高等教育市场化改革——教育凭证拨款机制研究，本文主要内容关键词为：高等教育论文,凭证论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
上个世纪80年代中期以来，我国高等教育的扩展也同样面临着严重的财政制约。不过，当时背景下，高等教育改革更关注于扩大高等教育经费的来源。其中，一个最主要的改革就是，1997年我国高等教育全面实行收费上学的制度，结束了近50年的免费教育制度。让广大学生及其家庭承担部分高等教育成本，似乎已经成为解决高等教育财政危机的唯一出路。近年来，我国高等教育学费涨幅惊人，已经引起了社会各个方面的高度关注。
根据有关资料测算，我国普通高校生均缴纳的学费，1999年为2769元，2000年增长到3550元，增长率为28.2%，2000年学费占人均GDP的比例为50%多。根据抽样调查，1999年高校的平均学费水平约为3613元，平均住宿费水平约为935元，学费加住宿费约占全国人均GDP的71.2%。然而，这个数值与美国相比，1996学年和1997学年，美国高校学杂费加食宿费仅占人均GNP比例的33%左右。与近年来的高收费相比，我国普通高校的生均经常性成本居高不下，从1999年的11854元，增加到2000年的12815元，增长率为8.1%，生均经常性成本占人均GDP的比例高达181%，远远高于80年代英美等发达国家50%的比例。致使高等教育学费占经常性成本的比例由1999年的23.4%增加到2000年的27.7%，已经处于国际较高收费水平。这些事实说明，一方面，由于我国还处于经济不发达阶段，人均收入水平还比较低，因此，进一步加大收费以补偿成本的潜力已十分有限。另一方面，我国培养大学生的生均相对成本太高，资源配置效率还大有潜力可挖。因此，就目前而言，提高我国高等教育资源的配置效率已经成为解决高等教育经费短缺的现实途径。
然而，高等教育经费的配置效率与政府的拨款机制密切相关。由于政府财政拨款仍然占据高等教育经费收入中的重要比例，因此，要优化高等教育资源配置效率，就必须研究政府的拨款机制。理论上说，给定社会认可的高等教育公共资助水平，公共高等教育经费的划拨，一般通过两种途径：一是直接拨款机制，指政府直接（或通过一个缓冲机构）将高等教育经费拨付给高等院校的方式；另一是间接拨款机制，又称教育凭证拨款机制，是指政府将教育经费以对学生直接资助的形式支付给学生，再由学生付学费给学校。
从世界范围看，几乎所有国家都是通过直接拨款机制来对高等院校进行资助的。直接拨款机制通常又可以分为协商拨款、投入拨款和产出拨款三类。在高等院校资源使用效率和提高资源配置透明度等方面，协商拨款最差，投入拨款次之，而产出拨款较高。1985年以前，我国高等教育财政拨款采取“基数加发展”的方式进行分配，属于渐进式预算的协商拨款机制。这种拨款机制的优点是，经费预算分配方式简明、易行，能够简化决策程度，易于政府对高等院校进行集中财政管理；但其缺点也很明显，由于拨款与高校的运行业绩无关，因此，严重缺乏提高资源配置效率的激励机制。1985年至今，我国实行“综合定额加专项补助”的投入拨款方式，这是一种以学生数为单一政策参数的公式拨款。但由于国家对学校的公式拨款是依据平均成本而不是边际成本，因此，某种程度上会刺激高校盲目扩张规模。更为严重的是，公式拨款要求政府拨款机构具备准确的生均成本信息，但通常政府当局难以得知这一信息，从而使政府拨款缺乏客观依据。
总之，无论是协商拨款还是学生数公式拨款，都不利于我国教育资源的有效配置，因此，必须改革现行的高等教育拨款机制。近年来，随着发达国家特别是美国，对高等教育市场化改革也进行了深入研究和讨论，教育凭证拨款机制越来越受到人们的关注。人们期待通过教育凭证而将市场竞争引入高等教育领域。这就是本文所要探讨的话题。
什么是教育凭证拨款机制
目前，世界上只有芬兰在高等教育领域采用了教育凭证拨款机制，其他国家只是在低层次教育阶段进行试验。已经有大量的文献，研究了义务教育阶段的教育凭证方案。然而，文献对于高等教育阶段的教育凭证机制研究，还相当缺乏。那么，什么是教育凭证？现在主要有哪些不同的教育凭证模型？高等教育领域中的教育凭证机制又如何？它与以前政府对学校直接拨款的机制又有什么不同？
（一）教育凭证机制及其不同的模型
教育凭证(education voucher)的设想，最早由当代美国著名经济学家、诺贝尔奖获得者弗里德曼(Milton Friedman)在1955年“政府在教育中的作用”一文中提出，该论文后来被收录在1962年出版的《资本主义与自由》一书中。弗里德曼认为，19世纪后半叶以来，所建立的公共教育制度是一种政府垄断的制度。这种政府包办的公共教育制度，由于缺乏必要的市场竞争的约束，导致了效率低下、资源浪费的现象，因此，无论从经济还是从教育公平的角度看都是失败的。要改变这种状况，采取以往的改革措施是徒劳无益的，唯一的改革办法是走市场化的道路，将市场竞争的法则运用于教育领域。
弗里德曼(1955,1962)严格按照新古典的分析框架，将教育分为义务教育、高等教育和职业培训三种。对于初等教育和中等教育，弗里德曼首先建议废除义务教育的立法；其次，建议改变政府财政直接对公立学校进行拨款的方法，采取直接对学生家长发放教育凭证，使它能够补偿每个学生每年花费在国家认可的教育服务上的一笔特定最大支出。教育凭证的基本运行机制如下：家长取得政府所发放的教育凭证后，将其子女送入政府认可的学校就读，家长用该凭证来支付子女在学校的学杂费，学校将那些通过竞争所获得的教育凭证从政府手中换取现金货币。通过教育凭证机制，学生家长可以自由地为其子女选择学校，不必考虑是公立学校还是私立学校，只要是获得政府认可的学校即可。这样，政府的一个重要作用是审查学校的资格，确保其具有最低的办学水准。在弗里德曼眼里，全部的学校都将是私立的，学校有权拒绝使用教育凭证，也有权收取超过教育凭证外的学杂费。
至于高等教育，弗里德曼也持同样观点。他进一步鼓吹高等学校可以自由定价（如学费设定），政府给予学生家长价值大小相等的教育凭证，凭证可以在政府认可的任何一所学校中使用，其中包括私立学校。允许学校收取高出教育凭证的学费和自由选择学生。弗里德曼模型的优势在于，教育凭证拨款机制不仅增进学校之间的有效竞争，提高资源配置的效率，而且有利于降低私立学校对政府资助的要求，从而控制有限的政府教育经费的支出。对于职业培训，弗里德曼认为职业培训是一种人力资本投资，类似于物质资本的投资，它不存在要求政府补助的外部效应(external effects)。不过，他建议设立一个学生有提取权的基金如贷款机构或个人学习帐户，以缓解学生就学期间的经济压力。
弗里德曼的教育凭证模型似乎更关注效率问题，而较少考虑那些涉及入学机会的公平问题。由于他的模型允许学校自由定价，因此，可能导致那些低收入阶层的子女无法在高收费学校中就读的情况。弗里德曼模型中的不足，引起了其他学者对它的进一步修正。1964年，英国经济学家皮科克与怀斯曼(Peacock & Wiseman)对弗里德曼模型做了著名的修正，提出应该将教育凭证与学生家长的收入联系在一起考虑。1970年，詹克斯提出补偿性教育凭证模型，认为教育凭证应该帮助低收入家庭的学生克服上学的困难，进而避免不同阶层之间造成社会经济的隔离，因此，他建议给予贫困家庭儿童第二张补偿性的教育凭证。该模型强调将教育机会均等作为社会的政策目标。
自从弗里德曼提出教育市场化的改革思想后，教育凭证概念受到了当代许多经济学家的关注。当前教育凭证机制，主要受到了两大思想流派的影响：一派是以弗里德曼为代表的自由市场模型；另一派是以詹克(Jencks,1970)为代表的社会政策模型。在英国和澳大利亚，自由市场模型是主流；美国则两种思潮共存。不过他们的模型的有一个重要的共同之处，即他们都认为提高学校业绩的唯一办法是，让学校感受到更多的竞争压力。
（二）高等教育领域中的教育凭证机制
上述教育凭证模型大多是针对义务教育，研究高等教育及其他非义务教育的凭证机制还不多见。列文(Levin,1983)的教育凭证模型是高等教育领域中相当精致的一个。列文模型包括五个基本要素：
(1)政府授予学生教育凭证。首先，政府必须决定其所资助的目标群体。经过高等教育的入学考试等形式，确定哪些学生有资格获得政府的教育凭证。那些获得政府资助的学生，就可以用教育凭证支付所选择学校中的学杂费。如果学生用凭证在一个他所选择的高等院校中参加一门特殊课程的学习，那么，政府就有义务向提供教育服务的机构支付那笔预先规定的凭证数额。
(2)获得政府认可的高等院校。参加教育凭证方案的高等院校，其前提条件是必须经过政府有关部门的资格认可。不仅那些正规的高等院校有认可的资格，而且，理论上讲，那些高等教育服务课程满足特定质量标准的学校，都可以申请政府的资格认可。政府根据其所制定的质量标准，淘汰那些不符合标准的教育服务机构，同时，让符合标准的新机构进行教育凭证市场。
(3)教育凭证不仅是直接补助，还可以是一个混合资助包。这个教育凭证混合资助包，除了政府直接补助之外，还可以包括奖学金、学生贷款等。这样一来，根据不同课程的类型和不同学生的特点，教育凭证的组合也可以相应变化。比如说，对于那些来自低收入家庭的学生，基于公平的考虑，在教育凭证组合中可以给予更多的补助；对于那些外部性显著的课程，在学生的教育凭证组合中也可以给予更多的政府补助；对于那些市场应用性强且外部性相对较小的专业课程，在教育凭证组合中可以考虑给予更多的贷款资助。模型中一个重要的方面是，它将教育凭证机制与贷款机制进行了有机的结合，其中，贷款的归还将视借款人的收入而定。该模型中的另一个政策建议是，给予那些天赋相对弱的学生以更高的教育凭证。
(4)教育凭证终身有效。这就有可能将教育凭证机制与终身教育的国家政策紧密结合起来。面对知识经济的到来，终身教育已经显现出越来越重要的作用。
(5)信息在教育凭证机制中起着关键的作用。供应商与消费者的自由选择依赖于市场信息。列文已经意识到高等教育领域中向高等院校和学生提供准确信息的重要性，因此，他建议成立一个特殊机构，以便收集和发布有关高等教育系统中学校和课程的信息。通过这个信息机构，那些潜在的学生由此可以快速获得相关的准确信息，如学校的总体质量、教学大纲、课程内容、教师的水平、毕业后的就业情况以及学费等。同时，对于高等院校来说，根据劳动市场新的就业条件等信息的反馈，及时地调整高等教育课程，从而适应社会经济发展的需要。这样，高等院校也就不再是与社会相脱节的孤立的象牙塔了。此外，这个信息机构对政府行政人员、以及教育凭证的收发人员等都有重要的作用。
对于高等教育领域中凭证机制的讨论，需要阐明以下两个重大问题。其一、学生是否完全有能力根据已知的信息做出正确的选择？巴赫(Barr,1998)认为，高校学生的兴趣各不相同，对学历文凭的要求也各不相同，而且这种变化呈现出不断加速的趋势。其中一个重要的原因，是后工业化时代日益增加的复杂性。巴赫的观点是，学生比那些中央行政计划者更有能力做出正确的选择，因为学生自己比计划者更知道他们要到哪里去学习以及学什么。也就是说，教育凭证机制在高等教育领域比义务教育领域更能实现消费者主权的目标。
其二、政府如何规制才能使竞争更加有效？政府规制(government regulation)的目的是完善竞争市场。巴赫(Barr,1998)对于教育凭证机制的研究认为，政府应该对高等院校、一些学科、贫困学生及教育质量等方面进行政府规制。例如，应该保护高等院校在全国范围内的地理布局平衡；保护某些经典性或基础性的学科课程，因为它们具有很大外部性；向低收入家庭的学生提供更高的凭证，以确保他们能够获得均等的教育机会；保护教育质量标准，以使高等院校具备公平竞争的市场环境。尤其重要的是，只有鼓励公平竞争，才能够产生提高教育质量的激励。因此，政府规制可以在培育教育市场和创造公平竞争的市场环境方面发挥作用。
其实，所有教育凭证方案的设计及其所涉及的政府规制问题，都是围绕效率与公平问题进行展开。这是因为在方案设计中个人选择自由（效率）与教育机会均等（公平）之间存在着相互替代关系。弗里德曼的自由市场模型关注于效率，而詹克斯的社会政策模型更关注于公平，尽管两者都强调消费者主权和市场效率。
（三）教育凭证机制与直接拨款机制的效率差异
目前，世界上只有芬兰在高等教育领域使用教育凭证的拨款机制，其他国家大多数只是在义务教育阶段进行试验。教育凭证机制其目的是为了对有资格的学生进行补助，然而，它的效率如何至今还缺乏大量的实证研究。因此，只能在理论上作出某些讨论。那么，教育凭证机制与直接拨款机制存在哪些效率差异呢？
耿宁(Gunning,1998)认为教育凭证机制具有学校供应商效率和配置效率。所谓“供应商效率”，是指单个学校供应商所提供的教育产出的价格与它的投入成本之间的关系，有效率的供应商总是追求利润最大化。假设学校受到严厉的政府规制，由政府直接拨款给高等院校，同时，教育服务由公立学校来提供。那么，在一组投入既定的情况下，学校最大化教育产出的激励将是很低的，这是因为学校管理者不能从提高教育效率中获利。但是，假设在教育凭证拨款机制下，学校将与企业一样相互竞争，那些高等院校的校长为了获得经费收入，必须在市场上竞争学生的教育凭证。这样，高等院校为了各自股东利益的最大化，将尽可能吸引学生就读，凭证的价值也因此将代表那些获得教育凭证的高等院校的产出价值。私立学校的校长在股东利润最大化的驱使下，将努力探索最能够满足教育凭证拥有者需求的服务，降低该服务的成本，并选择生产那些能够带来利润最大化的教育服务。
所谓“配置效率”，是指一类教育服务的价值与其他种类教育服务价值的比较，即在不可能增加总的教育经费支出的情况下，通过将一个学科领域的支出转移到另一学科（例如，从自然科学转移到历史），带来总的资源配置效率的提高。政府直接拨款机制与教育凭证机制之间效率高低的评价标准是什么？经济学中使用消费者需求作为评价手段，为此，我们必须判断哪些学科专业是消费者最需要的。如果教育系统实现消费者需求最大化，那么，资源配置就是有效率的。在政府直接拨款机制作用下，应该培养多少学生以及各个专业的学生为多少，一般都由政府有关部门做教育需求规划。实际上，这种教育规划难以实现资源配置效率的最大化。因为政府行政机构存在着官僚惰性的决策时滞，现行的招生计划大多是建立在过去需求基础之上的。官僚决策的一个基本特征，就是规避风险。风险的规避与逃避责任有关，官员通常会采取保守的办法，尽可能避免任何改革措施。这样，即使那些教育部专家比学生和家长更有能力判断应该开设哪些课程，但是，直接拨款机制在资源配置方面是低效率的。
在市场经济国家，政府补助的前提是确认存在“市场失灵”，同时，居民消费者被认为是判断经济效率的最好裁判。假设教育凭证机制替代现行的政府直接拨款，教育部根据考试设定一个对学生补助的最低分数，然后将教育凭证发放给那些有资格的学生。让学生自主选择学校、专业和课程，这样，学生就会选择那些最能够满足他们需求的学校。在教育凭证机制下，学校则在利润的驱使下，将不断淘汰过时的专业与课程，取而代之的是学生和家长认为在市场上有用的课程。因此，就好比由政府来决定人们今天应该吃什么是不明智的一样，请教育部决定学校应该开设哪些专业与课程也是不明智的。总之，教育凭证机制的资源配置效率要远高于直接拨款的方法。
在教育凭证机制情况下，如果政府允许学校收取高于教育凭证的学费，而且家长愿意为子女增加教育的私人投资，那么，教育经费总量就会增加。然而，大多数赞成教育凭证的一个最重要的观点是有利于增进个人的自由选择。即使那些不支持凭证计划的经济学家也认为，当教育服务的决策是由生产者决定时，学生及其家长无力对现实的官僚决策环境做出反应。因此，必须象市场提供消费者所需要的商品那样，应该迫使教育服务的供应商对学生或家长的需求做出反应。在教育凭证方案中，教育服务供应商将会对消费者的偏好与需求做出积极地反应，这有助于学校提供更多的服务品种并增加服务的灵活性。同时，如果学校向学生和家长提供更多关于教育服务质量的信息，这将不仅能够增强学生的自由选择，而且也可以提高教育效果。如此一来，好的学校通过提高教育服务质量，吸引更多的学生，从而获得更多的利润。
总之，教育凭证拨款机制无论是在单个学校供应商效率方面，还是在宏观资源配置效率方面，都要优越于直接拨款机制。通过教育凭证拨款机制，将市场竞争引入教育领域，不仅有助于降低教育成本，而且有利于提高教育质量。
教育凭证方案是今后高等教育领域改革的方向
通过实施教育凭证机制，改变以往政府对高等院校直接拨款的做法，从而推进高等教育领域的市场化改革。由于高等教育对经济增长具有很大的外部性，因此，必须对它实行适当的政府资助以消除“市场失灵”。但又因为以往政府对高等院校的直接拨款机制，存在着“政府失灵”，并严重造成了单个学校效率低下和宏观资源配置效率低下的局面。为此，要求改革政府高等教育的资助方式，从而提高资助的总体效率。
在教育凭证体制下，国家教育行政机关、高等院校、大学生以及社会有关中介机构等组成了一个有机整体。高等院校是高等教育市场的供应商，大学生是高等教育服务的需求者，在教育服务的供应商和需求者之间还有大量为这两者服务的中介机构，它们共同构成了高等教育市场活动的微观主体。国家教育行政机关作为教育市场的主管机构，担负着不断培育教育市场和完善市场的重大职责，它将通过教育凭证机制等手段间接调控高等教育市场微观主体的活动，并让市场在教育资源配置中起到基础性的作用。
在教育凭证体制中，高等教育公共经费由国家预算拨出，教育部主管公共经费的分配。我们设想，在这一体制下，每年全国高等教育的公共经费将按某一比例组成为一个混合资助包，比如说教育凭证70%、政府奖学金10%和国家助学贷款20%等。其中，教育凭证是一个均等的赠予性资助，对特定的目标学生一视同仁；政府奖学金作为赠予性资助，具有选拔国家英才的作用；国家助学贷款部分的经费，用于完善助学贷款市场，帮助接受高等教育的广大学生克服就学期间的经济压力。以教育凭证为主的混合资助包，将有利于从目前的应试教育向素质教育转变。
在教育凭证拨款机制下，假如教育部被授权负责教育凭证的行政管理，那么，它将需要处理三件事情：一是向目标学生发放教育凭证，同时，向上缴凭证的学校拨付相应经费。二是监督和惩罚欺诈行为。三是判定教育凭证方案实施中教育服务供应商的资格，即高等院校资格认证。
(1)教育凭证的发放及其拨付
教育部门一般根据学生考试的成绩，来决定学生是否获得教育凭证资助的资格。将教育凭证发放给那些高于高考录取分数线的学生，录取学生在选择就读学校后，用该凭证支付其所需的学杂费，不足部分可以由奖学金和学生贷款等支付。教育部在受到学校上缴的教育凭证后，兑现相应的金额。
(2)监督和惩罚欺诈行为
教育凭证机制相对于直接拨款的一个不利之处，在于教育凭证管理的难度及费用增加了。由于部分学生在获得教育凭证后，不想把教育凭证用于交纳学费，而是把它私下兑换成现金或其他商品，以供自己享乐之用。假如他们将5000元面值的教育凭证与学校进行不法交易换取3000元的现金而并不去上学。这是一种典型的欺诈行为。如果教育部门不对教育凭证的拥有者和服务供应商加以监督，不对欺诈行为实施强有力的惩罚，其结果必然有违政府资助的初衷。
为了应付这一问题，政府必须加强立法设置某种监督机制。因此，为了防止欺诈舞弊，必须要有一个文件证明录取的学生与发给教育凭证的学生身份相符。同时，教育部也必须证实学校所上缴的凭证就是授予该学生的。至于监督学校是否提供了合格的教育服务，这属于高等院校资格认证方面的问题。
(3)资格认证：选拔合格的高等院校
当前体制下，教育部没有一个部门负责考核学校的教育质量，因此，需要组成一个新部门来负责高等院校的资格认证。关于资格认证的标准问题，设想邀请本国的专家、学者以及国外的专业认证专家组成顾问委员会，由他们设计资格认证的原则和标准。资格认证部门检验每一个申请者的教育水平，以确认是否满足开始进行资格认证时的临时最低标准。假设现存的公立高等院校和已经纳入国家普通高校招生计划的民办高校，都自动转为合格学校，并假定有效期为三年。这样，有利于制度的平稳过渡。这三年之内，资格认证部门所面临的主要困难是，如何接纳新成员。公平地说，新成员的标准不应该高于现在的合格学校。因此，有必要对第一批成员进行系统地检查，从而确定新成员的最低标准。
对于新成员的资格认证，认证部门必须努力避免形成关于什么是好教育的主观成见。认证部门首先需要审视的一个基本问题是：该校学生是否有合适的机会来接受充足的教育服务？设计良好的教育凭证的优点之一，是能够激励学校试验其提供教育服务的新方法。我们不知道哪种教育服务的提供方法最佳，但凭经验，在没有相应成本增加的情况下，利润导向的学校总比那些政府运营的和非营利性的学校更有效率，而且还提供高质量的教育服务。所以，不同于那种绝对的认证规则，最好的体制不应该墨守成规，而应该能够鼓励学校代表和认证部门对有关标准进行有益的对话。
许多资格认证中的困难，其实通过学生及其家长的选择能够顺利解决。笼统地说，学生为了获得更好的教育服务，他们会自觉地对那些高等院校进行比较。为防止学生和学校的欺诈行为，政府资格认证和监督也是相当有必要的。