近年美国教育中的政策工具探析，本文主要内容关键词为：探析论文,美国论文,近年论文,政策论文,工具论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G510／712
［文献标识码］A
［文章编号］1006—7469（2006）01—0012—05
一、理论背景
20世纪80年代以来，“疏松的双向体制”和“无政府状态”多用于描述当时美国的教育组织。研究人员经常对与经典的官方体制理论不一致的教育组织进行观察：这些组织的目标并不能很好地预测参与者的行为；其规则和程序似乎可以提升外部的合法性，但并不能指导工作；在组织的一个层面所实施的策略，在另一个层面似乎更具有指导意义；对组织成效的检测非常有限。鉴于其多元性和不确定性，我们很难对这些行为做出解释，教育组织的目标并没有提供多少指导；由于其不确定性、缺乏具体的说明，并且很难确定达成一致的方式，组织的成效也很难提供有效的指导。总之，在教育组织中，与和谐及控制相关的标准组织机制问题层出。研究可能会对目前的教育组织工作做出精确的描述，但很难做出提升效益的正确描述。并且，研究的条件和模式并没有脱离传统的理论，其核心问题在很大程度上与信息相关，缺乏程序结果和行为的有效信息，由此将会导致组织之间疏松的连接。
在教育组织中对调控问题的讨论由来已久。由于教育工作性质的缘故，在教育领域中的讨论可能远远多于其他组织。近年来，排除信息的有限性以及描述教育组织的条件，出现了大量提高效率的组织设计的讨论。这不只是教育理论家所做的探讨，还由于教育工作本身的典型机制使然。如最初是教师在各自的教室中开展独立的工作，使观察难以进行。
二、目前关注的政策工具
近年来教育中的政策工具主要有两类：1）试图利用市场机制的优势，尤其是源于竞争压力的激励政策来指导学校行为；2）试图通过行为本位的奖励与问责相整合的管理责任体制来建立奖励机制。接下来，我们首先看一下教育券的使用、学费贷款和特许学校，通过对市场机制的介绍来描述政府的行为，然后分析作为管理工具的责任和可选择性教师补偿体制如何创建其本身的激励系统。该体制中激励本位的工具所暗含的假设是有效资本和实际知识，从而激励才能引发积极投入的工作。
（一）市场本位的政策工具
市场本位的政策工具在教育系统中引进了竞争和选择机制。此措施的拥护者希望能够减少阻碍有效改革的官方压力和政治行为。相反，这只“无形的手”在很大程度上调控着学校。家长为他们的孩子选择学校，学校也会展开生源的竞争。从长远来看，竞争的压力有利于一些学校的改进与巩固，却会使另一些学校关闭。简言之，竞争的压力将会引起体制实施的改进。教育券和学费贷款是在“需求”方面提供的选择方式；特许学校则通过为家长提供更多的选择在“供需”两方面下工夫。
1.教育券
教育券可能是最纯粹的市场本位的工具。给家长一张印有全部或部分学校学费的教育券，家长在选择学校的基础上消费教育券。被选择的学校会继续存在，甚至繁荣发展，没有被选择的学校则会关闭。但就这些理论如何运转却出现了不少问题，这些问题构成了对选择进行研究的框架。而研究的另一部分则是对学生行为结果的评估。
研究的问题关注教育券在教育及其行为中发挥作用的方式。问题的答案源于选择模式的核心假设，对教育券计划的结果和教育券作为政策工具的价值具有指导意义。问题包括：谁选择使用教育券来进入可选择的学校？谁不这样做？选择的基础是什么？参与学校的行为反馈如何？公立学校对这些竞争做出反馈了吗？
进行此选择对教育券作为公共政策工具的使用具有重要意义。它洞察了教育券的一些可能的负面效应，尤其是社会和能力分层效应。如一些观察者提出，相对贫穷的家长不喜欢做出主动的选择。因此，家境贫穷的学生会留在教育券计划中，而家境好的学生会另做选择，结果是学校之间出现了分层。
目前，许多教育券计划，如佛罗里达州A＋奖学金计划，华盛顿新的教育券计划，以及不让一个孩子落后的选择计划，目标是来自于低收入家庭的学生和长期以来的弱势学校。从某种意义上说，这些实践阻碍了分层效应。但即使在理想的教育券中，来自于关注教育质量的家庭，更乐于进行选择。如果是这样的话，弱势学校可能会更差，由于家庭流动的缘故，社会资本减少，可能更不利于落后学生的发展。
对学生成就的教育券成效的研究是很有限的，最有利的证据是由保罗·皮特森（Paul Peterson）及合作者在代顿、俄亥俄、华盛顿和纽约实施的三项随机研究[1]。研究结果并不一致，但都表明某些持教育券的学生（如黑人学生）在某些年级（如四年级）比没有教育券的学生做得更好。当然，这些结果也有争议。另外，分析结果时，需要将教育券的随机取样考虑在内。由于参与该研究的试验组和控制组的学生是自愿参加的，也有可能是学校的差异。简言之，基于教育券的研究对知识有所贡献，但对普遍的教育券政策的支持是有限的。
虽然对学生成就的教育券效应的研究并不明确，但结果表明，进行择校的家长对其子女就读学校的满意度高于其他家长。然而，家长较高的满意度究竟是因为学校能更好地满足其孩子的需求，还是源于积极选择的认知不协调功能的程度，却并不明确。总之，我们尚处于研究教育券及其效应的初级阶段。有关信息的内容、家长选择的性质、教育券的规模、可选择学校的数量、传统公立学校的反应以及其他因素，使教育改进的政策工具的可行性有所不同。
2.学费贷款
有关择校的讨论受教育券支配，学生行为的成效则是公立学校改革的核心问题。然而，教育券计划的直接生效并没有在政治舞台上占有一席之地，如密歇根和加利福尼亚对教育券有着强烈的抵制。一些州通过转向政府的固定税收和为12年一贯制学生提供学费贷款而采取教育券政策。在公共领域，这些贷款并不总是要求使用教育券，因为大部分都倾向于确定性，也有可能是择校探讨的另一个热门话题。然而，对于它们如何操作及成效如何却知之甚少。很明显，很多政策分析者并没有明确地思考过学费贷款问题。
学费贷款日趋普遍，因为作为一项政策工具，学费贷款呈现的是折中的政策制订者希望鼓励地区的择校以促进社会发展。名目繁多的奖学金和贷款，都是通过税收贷款提供帮助的例子。
过去几年中，美国许多州建立了12年一贯制的学费税收贷款体制，这些计划的具体实施有所不同。爱阿华州、明尼苏达州的计划受限于缴税的家长。亚利桑那州的贷款对单个纳税人是公开的，并且贷款与学生入学的奖学金管理相关。在佛罗里达州和宾夕法尼亚州，公司可以充分利用贷款并捐款到相关的奖学金机构，如在宾州是捐给促进学校改革的组织。在有些州，如明尼苏达州，税收贷款只提供给相对低收入的家庭（33000美元）；在另一些州，该计划对所有的纳税人公开。
在州层面和公司层面，贷款数量的限制也有很大的不同。在宾州，一家公司最多可获得10万美元的贷款，宾州的计划每年可达3000万美元，佛罗里达州每年可达5000万美元。在过去三年中，有700多万美元通过了亚利桑那州的税收贷款计划。
贷款或奖学金的数量也有所不同。在爱阿华州，家长可以获得250美元的贷款。而明尼苏达州提供2000美元，联邦可高达2500美元。佛罗里达州对每个学生的奖学金限额是3500美元，而亚利桑那州则没有此限制。很明显，贷款和奖学金的差别将会影响由谁来执行计划以及如何实施。另有研究表明，税收贷款计划的构建方式在谁参与谁获益，是否在供给和服务质量方面有积极的成效上有很大的不同。就新兴的希望奖学金税收贷款而言，与高等教育的其他奖励如何协调，甚至是服务于相同人的计划之间的信息如何交换，仍有很大的争议。总之，税收贷款优势可见，但同时，当税收方是政府而非教育部门时，对计划的检测和观察则相对较少。因此，对计划实施的质量控制可能是无效的。
3.特许学校
特许学校对市场机制的供需都有影响。宪章政策渗透到学校并为家长提供选择。目前，美国36个州加上哥伦比亚地区共有1995所（Wohlstetter,2004）[2]。对改革来说，它们结合了一系列特征，能够同时表达教育体制中与政府和市场相关的问题。一方面，特许学校的自治使它们摆脱了政府的一些规章制度，可以更好地满足“代理人”的需求。对学校来说，我们希望它们能对家长的选择负责，通过为家长提供更多的选择来促进竞争，以有利于整个系统的发展。
另一方面，特许学校仍然是公立学校，要对官方负责。根据州立法，官方对特许学校的职责有所不同。有些州，只在某些学区授权于特许学校，在其他州，大学或委员会可以授权特许学校。无论如何，特许学校和官方条款之间具有协议或正式文件，如宪章的长度（一般是3—5年）、评价的基础、选择的地区和范围。
排除理论，特许学校的实施与成效已经融合在一起，但各州各学校之间有所不同。亚利桑那州的研究表明，特许学校优于传统学校。在得克萨斯州，对“危险”青少年来说，特许学校比传统的学校更有效，反之，则不然。对密歇根州而言，特许学校与传统的学校在成就上没有什么明显的区别。 由尼尔森和弥尔伦（Nelson & Miron,2004）[3] 所作的换位分析表明，在一些州呈正面效应，在另一些州呈负面效应，还有一些州是混合效应。研究结果的区别部分是由于各州在特许学校的实施上有所不同。
与此相关的问题是具有不同管理机制的特许学校，是否与传统的公立学校有所不同。与常规公立学校相比，特许学校对工作人员、资源配置、教育实践具有更大的管理权。人事管理上的权力使特许学校招收更为优秀的教师，可能没有遵循州规定的教师资格证的要求。一项全国性的有关教师特征的调查在特许学校、公立学校和私立学校展开，内容涉及教师资格证书、专业知识、教学经验、学院的选择性（Burian-Fitzgerald,Luekens & Strizek,2004）[4]，结果显示出差异。特许学校的教师不如公立学校的教师，但优于私立学校的教师。与公立学校相比，特许学校的数学教师较少地主修或辅修数学，与私立学校的教师差不多。在各州的小学，特许学校的科学教师具备更多的专业知识。总的来讲，特许学校的教师经验较少。特许学校中具有5年或少于5年教学经验的教师人数是公立学校和私立学校的两倍。
尽管特许学校已经存在了十几年，但相对来说，仍然是新事物。特许学校的自主权如何影响投入的选择以及产出的质量问题，需要做更深入的研究。如一些特许学校从主学区获得特权，必须遵守该区的规章制度；另一些特许学校更为独立，还有一些学校则与管理很多学校的管理机构保持官方联系。这些区别可能会起到不同的作用，需要进一步地区分。
对作为公共政策的市场本位模式改革的一项争议是，整个系统的影响将会起作用，即竞争的压力会促使所有的学校进行改革。而市场本位的方法并不能总是产生预期的效果。首先，只有在学生离开，学校财政每况愈下的情况下，竞争的压力才会发挥作用。通常情况下则不然。第二，市场本位的方法可能在理论上有效，但并不像特许学校的人口统计和不同社会经济阶层成员使用教育券那样，一定会关注教育中的平等问题。第三，我们并不能假设家长的选择总是基于学术兴趣，可能有多种原因，如道德、宗教。最后，其自身产生的竞争和不确定的市场条件往往抑制了学校采取提高教育质量的具有风险的革新措施。
（二）问责和激励本位的工具
在这部分，我们将看一下通过加强教育体制内部管理来改进学校行为所做的努力。这些努力的目的是通过激励体制促进负责人（联邦、州、地区权力机构）和代理人（学校和教师）的联合。
1.学校本位的问责制
根植于学生测验的学校本位问责的政策出现于20世纪90年代，主要在州层面。通过对州层面学生测验结果及奖惩管理体制的报告，学校和学区对学生行为负责。该职责运动在2001年《不让一个孩子落后》的法案中达到顶点。由于学校要达到执行的目标或面对实施结果，所以实施和测验的标准在各州间有所不同。
在测验政策的早期阶段，20世纪70年代和80年代早期，各州将重点放在最低能力和基本技能上。由学生来承担责任。如果最低能力测验没有通过，学生可能不能毕业。分析人员指出，早期政策有利于保护黑人的成就。90年代缺乏改革的一个理由是转向对高层技能的关注。总之，不同的课程及检验政策对不同的学生亚群体会有不同的影响。这也是目前比较难确定的一个结论。
问责制对不同的学生会有不同的作用。对佛罗里达州学校的一项个案研究表明，佛罗里达的问责制如何对学校产生不同的影响。奇怪的是，并不只是差的学校感到有压力。优势学校、校长、教师和家长也感到有很大的压力。工作中的一点变化可能会导致失去优势位置，这使他们压缩课程，将精力放在应试技能上。这些学校维持了其测试行为，而学生真正学到的东西却有所减少。相应地，差学校的教师将精力放在了关心、挑战和相关的新资源的运用上。
通过正式的问责制建立对学校行为的激励政策会对学校有所影响，至少会对构成问责制的基础，即测试有所影响，尤其是对差的学校影响更大。然而，对特殊教育中学生的定位和辍学的学生，问责计划所能发挥的作用值得继续探讨。学术成就的获得不应该以高辍学率为代价。测验本位的问责制限制了课程，使教师和学生注意力从学习转向测验。部分是由于对问责制技术层面的关注不够、样本不同及不确定性因素的影响，可能会导致不精确的结果。这种不精确性会导致不恰当的决策，进而挫败教师的积极性。
2.教师工作的报酬
教师工作的报酬是试图将关注标准体制的教师激励与学生测验行为结合起来，将可能的灵活性引入工资结构，这可能会促进有效的体制结构，以作为对劳动力市场条件的应对。
教师的报酬与教师的工作挂钩的观点并不新颖，但结果并非令人欣慰。一个问题就是个别激励对教师合作的负面影响；另一个就是职业晋升让很多优秀教师离开了课堂从事非教学工作（Kelley & Odden,1995）[5]。因此，许多努力是徒劳的。最近主要有两类可选择性教师报酬的方案。
第一类是根据学生测验成绩付给教师薪水。登沃（Denver）给出了这类方案的一个例子：要求教师写两个学生学术成绩的目标。目标的达成度可以基于标准参考测验，教师开发的标准参考测验，或通过包含学生成绩的教师档案袋来反映学生的成绩。从该计划前两年的实施结果来看，在州的阅读测验上试验学校超过了其他学校，但落后于爱阿华州的测验水平。达到目标不是与学生较高的学习成绩相关，在目标实现方面，获得较高成就的教师是基于对期望和理论以及对学生最大成就的清晰定位。
第二类是将报酬定位于教师的技能和知识（Odden & Kelley,2002）[6]。 很多变量都是基于假定的目标准则，如与州际新教师评估和支持协会及相关的考试。这些评估工具测试教师的核心专业知识、实际教学经验和教学方法。假设这些技能和知识与教师教学的有效性相关。一项研究分析了个体层面的知识以及对学生成绩技能本位的奖励的成效，表明了专业教师标准国家委员会证书有意义的作用（Goldhaber & Anthony,2003）[7]。
前述体制是奖励个人，也有集体奖励的计划。学校本位的工作奖励（SBPA）计划会对达成某一目标的所有教师进行奖励，如提高测验成绩，降低辍学率，提高出席率。学校本位的行为奖励计划鼓励教师之间的合作，但基于个人优势的奖励体制可能会引起教师之间不正当的竞争。股份制是集体激励计划的另一种方式，鼓励学校需求更有效的达成目标的方法，学校在开销上就会有所减少。
3.更大的能力培养的投资
接下来两部分关注通过激励策略的运用、政策工具以新的更多产性的方式，指导学校和学区的行为。这部分假设该体制不需要新的指导或新的激励；只需要更多的资源以扩大其“产量”。
如果学校有更多的资源，那么它将运行得更好，此观点并非新颖。但是，当考察由于财政资源增多所体现在学生身上的成效时，结果并不乐观。更多的资金投入并不是简单的解决办法，投入的资源与学生成就之间不是显著正相关。接下来，我们看一下两方面的投资：班级规模和教师素质。
班级规模的减小是比较合理的一个投资领域。过去几年中，政策制订者和研究者都对班级规模给予了很大的关注。有些州对班级规模做出限制，尤其是在低年级。多年的非试验性研究并没有多大成效。但至少在低年级，至少对差生来说，减小班级规模能够提高他们的成绩。另外，很重要的一点是，这些做法对高年级似乎没有成效，即使班级规模较大（Grissmer,1999）[8]。减小班级规模是有代价的，一个没有答案的问题是涉及到此项投资策略与其他策略相比的成本效益。
对于学生成绩的提高来说，教师应该是最重要的校内因素。实际上，瑞沃凯和汉奴斯克（Rivkin & Hanushek,2002）指出，提升教师素质中一项标准偏差可以提高数学测试成绩，其成效大约是减小班级规模的10倍。就目前的文献来看，教师素质的影响可能会持续，超过某一特定教师的影响，并且对差生来说比较明显。
从理论上讲，市场本位的机制和行为本位的责任管理机制这两种方法都突出行为，与20年前专注于指示及规章制度的改革截然不同。研究表明，与政策工具相关的内容有很大的指导意义。也有研究显示，行为本位的激励政策有利于教育的发展。然而，如果这些政策工具不能很好地执行，也会有风险。另外，上述研究只是处于确定这些陈述起作用的程度及方式的起始阶段。我们也将此作为资源中一项可选择性政策的简单的增长。当然，内容是起作用的。更多的资源投入并不一定会有所变化，有明确目标的投资才是理智的。当然，如果我们希望有效地运用新的资源，那就需要更多的研究，尤其是优秀教师的认可。
［收稿日期］2005—05—12