董勤富，王洪波
(沂南县卫生局卫生监督所，沂南县，276300)
【摘要】在卫生行政执法中，如何认定违法主体，作者从违法主体的认定依据、违法主体认定的前提、违法主体认定的原则、违法主体认定的分类、收集证据最终认定等进行了探讨。
【关键词】卫生行政执法违法主体认定
中图分类号：D922.16文献标识码：A
在日常卫生监督工作中，经常会对被监督单位的经营性质搞不清楚，如何进行认定，是进行下一步工作的重要一环。尤其是卫生行政执法的违法主体认定是卫生行政部门做出行政处罚的第一步。违法主体是指违反卫生行政法律、法规、规章行为的责任人，包括公民、法人和其他组织。违法构成有四个要件：违法主体、违法客体、违法的主观方面和违法的客观方面，而违法主体是违法构成要件之一。如果违法主体认定错误，人民法院则会以适用法律错误认定（找不到违法相对人或没有这个人），从而判决撤销卫生行政处罚决定。当前，经济性质的多元化导致经济主体的复杂化，包括：国有、集体、个体、私营、合资、股份制、股份合作制、国（境）外独资，还有承包、租赁等等，复杂化的经济主体给违法主体认定带来难度。对于一名卫生监督员来说，如何准确地认定违法主体，对于行政处罚有着十分重要的现实意义。
1.违法主体的认定依据
根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款规定，“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”，所以违法主体应该分为三类：公民、法人或者其他组织。《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政诉讼法》等法律也有规定,作为行政违法主体的当事人是“公民、法人和其他组织”。但是对于这三类的具体认定缺乏相应的立法解释。“公民、法人或其他组织”应该属于民法范畴的概念，在《民法通则》中，只有“公民”和“法人”的规定，并没有“其他组织”的规定。公民，是指具有一国国籍，享有该国法律规定的权利，履行该国法律规定的义务的自然人。但“公民”不应仅理解为自然人。《民法通则》中“公民(自然人)”一章，就规定了个体工商户、农村承包经营户、个人合伙三种经济形式，这三种经济形式的一个显著特点就是以个人、家庭或个人合伙的全部财产承担无限责任，有别于法人或其他组织承担的有限责任;“法人”不是指具体的一个人，而是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人一般有企业法人、机关法人、事业法人、社团法人等形式。至于“其他组织”，并没有出现在《民法通则》上，它是有关配套法律法规规定的，是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但不具备法人资格的组织，如私营独资企业，合伙组织，外资、中外合作企业，法人依法设立并领取营业执照的分支机构等。在法律责任的承担上，其他组织和法人应是同等的。在卫生执法中，我们卫生监督员对除了卫生法律法规以外的法律法规可能不太熟悉，难免会出现难以认定的情况，这就需要多学习，相互沟通才能避免失误。
2.进行认定违法主体的前提
违法事实的存在及其正确认定，是行政行为能够成立的基本事实要件，是确定当事人成为违法主体的前提。如果事实不清，或者认定错误，或者根本就不存在，或者没有足够的证据证明，或者未经充分调查而确定，都就不能将当事人认定为违法主体。对于事实不清的，有关法律、法规明确规定其为违法行为并否认其法律效力，《行政处罚法》第三十条明确规定：“公民、法人或者其他组织违反行政行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”
当事人的确存在违法事实，但不属于卫生法律、法规调整的对象，就不能将当事人认定为卫生行政处罚的违法主体。例如：有一个人在一户人家的水缸中投毒，公安机关在进行调查的同时要求我们同时进行调查。《生活饮用水卫生监督管理办法》第二条中规定“本办法适用于集中式供水，二次供水单位（以下简称供水单位）和涉及饮用水卫生安全的产品的卫生监督。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆”所以单个用户的水缸不属于卫生法律、法规的要求。当事人的确违法了，但不属于卫生法律、法规调整的对象。
3.公民、法人和其他组织的认定
3.1认定原则
3.1.1按照法律法规和规章中规定的调整对象来认定。违法主体应按照法律法规和规章的总则中规定的调整对象，并结合“法律责任”的规定加以确认。比如《行政诉讼法》总则中第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《行政诉讼法》调整范围是行政机关和行政机关工作人员，其即为主体。
3.1.2违法主体要具有独立承担法律责任的能力和资格。
首先，要分清违法主体是法人还是法人的分支机构。法人的分支机构没有独立承担法律责任的资格。其次，要分清从业者是否具有独立民事行为能力。《行政处罚法》规定，对14岁以下或不能辨认自己行为的精神病人无民事行为能力，不能独立进行民事活动，不予行政处罚。
3.1.3分清违法主体应承担的责任。
每一主体在实施违法行为时的地位、作用不同，所承担的法律责任不一样。确定免于责任的主体，法律规定在不可预见或不可抗拒的情形发生时，管理相对人可以对其违法行为不负法律责任。对以“不知道”、“不了解”为由推卸责任的，不能认定免责，如真属于这种情况，只能在量罚时作为情节考虑。
3.2违法主体认定分类
3.2.1公民(自然人)违法主体认定
公民(自然人)主体认定，依据《民法通则》关于公民(自然人)行为能力的规定，对公民(自然人)身份的认定，一般应以身份证为准。《民法通则》的规定，18周岁以上的公民为完全民事行为能力人；16周岁以上不满18周岁的公民，以自己劳动收入为主要生活来源的，视为完全民事行为能力人。不能辨认或者不能完全辨认自己行为的精神病人属于无民事行为能力或者限制民事行为能力人。完全民事行为能力人可以独立承担法律责任。同时，《行政处罚法》第25条规定了公民(自然人)免罚和从轻处罚的条件，即不满14岁的人有行政违法行为的，不予处罚，责令监护人加以管教;已满14岁不满18岁的人有违法行为的，从轻或减轻行政处罚。
3.2.2法人和其他组织的违法主体资格
依法成立的机关法人、企业法人、社团法人、事业法人实施无照经营行为，可以作为行政处罚的当事人。对于依法成立的法人分支机构或者合伙企业、个人独资企业作为“其他组织”，也可以作为行政处罚的当事人。如何认定(有字号的)个体工商户违法主体，依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》(以下简称《高院意见》)第46条规定：“在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人。有字号的，应在法律文书中注明登记的字号”。
按照这一规定，凡对个体工商业者的行政处罚，其违法主体均应认定“营业执照”上业主的姓名。有字号的在行政处罚文书中注明。
3.2.3如何认定无照经营违法主体
无照经营违法主体的认定不同于一个简单的自然人行为，问题大都在无照经营者是一个非法的组织或者说是一个群体，这个群体又有一个牌子，一个名称。我们某些执法人员就把这个非法组织的名称作为了违法当事人予以认定，这就造成了违法主体认定错误。
那么，无照经营违法主体到底如何认定，按照行为人的原则，就是谁设立了实施无照经营的非法组织，谁就是违法当事人。
擅自设立分支机构的，以设立分支机构的企业法人为违法当事人。企业法人和其他组织的无照经营行为大都体现在住所地外擅自设立分支机构等行为。
根据《高法意见》第41条规定：“法人非依法设立的分支机构，或者虽依法设立，但没有领取营业执照的分支机构，以设立该分支机构的法人为当事人”。因此，对法人非法设立组织从事违法活动其违法主体应认定为该法人单位。
事业单位未经核准登记的无照经营行为以事业单位为违法主体予以认定。事业单位依法举办营利性经营组织，必须实行独立核算，依照国家有关公司，企业等经营组织的法律法规进行登记管理。如果事业单位从事营利性经营，未按企业进行企业法人或营业登记，应将事业单位作为违法当事人，按无照经营处理。对事业单位主体资格的认定，以《事业单位法人证书》为准。
其他组织的无照经营行为以其他组织为违法当事人予以认定。关于其他组织的界定，依据《高法意见》第40条规定：“其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。包括领取营业执照的私营独资企业、合伙组织，合伙型联营企业，法人分支机构、乡镇、街道、村办企业;领取社团登记证的社团;银行、保险公司分支机构;符合本条规定的其他组织”。
个人或合伙以公司名义从事无照经营活动的，以直接责任人为当事人予以认定。《高法意见》第49条规定：“法人或者其他组织应登记而未登记即以法人或者其他组织名义进行民事活动，或者他人冒用法人其他组织名义进行民事活动，或者法人、或者其他组织依法终止后仍以其名义进行民事活动的，以直接责任人为当事人。”
4.收集证据，最终认定
卫生行政执法要求“证据确实、充分”。因此在认定违法主体前，要有足够的证据来证明。如果仅仅通过询问来认定是很容易出错的，会出现读音相同写法不同、所用姓名与身份证不同、故意提供假名字或名称等现象。所以卫生监督员在调查取证的过程中一定要把工作做细、做实。取证要求对当事人索取身份证件、工商营业执照、法人证书以及有关资料。违法主体到底是公民、法人和其他组织，要通过充分的证据来最终认定是哪一种违法主体。
论文作者:董勤富，王洪波
论文发表刊物:《世界复合医学》（下）2015年第1卷总第4期
论文发表时间:2015/7/10
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