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1995年1月1日生效的《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）明确确立了我国的集体合同制度；党和政府也把它作为今后我国深化劳动制度改革，完善市场经济体制下劳动关系调节机制的新举措。这就使得在西方发达的市场经济国家早已作为一项重要的劳动法律制度存在的集体谈判（我国称“集体协商”）和集体合同制度，一下子成为当前我国劳动法制建设中的一个热点问题。如何贯彻实施集体合同制度，是摆在我们面前的一个亟待解决的问题。本文拟通过对集体合同制度产生发展的历史回顾，说明实行集体合同制具有客观必然性，进而联系国外的司法实践，指出政府在推行集体合同制中所发挥的特殊重要作用，以期对我国顺利地贯彻实施集体合同制有所借鉴和裨益。
一、集体合同及其历史发展
关于集体谈判，根据国际劳工组织《促进集体谈判公约》规定，集体谈判是指劳动者团体同雇主或雇主团体之间，为在劳动条件的改善和劳动关系的处理等方面达成一致，而依照特定程序进行的讨价还价行为。关于集体合同，有的也称集体协议、劳动协议、团体契约等。西方国家的通用名称是团体协约。根据国际劳工组织《集体协议建议书》的规定，集体合同是指劳动者的团体（工会）或其合法代表与一雇主或者雇主团体，通过集体谈判，就有关劳动和就业条件达成一致所签订的书面协定。虽然各国对团体协约的解释在用词和表述上不完全一致，但其含义与上述建议书的规定基本上是一致的〔1〕。 我国现行《劳动法》中所称的“集体协商”、“集体合同”，就其含义和措词表述都与西方国家的“集体谈判”和“团体协约”有所不同。集体协商，是指企业工会或职工代表与相应的企业代表，为签订集体合同进行商谈的行为。集体合同是集体协商双方代表根据法律、法规的规定就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项在平等协商一致的基础上签订的书面协议〔2〕。也就是说，在我国，集体协商、集体合同的范围仅限于企业。
集体合同最早起源于18世纪的欧洲。此后伴随着工人运动的发展，特别是工会的兴起逐步发展起来。在其产生发展的漫长历史过程中，经历了资产阶级国家的仇视反对、接受承认和保护利用三个时期。产业革命以前，劳动雇佣是在“独裁”的方式下进行的。有关劳动雇佣的一切问题都是资本家说了算，劳动者只能任人宰割。在“自由意志”高于一切的法律原则下，18世纪的英国法律曾规定：凡2人或2人以上联合要挟雇主改良劳动条件，不论其所采取的手段如何，一律给予徒刑或罚金处罚。这就是说，产业革命前，在雇佣劳动关系的确立方式上，只有单个劳动者与雇主签订的协议才是合法的。产业革命后，工业生产中，机器的广泛使用，使劳动强度大为增加，劳动过程中的危险因素、不安全、不卫生因素大量产生，劳动条件更加恶劣。劳动者不堪忍受残酷的折磨和剥削，开始自发地起来反抗，进行斗争，但最终总是失败。后来，在斗争实践中劳动者逐渐认识到单凭个人的力量是不可能与具有强大的经济力量、政治地位的资本家抗衡的，必须团结、组织起来进行斗争，于是便产生了雇佣劳动者的组织——工会。工会产生后，为改善劳动条件，维护工人的利益，经常代表工人同雇主谈判，并把谈判达成的协议，用书面的形式固定下来，这便是早期的“团体协约”。这种团体协约当时只是劳资双方自愿遵守的“君子协定”，资产阶级国家根本不予承认，因为在18世纪末19世纪初的欧美各国奉行的是自由竞争的经济理论和政策，认为团体协约影响雇佣契约的内容，有碍于自由竞争的经济政策，且有悖于契约自由的法律原则，所以对此持反对态度。如英国议会曾在1800年颁布法律宣布：工人组织（工会）为非法，同时严禁工人罢工。
19世纪中叶，工人运动不断高涨，工会力量也日渐强大，雇主很难抵制工人要求改善劳动条件的谈判；同时许多雇主也对团体协约有了新的认识，看到它对自己有利的一面，认为订立团体协约不仅可以缓和劳资矛盾，避免对抗，减少劳资纠纷，阻止罢工怠工行为，而且可以避免同行业者之间无谓竞争，因而乐于接受谈判和团体协约，政府也不再加以反对，转而承认劳资双方可订立团体协约。1860年英国工会创立了一种团体协约；此后1870年美国煤矿工人联合会、1886年美国劳工联合会也与雇主订立了团体协约〔3〕。这些便是世界上较早出现的团体协约。资产阶级国家开始从立法上承认工会和团体协约。英国1871年公布了世界上第一个工会法，此后又于1875年公布了《企业主和工人法》，明确规定工人有组织工会的权利，承认工人与企业主地位平等，允许工人以团体名义与企业主签订契约。继英国之后，其他国家也陆续在法律上承认了团体协约。20世纪初，一些发达的资本主义国家相继颁布法律对集体谈判和集体合同制进行确认和规范。如新西兰1904年、奥地利和荷兰1907年分别制定了有关集体合同的法律。瑞士1911年制定的债务法中专门规定了团体协约的内容。法国1919年制定了团体协约特别法。德国在1918年公布了关于劳动协约暨有关内容的法律后，1921年又制定了劳动协约法草案〔4〕。奥地利、芬兰、瑞典也分别于1919 年、 1924 年、1928年制定了团体协约法。
二次世界大战后，集体谈判、集体合同得到更大的发展，许多获得民族独立的第三世界国家，也先后确立了本国的团体协约制度；英、美、法、德等发达国家也相继修改完善自己的团体协约法。这时，国际劳工组织也非常重视集体谈判、集体合同制度，于1949年通过了《组织权利和集体谈判权利公约》，1951年制定了《集体合同建议书》，1981年通过了《促进集体谈判公约》，并制定了相应的建议书。目前，世界上实行市场经济的国家都在运用着集体谈判的手段，都有关于集体合同的法律。集体合同已成为发达的市场经济国家调整劳资关系的重要手段之一〔5〕。1992年8月在澳大利亚召开了由50多个国家和地区的800 多名代表参加的国际产业关系协会第九次世界大会。大会提供的主导报告，在深入分析了工业化革命的不同阶段里国家在产业关系中作用的各种表现形式的基础上，明确指出：国家干预劳动关系的手段主要有两种，一是对劳动关系的司法干预，二是指导集体谈判和集体合同。〔6〕在利用团体协约干预劳动关系方面，美国堪为典范。美国政府以“均衡”、“制约”作为调整劳动关系的基本出发点，通过立法巧妙地平衡劳动关系双方的力量对比，使之趋于对等，以利于平等谈判；同时又通过立法来约束劳动关系双方的行为，以免发生影响经济和社会发展的消极行为〔7〕。
二、政府在集体合同中的作用
国外一些市场经济国家的经验表明，政府在推行集体合同制中起着关键作用。主要表现为：
（一）大力倡导鼓励，为开展谈判创造良好的社会环境
当今实行市场经济的国家都十分重视劳资关系，把它看成是制约本国经济发展、社会稳定和政权稳固的一个战略性问题，所以对能有效地协调劳资关系的集体谈判手段倍加推崇，极力地倡导鼓励。其具体作法是：
首先，开展舆论宣传，消除双方的对立情绪，进行思想引导。如美国总统克林顿上台伊始就把劳资关系问题列为国内亟待解决的重要问题之一。在处理劳资关系上，提出并极力推行建立“伙伴关系”的政治主张〔8〕。在这种思想的影响下， 当前美国劳动关系中的劳资双方都强调要以合作精神来解决双方面临的各种矛盾，以改变传统的劳资对立形象，避免两败俱伤。近年来美国社会中劳资双方的对立冲突日益减少，劳资双方都致力于通过合作来谋求各自的利益。印尼政府坚持发展良好的劳资关系的“班查西拉的工业关系”原则，宣称：劳动者的劳动不仅是为个人生存，同时也是对上帝对国家的贡献；工人不仅是企业劳动力，同时也是人，要从人道主义出发，尊重人格；工人和资方不是对立关系，而是平等的伙伴关系；劳资双方解决分歧，要像兄弟一样协商解决，不要对抗；工人与企业利益共享……〔9〕。
其次，树立典范，进行行动引导。在推行集体合同制的过程中，政府不仅通过舆论宣传解决人们的思想问题，进行思想引导，而且通过树立典型，宣传成功事例，进行行动引导。例如：印尼政府劳工部门在劳工监察中设立褒贬制度，以激励企业实施集体合同制。它把企业分为优、中、劣三个等级。凡企业工会、劳资协商机构发挥了良好作用，劳资双方签订了集体协议……的企业，可评为“优等”；若企业虽成立了工会和劳资协商机构，但尚未正常开展工作，劳资双方没有签订集体协议的企业，属于“中等”企业；而企业尚未成立工会和劳资协商机构……劳工流动性过高的企业，则属于劳工监察员应重点督促的“劣等”企业。在美国，每两年都要召开一次全国劳动大会。作为会议的一项固定议程，每次都要安排那些劳资关系和谐的企业、工会代表发言，宣传其合作的成功经验，使之成为其它企业效法的榜样。
再次，完善劳动法律体系，为双方谈判提供法律依据。为促进集体合同制的顺利实施，政府在开展舆论宣传、行动引导的同时，还努力建立健全劳动法律体系，特别是有关协调劳资关系的具体准则、步骤和最低劳动标准方面的法律，为劳资双方开展集体谈判提供法律依据。如美国制定有《国家劳资关系法》和《公平劳动标准法》，日本有《劳动组合法》、《劳动关系调整法》和《劳动基准法》，韩国有《劳资协商会法》和《劳动标准法》，新加坡有《工业关系法令》和《雇佣法令》。
最后，广泛开展多种形式的服务活动，帮助劳资双方更好地开展谈判活动。一些国家的政府劳工部门还常常通过建立各种咨询服务机构，举办培训班等多种形式，为劳动关系双方当事人提供劳动法律咨询服务，培训专门的谈判人员，不断提高谈判水平，发展良好的劳资关系。据悉美国政府的联邦调解调停署每年拨出600万美元， 专门用于资助企业和行业发展集体谈判。
（二）正确引导，适当干预谈判进程
对集体谈判，各国政府一般都保持中立态度，并不直接介入谈判活动，但为了排除妨碍，促进劳资关系双方达成协议，政府也常常通过一定的方式适当干预谈判活动。
其一是及时为谈判双方指明方向。为了避免劳资双方在谈判过程中漫天要价，影响协议的达成，政府通过公布物价指数，最低工资标准，行业盈利水平，国内外市场竞争情况，及本地区别的企业劳资双方“要价”和还价情况等信息，及时为谈判双方指明方向，帮助双方认清形势，以冷静理智的态度对待谈判，促进双方及时达成协议。
其二是适时介入谈判过程，排除障碍。在谈判过程中，当双方发生争议，使谈判无法继续进行，或者可能发生对抗性行为时，政府有关部门主动介入或应邀进行斡旋调解，敦促双方互谅互让，相互妥协，以免罢工怠工和关厂闭厂等激烈对抗性行为的发生。例如：印尼有关法律规定，一旦谈判破裂，劳工一方可向当地劳工局申请调解，劳工局接到申请后，立即派员在14天内完成调解工作。劳工也可直接向劳工署提出罢工申请，但申请一般不能获得批准，而是由劳工署派员进行调解。美国法律规定，在集体合同终止前60天内，必须向联邦调解调停署报告，这就为政府机构能及时介入谈判活动提供了制度上的保证。
其三是实行集体合同审批备案制度，保证集体合同的合法性。如菲律宾政府有关法律规定，集体协议经工人代表讨论，双方协商同意后向全体员工宣布，经政府劳工部门确认后，即具有法律效力。新加坡工业仲裁庭有一项重要职责，就是根据国家法律，审查企业与工会签订的集体合约。只有经过工业仲裁庭审查注册的集体合约，才具有法律效力。印尼和前联邦德国法律也都明确规定了政府对集体合同的审批备案制度。政府对集体合同的审查范围包括三个方面：一是审查签订协议的双方代表的资格是否合法；二是审查双方协议的内容是否合法；三是审查协议的程序是否合法。
（三）建立健全劳资争议处理机构，保障集体合同的履行
在西方各国，劳资双方对集体协议都很重视，协议一经签订，当事人一般都能自觉遵守。在协议履行过程中，出现新情况、新问题，通常也都可以通过协商谈判加以解决。当然，违约和争议也在所难免。为保障集体合同的履行，各国都设有健全的劳资争议处理机构，受理集体合同争议案件。如美国的联邦调解调停署、国家调解委员会、联邦劳动关系署和美国仲裁协会等机构均可受理集体合同争议。菲律宾的劳动争议处理机构有国家调解总署、劳动关系局和国家劳动委员会等。
三、几点启示
集体合同制，在我国也并非完全陌生的东西。我党在早期领导工人运动时，中国劳动组合书记部1922年拟定的《劳动法大纲》中，就有“劳动者有缔结团体协约权”的规定。建国初期，我们也一度在企业中广泛推行过集体合同制。但1956年以后，随着社会主义改造的完成，计划经济体制的确立和发展，使我国的劳动关系变成单一的国家和劳动者之间的关系。近几年，随着改革开放的深入发展，特别是社会主义市场经济体制的确立，使劳动关系变得日趋复杂，集体合同制作为调整市场经济条件下劳动关系的重要手段，重新受到了党和政府的高度重视。1992年七届全国人大五次会议通过的新《工会法》对集体合同作了原则性规定，从法律上重新确立了我国的集体合同制度。1994年全国人大常委会审议通过的《劳动法》则直接把集体合同作为我国调整劳动关系的一项基本法律制度加以规定。同年12月，劳动部又发布了《集体合同规定》，使《劳动法》关于集体合同制的规定，变成了可以具体操作实施的行为规范。于此同时，各级政府劳动行政部门，也为贯彻实施集体合同制，做了大量的工作。笔者认为，要在我国顺利地贯彻实施集体合同制，借鉴西方国家的经验，当前政府还应从以下几方面作好工作：
第一，加强舆论宣传，解决思想认识问题。我国长期的计划经济体制，单一的劳动关系，使广大劳动者和用人单位习惯于依赖政府，靠行政管理手段调整劳动关系。认为集体谈判、集体合同是资本主义雇佣劳动关系的特征。因此，当前应当大造社会舆论，普及劳动法律知识，使集体合同制广为人知。
第二，尽快理顺关系，培育协商谈判主体。根据我国现行《工会法》的规定，企业的所有者、管理者和普通职工，均可成为同一企业基层工会的会员；不仅如此，在现实生活中，许多企业的管理者，同时又是企业工会的领导人，这就使得协商代表的身份不明，地位不确定，势必导致协商过程中的“一言堂”、“一边倒”倾向，使集体合同流于形式。因此必须对企业所有者、管理者参加本企业工会、担任工会的领导职务加以限制，改变现行工会和企业事实上的隶属关系，使企业工会只隶属于上级工会，企业工会专职工作人员的工资和兼职人员的补贴，均由工会会费统一支付，企业不再发放。
第三，政府应转变职能，为劳动关系双方开展协商谈判提供良好的服务。在集体合同制实施初期，由于劳动关系双方当事人对它还比较陌生，不太习惯，因此政府有关部门应采取各种措施，大力扶持，广泛开展咨询服务。
第四，完善劳动法律体系，为协商谈判提供法律依据。当前应抓紧制定社会保险法、劳动保护法等标准劳动法，以便劳动关系当事人在协商谈判过程中有所遵循和依据。
第五，建立完善集体合同监督管理机构。我国现行劳动法已明确规定了政府对集体合同的审查备案和协商争议的调解制度。但未建立专门的管理机构、配备专职人员，这远不能适应政府对集体合同监督管理职责的要求，应及早在劳动行政管理部门内设立专门的机构，训练配备精明强干、精通法律、熟悉劳动管理工作的专职工作人员。
注释：
〔1〕参见《加拿大劳工（标准）法》第2条第1款； 《伊拉克劳动法》第110条；《利比亚劳工法》第62条。
〔2〕参见《劳动部（集体合同规定）》第二章。
〔3〕〔4〕史探经著：《劳动法》，经济科学出版社1990版，第2 99页。
〔5〕劳动部劳动科学研究所：《新编劳动合同制》， 经济日报出版社1995年版，第116页。
〔6〕参见《国家产业关系协会第九次世界大会的基本情况介绍》，《劳动争议处理与研究》1993年第1期。
〔7〕〔8〕参见《劳动部美国劳动关系考察报告》，《劳动争议处理与研究》1994年第6期。
〔9〕参见《劳动部关于印尼劳动关系协调和劳动争议处理工作的考察报告》，《劳动争议处理与研究》1994年第1期。