如人意之处：城市建设过分依赖政府投资，民间资本难以进入公用事业、社会事业等领域，融资渠道较少；直接融资渠道不畅；审批环节繁多，办事效率不高；投资风险约束机制尚未形成；各类投资主体公平竞争的机制尚未确立等等。这些问题的存在，制约着我市固定资产投资的进一步增长，严重影响了经济增长的后劲。因此，进一步深化我市现行的投融资体制改革，建立健全适应社会主义市场经济运行机制的新型投融资体制，对促进我市国民经济和社会事业持续、快速、健康地发展，具有十分重要的现实意义。
1、营造公平竞争的投资环境，鼓励社会各方的投资行为。
(1)打破垄断，实行公平竞争。凡法律、法规和政策未明确限制的投资领域，应对所有投资者全面开放，在投资机会和条件、要素供给等方面，给予各类投资者相同的政策（包括企业开办、项目审批、土地征用、信贷政策、进出口、上市融资、财政资金使用、人才引进、职称评定、子女就学、出国考察等），鼓励各类资本参与我市的建设。统一各类企业的税负水平，坚决制止乱收费、乱罚款、乱摊派等观象，切实减轻企业的税费负担。
(2)加强法制建设，规范投融资市场各主体的行为。认真清理和规范投融资领域中现行的行政法规、规章和收费，修改、废止不利于我市经济社会发展的规定和办法，取消违背公平竞争原则和阻碍投资市场成长的各类收费，对保留的收费项目要重新核定收费标准。抓紧制订投融资领域新法规，规范投融资市场各方参与主体的行为。同时，及时向社会公示涉及投融资领域的行政法规、规章、收费项目及标准。
(3)改革行政审批制度。遵循“能审核的不审批、能报备的不审核、能事后监管的不报备”的原则，进一步下放和减少、合并行政审批事项，扩大区级政府和企业的投资决策权，凡可由市场调节的事务，一律不再纳入政府管理范围，由企业自主决策；凡是由行政审批机关下放行业协会审核的事项必须接受社会的监督，行业协会不得借助行政权力新设收费项目；增加政府审批的透明度，对保留的审批事项，要公示其名称、内容、对象、条件、依据、程序、办理时限和责任等，自觉接受社会监督；积极推进“电子政务”，通过并联审批和网上互联审批，提高办事效率。
(4)加强市场监管的力度。政府通过政策引导和监管，促使市场各方主体树立起诚信守法的观念。对投融资领域中违反法律法规和公平竞争原则，造成不良后果或影响者，除由有关部门依法查处外，还将在公开媒体上不定期公布其名单，并对其实行有限期甚至无限期的市场禁入。
(5)强化对政府投资管理部门的监督。审计部门要依据政府投资主管部门、财政主管部门、行业主管部门等政府投资管理部门在投资管理各环节的职能分工，对政府投资计划的安排和执行情况进行严格监督。
2、转变政府投资职能，合理界定政府投资的领域。政府投资是指运用国家预算资金和地方财政资金、国债转贷资金、政府专项资金、土地出让收益、特许经营权收益、国外政府贷款、国际金融组织贷款等所进行的固定资产投资。非政府投资是指除政府投资之外的其它社会固定资产投资。
(1)政府投资的主要领域。政府投资分为经营性项目投资和非经营性项目投资两大类。
政府非经营性投资主要有以下几方面：一是对公益事业和非经营性公用基础设施项目的投资，主要集中在教育、文化、卫生、群众性体育、民政、民防、口岸以及生态和环境保护、市政建设、交通基础设施建设、防洪排涝、河道整治、农村农业基础设施等领域中的没有收益或收益甚微的项目；二是对重大高新技术产业的投资，主要用于启动重点开发园区的主要基础设施建设、高新技术研发项目和其他非经营性项目；三是政府通过培育创业投资市场体系，运用企业技术进步资金、科技三项费用和各类专项基金，以及政府采购等办法对高新技术产业和重要技改项目进行扶持。
政府经营性投资仅限于社会需要但社会资本不愿或无力投资的经营性基础设施项目、经营性社会事业项目和需要政府以战略投资者角色支持的优势产业、重大高新技术项目等领域的投资。
(2)合理划分市、区两级政府的投资领域。按照财权与事权相统一的原则，明确市、区两级政府在不同投资领域的责、权、利关系。市政府投资建设项目，应兼顾区的利益，凡属市跨区投资建设的重点项目，所受益的区在综合考虑其土地批租收入的基础上，明确投资比例，发挥区级政府投资的积极性，促进市、区两级协调运作、共同发展。
(3)社会资本投资的主要领域。打破地区、行业、所有制和内外资界限，鼓励社会资本投资港口、电厂、公交、供气、自来水、污水及垃圾处理、收费公路及桥梁、城市绿化、电信等经营性基础设施和公用设施领域以及教育、文化、体育、卫生等社会事业领域中有一定收益的项目，使更多社会资本成为这两大领域的投资和运营主体。同时，逐步向社会投资者开放服务业领域，积极创造条件，鼓励社会资本投资物流、中介服务、旅游、社区服务等服务性行业。此外，鼓励外资和民间资本利用参股、收购、兼并等方式参与国有企业改制和事业单位公司化，促进民间资本和外资等社会资本成为新的投资和运营主体，实现投资主体多元化和融渠道商业化，推进盈利性社会事业项目产业化进程。
3、引入市场竞争机制，培育新型投资运营主体。对我市现有工业、农业、商贸、城建、交通等五大国有投资公司和港务、空港、象屿、旅游、建发、商业集团六大资产授权经营一体化的公司进行改组改制，组建2-3家跨行业的国有投资公司和若干家授权资产经营一体化的公司，同时在公司内引入独立董事制度，使之能够按照现代企业制度的要求进行规范运作，成为政府投资经营性项目的重要投资主体；成立社会事业领域的专业投资公司，使之成为政府投资经营社会事业项目的重要投资主体。
鼓励社会资本投资基础设施和社会事业项目。积极引导民间资本和外资等社会资本向基础设施项目和社会事业项目投资。对社会资本采取参股、受让资产经营权等方式，投资我市基础设施和社会事业领域的，政府可采取财政贴息、提高项目收费（不含国家和省管项目）、扩大特许权限、提供收益担保、捆绑组合投资、土地补偿等方式进行市场补偿，逐步形成投资、经营和回收的良性循环。对社会资本参与某些投资大、收益低的基础设施和社会公益性项目，除政府在建设期必要投入外，在经营期内再根据实际情况给予一定的补贴。
探索社会事业投资与运营新方式。改革报业、出版和发行等系统的投入和运营方式。除国家有关政策、法规限制开放的领域外，将新闻、出版、宣传业务之外的延伸业务和多种经营业务向社会资本开放。实行教育投资多元化，调动社会各方面投资教育的积极性，推动成人教育产业化进程。建立多层次、多形式的办医体制，鼓励民间资本和外资等社会资本参与医疗机构建设。体育场馆、会展中心、影剧院和其他大型公共设施可通过竞争确立运营主体，降低管理成本。对无法达到自负盈亏的项目实行政府资助制度。
4、顺应WTO规则，改革和完善投资项目的管理方式。
(1)政府投资项目的管理方式。依据国家宏观政策导向、政府决议以及厦门市中长期发展规划等，由各级项目行政主管部门严格按规定程序审批。但必须加大改府投资项目的市场化运作的范围和力度，凡是有一定收益的基础设施和社会项目均应纳入市场化运作范围。逐步建立起投资、建设、运营、监管“四分离”的管理体制，按政企分开原则，政府部门不得直接参与政府投资项目的建设与运营管理。一是对政府已投资或新投资的经营性项目的管理。政府投资经营性项目，应授权我市的一些大型国有企业集团或专业投资公司作为投资主体，承担项目投资和运营责任。二是对政府投资非经营性基础设施项目和非经营性社会事业项目的建设管理。该类项目要逐步转向专业化运作和管理。基建任务较重的规划与国土资源、住宅、水务、交通、公安、口岸、民防等部门可继续保留必要的基建职能，分别负责其职责范围内的基建项目建设。政府其他非经营性建设项目，如医院、图书馆、学校、大型体育场馆等原则上应向社会公开招标选定专业化的项目建设管理单位。项目建设管理单位按照项目使用单位的建设要求，代政府部门行使建设管理职能，对建设工程质量、安全、工期和投资全面负责，并接受政府相关部门的监督。项目建成后，由使用单位运营管理或通过竞争方式确立运营主体。三是政府投资项目的运营管理。政府投资项目的运行管理原则上应通过公开招投标选择相应的项目运行管理公司（以下简称项目公司）负责管理。自来水、燃气、污水和垃圾处理、园林绿化、公交、公路养护、管网、海域或岸线等各种基础和公益设施原则上由项目公司运营管理。政府有关主管部门要加强对项目管理公司监管，管好价格水平与服务质量。同时，为确保其承担相应的社会责任，可实行以承包商履约担保为核心的风险管理制度。
(2)非政府投资项目的管理方式。非政府投资项目必须符合国家和厦门市中长期发展规划、城市发展总体规划和产业政策实施意见。对非政府投资的国家非限制类项目和非重大项目，从立项到施工的所有环节，都由投资主体自主决策，任何政府部门不得干预。
5、改革投融资决策体系，建立投资约束机制。
(1)建立政府投资项目稽查制度。发挥市政府重点项目稽查特派员办公室的作用，对政府投资项目建设过程中的招投标、建设进度、工程质量、资金使用以及投资概算的控制等进行全过程的跟踪监督检查，规范项目过程运作行为，保障建设资金的合法使用，合理控制工程造价，提高投资效益；同时，负责对参与项目的投资方（代表政府的投资公司）、管理运营方、承包方的运作行为进行全过程的跟踪监督检查，建立准入与清出制度，培育信用体系，逐步形成政府投资项目运营采购的定点名录。
(2)建立政府投资决策咨询制度。政府投资项目要引入公众参与和专家评议制度，同时征询政府法律顾问和大型投资顾问机构的意见，避免行政诉讼或失误，提高政府投资的科学化、民主化、法制化水平。政府投资项目要择优委托有资格的咨询机构进行项目评估，对项目建设的必要性、可行性、经济和社会效益、生态环境影响等进行论证，并严格按照政府规定的程序进行决策。
(3)建立投资项目后评价制度。实行政府投资项目后评价制度，委托有资质的中介机构对已交付使用一年以上的项目提出评估与审计报告，以此作为表彰或追究决策者责任据。
(4)建立投资决策责任追究制度。按照“谁决策、谁负责”的原则，所有在决策形成中发挥作用的专家、专业咨询机构、项目设计单位、行使最终决策权的政府投资职能部门，按其参与决策程度、方式不同，承担其相应的责任。行使项目最终决策权的有关部门、人员必须履行和尊重可行性研究和项目评估的科学结论，对无视可行性研究和项目评估结论而造成的决策失误，致使国家财产遭受损失或造成恶劣影响的，由决策单位或决策者承担相应的责任。
(5)推进投资风险约束机制。进一步推行项目法人责任制和实行项目资本金制度，强化投资风险约束机制。推行项目法人责任制，在保证政府行使监督职能的前提下，进一步扩大和落实法人的各项自主权，法人对建设项目的决策、筹划、筹资、设计、招标投标、概算控制、建设实施直至生产经营管理、归还贷款和债券本息以及资产保值增值等实行全过程负责。通过实行项目资本金制度，解决建设项目投资约束微观机制。强化投资主体的风险意识，投资风险约束机制的实施要对投资法人运用行政、经济和法律手段予以监督保证。
6、优化政府资源配置，引导社会资本投资。这里的政府资源，主要指土地、财政性资金、特许经营权和信息等公共资源。要通过合理配置政府控制的资源，引导社会资本投资方向，优化经济结构，建设我市海湾型城市。
(1)土地资源的配置。一是建立土地储备制度，政府控制一级市场的土地供应。同时，制定用地计划，严格控制土地的供应总量，以供给决定需求，避免土地的闲置和资源的浪费。除土地法规定划拨目录外，经营性用地原则上应通过公开招标，通过拍卖挂牌方式出让土地使用权。政府土地的供给要与我市的产业结构优化调整相结合，能提升我市产业结构水平的项目优先安排用地，并给予地价优惠。二是鼓励开展迁村并点、退宅还耕、退耕还林、复垦工矿废弃地、农地整治、旧城旧村改造等土地整理，走集约利用、挖掘内涵的用地路子。三是放开、激活土地二级市场。凡依法取得的土地使用权达到转让条件的，均可进入二级市场进行交易。
(2)财政性资金的配置。行政性收费实行统一收取，统筹使用，进一步强化收支两条线的管理。政府拥有的各类资金中用于固定资产投资的部分，统一管理。投资项目由政府统一确定，委托有资质的投资公司行使投资者职责。进一步完善政府采购制度，运用好政府采购的杠杆作用，扶持有市场竞争力的重点产品和企业的发展。建立新型政府资助管理体制，进一步公开各类政府资助的种类、数量、申请方式、申请条件和评审程序，确保政府专项资金、补贴资金的投入更具公平性和竞争性，对获得资助和补贴的项目实行跟踪评价制和项目审计制。
(3)特许经营权的配置。对具有公益性和自然垄断性的经营性行业，如：燃气、供水、通讯等管道设施及出租汽车经营权、加油站和加气站经营权、公交线路和旅游客运线路和政府投资的旅游设施经营权等实行特许经营权制度。特许经营权的配置要通过公开向社会招投标、拍卖等形式来实现，其所得收益纳入财政性资金管理。同时，要通过制订具有约束力的特许经营权管理办法，对特许经营行业运营主体的产生机制、价格形成机制、服务质量、经营期限、收费标准、价格调整等进行法律规范，以利于改善投资环境，保障投资者权益和公众利益。
(4)信息资源的配置。建立全社会资产固定投资项目资料库、投资项目信息交流制度，定期、不定期利用报刊、电视、互联网等媒体，向社会发布投资信息和引资政策，为各部门、金融机构、投资者做出科学的决策提供信息支持，引导社会资本投资；充分发挥厦门市政府网站的作用，不断充实和及时更新其内容，并在政府网站中设立投融资信息专栏，向社会发布投融资信息和项目审批管理办法，增强政府依法行政的透明度；建立政府公共刊物专售中心，方便投资者了解政府的有关法律、法规和规章；建立和完善项目库，广泛向国内外征集投资项目或技术成果，并通过举办项目推介会等多种形式向投资者发布项目信息，引导客商前来投资。
7、培育和发展中介机构，完善投资中介服务体系。投资中介体系主要由设计、工程监理、评估、担保、咨询、法律、社会审计、会计、招标代理等机构组成。
(1)拓展中介服务的业务发展空间。凡是能由中介服务机构有效提供服务和发挥监管作用的领域，政府职能均应退出。同时，推进投资中介服务机构的改制步伐。各类中介服务机构要与政府有关部门完全脱钩，并按照国家有关法律、法规规定的合伙制、股份制等组织形式改组改制，由具有专业执业资格的人员投资发起设立，并实行企业化经营，独立核算，自负盈亏。
(2)规范投资中介服务机构的行为。一是建立和完善行业协会，并通过制定行业自律规则，发挥对该行业的管理监督。除法律另有规定外，政府部门应将所承担的管理投资中介机构的职能，逐步移交给行业协会，二是政府通过完善资质核定与市场准入制度，建立起投资中介服务机构的信誉保险体系和监督体系，强化投资中介服务机构的法律责任。三是政府通过审查批准收费标准、监督规范执业行为、查处违法违规事件、建立完善各种监督制度等手段，强化对行业协会的监督。
(3)建立和完善工程保险和工程担保制度。发展相应的担保和保险机构，逐步建立和完善设计责任险、监理责任险、投标担保、履约担保和业主支付担保等保险品种和担保品种，防范和化解从业风险，促进中介机构的进一步发展。
(4)规范招投标市场秩序。大力培育招标代理中介机构，引导招标代理机构依法做好代理服务工作；规范招投标活动，做好工程招投标过程的行政监督工作；建立综合评标专家名册，推行评标专家资格认证制度；建立我市招标市场要素库，建设“厦门市采购与招标网”。