国家审计的政治化倾向，本文主要内容关键词为：倾向论文,政治论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国家审计政治化倾向的权力结构分析 审计是一种必要的政治手段。“最高审计组织的独立性是由宪法和法律保障的，因此，它具有高度的主动权和自主权，即使在作为议会的一个办事机构和根据议会指示进行审计时也是如此。最高审计组织的审计对象是政府及其所属各部门和各单位。”在现实中，这种理念被广泛接纳。
在立法模式国家审计制度的框架中，有效控制政府的财政收支行为是审计的基本目标。无论是强调议会至上的英国，还是强调权力制衡的美国，立法模式下的国家审计都成为议会监督政府的有力武器，也为公众民主参政提供了重要信息。
与立法模式国家审计制度有所不同的是许多欧洲大陆国家普遍采用的司法模式国家审计制度。这种制度下，国家审计机关属于司法机构，采用法院的建制，拥有司法审判权，审计的权威性较大。
中国采用行政模式的国家审计制度，与前述两种具有较大代表性的国家审计制度不同。李金华审计长认为：“比较立法型审计模式而言，行政型模式的独立性还有不足处，它具有更浓厚的内部监督色彩。”
由于历史原因以及权力冲突的特殊背景，国家审计机关采用了不同的领导体制。不同领导体制下，国家审计充任了不同的政治工具：立法模式国家审计制度强调审计为议会立法以及监督政府服务，赋予审计机关一定立法权以及咨询权，
对于保证公共资金有效使用，可以发挥较好效果，但容易遭受政府的抵制情绪与消极行为；司法模式国家审计制度强调审计司法监督功能，审计执法与处理刚性较大，但监督范围较窄，不利于宏观性审计；行政模式国家审计制度强调为政府服务，利于获得政府的支持，但给财政预算执行审计带来障碍，并同时容易受到政府行政干预。如果从权力分立与制衡的角度看，立法模式国家审计制度被公认是最优秀的。既然纳税人将税款交给政府，那么，立法机构就应代表人民监督政府对公共资金的使用情况，并向人民作出
报告和承担相应责任。从委托代理关系意义上看，立法机构是人民的委托人，作为最高权力机构，监督政府财政行为必须依靠审计机关的专业服务；与此相适应，隶属于立法机构的审计机关才可能拥有最强劲的权力支持，以有助于约束政府行为。然而，不可忽视的是，在某些时候，即便是采用了形式上完美的国家审计制度，也未必能够完全防止最高行政官员的舞弊。
二、国家审计政治化过程中的中立性辨析
在绝大多数国家，审计的政治化并不与党派利益矛盾发生直接关系。国际最高审计组织的《利马宣言：审计规则指南》则要求各国的最高审计机关在以下方面体现独立性：（１）必须独立于受审单位之外并不受外界影响；（２）必须具备完成其任务所需要的职能上和组织上的独立性；（３）应当在《宪法》中规定最高审计机关的建立及其独立性的程度。另外，该宣言对最高审计机关领导与审计人员的独立性、最高审计机关财务的独立性均作出限定。尽管大多数国家选择议会领导审计机关的体制，但“它具有高度的主动性和自主权，即使是作为议会的一个办事机构和根据议会的指示执行审计任务时也不例外”。这表明，依据该宣言所构建的审计制度，可以使各国最高审计机关的独立性达到充分的程度。然而，国际最高审计组织作为联合国经社理事会下设的非政府间组织，在“经验分享、全球共惠”旗帜下所推行的各种规则并不具备强制性，因而，各国的国家审计制度由于政治、文化、经济的现实环境以及某些历史原因，而表现出程度不等的差异。趋同化无疑是一个相当漫长的道路，政治屏障与国家主权问题可能是首先要考虑的阻力。
国家审计的中立性与民间审计的中立性具有基本相同的内涵。在审计界，民间审计的执业准则以及执业经验受到了国家审计的借鉴。甚至在７０年代以前美国国家审计完全借用民间审计的执业标准。
我国现行审计制度向来注重中立性的立场。《审计法》（１９９４年）与《国家审计基本准则》（２０００年）也正是在这一思想的基础上设定了审计中立的条款。然而，行政模式国家审计制度的运行尚存在一些问题，例如，１９９５年开始实行财政预算执行情况的“同级审”，事实上是下级对上级的审计，其效果不甚显著。１９９９年６月李金华审计长向全国人大提交的《审计报告》，被人大代表与舆论界认为是“多年来最好的审计报告”，“引起海内外广泛关注”。但这个“最好”来之不易，朱鎔基总理审阅审计报告后决定“不遮丑、不护短”，通过新华社，向社会公开发表了大部分内容。审计中央各部门预算执行情况扩展到审计中央预算执行情况，尚需一定的时间与制度准
三、国家审计政治化进程中监督定位的回复
在国家审计发展的历程中，初始时期的审计监督都与官员履行责任的检查息息相关；随着社会的民主化进程加速，现代国家审计也愈来愈关注政府官员的责任履行情况。这是国家审计监督定位基于审计本质的一次回复，预示着国家审计不仅对“事”，而更应对“人”；国家
审计的这一变化，可以促进社会民主化，更进一步体现了审计作为政治工具的本色。
近年来，我国的国家审计发展比较迅速。除了强化对财政、财务收支的监督外，开始强调经济责任审计的重要性，并采取了一些积极措施。自１９８５年黑龙江省齐齐哈尔市审计局发起厂长经济责任审计以来，厂长离任审计已作为一种常规的工作内容被列入了各级审计机关的项目计划之中。１９８６年中共中央和国务院颁布的《全民所有制工业企业厂长工作条例》中明确规定：“厂长在离任前，企业主管机关（会同干部管理部门）可以提请审计机关对厂长进行经济责任审计评议。”至此，厂长离任审计被制度化，并逐步走向成熟。１９９９年５月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《县级以下党政领导干部任职经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，
使我国在厂长离任经济责任审计走向成熟后，将全部国有企业以及实行企业化管理的事业单位的领导人员列入了审计范围，并将经济责任审计拓展到县级以下党政领导干部。从２００１年开始，按照中纪委、中组部、监察部、人事部和审计署的部署，进行县级以上党政领导干部经济责任审计试点，“以从更高层次遏制腐败，打击经济犯罪”。２０００年上半年，审计署已对中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、中国农业发展银行原行长以及中国证监会原主席进行了离任经济责任审计。由于这是国家审计署第一次对中央单位部级领导人员开展经济责任审计，因而反响强烈。
国家审计面向领导干部所实施的经济责任审计，将审计的监督回归到对人的监督上，进而避免只见账、不见人的浅薄现象。正如受托责任理论所认为的那样，审计因受托责任而产生，因受托责任而发展。国家审计从解脱政府的财政责任向解脱高级官员的经济责任发展，甚至向解脱行政责任等方面发展。总之，应当承认国家审计具有明显的政治工具属性，国家审计在实现对行政权力的制约中充当了“经济警察”的角色；在党派斗争中它呈现中性状态；在对公众负责的职能活动中，它具有鲜明的倾向性。