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［中图分类号］F291.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1002-736X(2010)05-0079-05
改革开放30多年来，中国的经济增长以及国民财富水平的迅速提升都与方兴未艾的城市化浪潮息息相关。展望未来10～20年，中国的城市化会继续进行，并且在应对国际金融危机的背景下还可能加速。此外，城市化的推进还可能成为未来中国经济增长与经济转型的重要切入点之一。
在应对百年一遇的金融危机中，中国的经济率先复苏，从增长动力上分析，其中一个十分重要的动力来源就是快速推进的城市化。从发展趋势看，无论是未来中国的经济增长，还是经济结构的调整，城市化都将是重要的主题之一。一个13亿人口大国的城市化问题不但直接决定未来中国经济长期增长的动力和经济结构的转型，也有可能对全球经济产生影响。
根据国家统计局的划分，1958-1965年为城市化波动较大阶段，1966-1978年为城市化停滞发展阶段，1979-1991年为城市化快速发展阶段，1992-2008年为城市化稳定发展阶段。从目前的趋势看，中国经济可能以2009年应对金融危机为契机，重新进入城市化的快速推进阶段。
一、城市化：现实与前景
根据官方统计数据，2007年中国总人口为13.21亿，其中城市人口5.93亿，城市化率达到44.9%。从表面上看，对于人均GDP刚超过2500美元的人口大国而言，这一成就十分显著。改革开放初期，中国的城市化率尚不足20%，这意味着在过去30年时间里，中国成功创造了3.8亿个城市居民。据此，许多观察家认为，城市化水平的显著提高是中国经济取得成功的重要标志，甚至进一步认为中国的城市化步伐是世界上史无前例的宏伟现象。然而，从跨国比较的视野看，中国的城市化进程并不是那么耀眼，仍然有巨大的推进空间。
从城市规模来看，在过去20多年里，中国的城市化速度似乎也有惊人的表现。目前而言，中国已有660多个城市，包括287个地级以上城市，平均辖区人口125万人，另外还有374个县级市，辖区平均人口为15万，其中120个较大城市所创造的GDP总和占全国GDP总量的75%（世界银行，2007)。按照联合国统计署的数据，中国已有8个人口超过500万的大城市，其中北京和上海人口超过1000万，并有88个人口介于100万～500万之间的城市。在当今全球人口最多的30多个城市中，中国有4个城市名列其中，分别是上海、北京、广州和深圳。
然而，我国的城市化率的统计标准是以行政建制为基础的，城市人口即为城镇常住人口，它等于居住在城市及市辖区、县级市市区、县人民政府驻地及县以下小城镇满半年以上的人口总数。按照国际标准，人口集中度高、市场规模庞大以及拥有高生活品质的现代城市居民概念显然远远超出了中国的低标准，因此，尽管在中国县级市被称为城市，但是那并不是真正意义上的现代化城市。如果扣除县镇人口，那么中国的真实城市人口约为3.8亿。然而，在我们看来，即便是这一数字也是明显高估的，因为其中约有30%左右的“城市”人口实质上是住在郊区的农村人口，①但在统计上这些人也属于大城市管辖。如果把这部分人口也除掉，那么中国核心城市居民数量应在2.7亿左右。因此，根据联合国人口发展报告的预测，中国的城市化率在2030年达到60%，那么在未来20年应该被城市化的真实人口数量应约为5亿，保守估计应在3亿～5亿之间。这说明未来我们将面临规模十分庞大的城市化空间（联合国人口发展报告，2009）。
总体而言，关于中国城市化的现状，我们还可以做如下简单的跨国和跨区域比较。
（一）中国的城市化水平长期低于东亚平均水平
由图1可以看出，与东亚许多国家相比，我国目前45%的城市化水平并没有什么独特之处。事实上，中国的城市化率长期以来一直低于东亚发展中国家的平均水平，更低于本地区经济比较发达的日本和韩国。尽管自20世纪80年代以来，中国的城市化率不断向东亚平均水平靠拢，并且根据联合国人口发展报告的预测2030年中国可实现60%的城市化水平，但是，这一数字与东亚平均值仍有2个百分点的差距，届时，日本和韩国的城市化率更是高达73.7%和86.3%。②因此，从东亚近邻作跨国比较，容易发现中国的城市化水平不但历史水平不高，在更远的未来与其他国家相比仍然存在很大差距。
（二）中国的城市化水平也不显著高于新兴市场经济体
拿单个新兴市场国家作比较，我们会发现中国的城市化空间同样巨大：在过去的20多年里，东亚新兴市场经济体中城市化步伐推进最快的是印度尼西亚，已经远远超过中国；作为低收入国家的菲律宾，城市化率也很高，它和马来西亚是东亚地区城市化程度最高的两个国家，约是中国的两倍；相比之下，中国的城市化进程只比印度和泰国高一些。
图1 中国与东亚城市化水平历史比较及预测
另外，从中国不同区域、不同省份的跨地区比较看，东部城市化水平明显高于中西部，而且不同省市之间差距较大，这说明中国内部的城市化发展是很不平衡的。自1980年起，沿海省份城市的发展速度已远远超过内陆城市，上海和北京更为明显。东部沿海省份的平均城市化为49%，而内陆省份仅为35%。只有1/4的内陆省份达到了全国的平均城市化率。总之，无论怎么作比较，未来中国的城市化前景都存在很大空间。
（三）未来城市化进程的发展趋势
1975年，美国地理学家诺瑟姆通过对各个国家城市人口占总人口比重的变化研究发现，城市化进程全过程呈一条S型曲线，具有阶段性规律：第一阶段，当城市化率超过10%以后，进入城市化的初期阶段，城市人口增长缓慢；第二阶段，当城市化率超过30%以后，进入城市化加速阶段，城市化进程逐渐加快，城市人口迅猛增长；第三阶段，当城市化率超过70%以后，进入城市化后期阶段，城市化进程停滞或略有下降趋势。2007年中国城市化率已达到44.9%，根据这个结论以及国际城市化的发展经验，可以大致判断：中国城市化已超出初级阶段，正处于加速发展阶段，城市化水平每年还将继续快速提高。据统计，自20世纪90年代以来，中国的城市化率平均以每年3.46%的速度增长，远高于同期世界平均速度。这反映了城市化第二阶段的基本特征。
根据这个总体趋势，中国未来的城市化进程将会以以下三个主题不断呈现出来。
1.2025-2030年，城市人口或将突破10亿，巨型和中型城市增加。2007年底，中国前十大城市的GDP占全国总值的比重为21.4%，人口占全国人口的比重为9%，而同期美国的这两个数字分别是28.3%和32%。相对于美国这样一个人口密度较低的国家，中国未来发展巨型和中型城市的空间还很大。
麦肯锡全球研究院预测，按照目前的这种发展趋势，中国的城市人口将由2007年的5.93亿增加至2025年的9.26亿。这新增的3.3亿多城市居民相当于今天美国的全国人口。到2030年，中国的城市人口有望达到10亿。③
过去15年，中国出现了两个人口超过1000万的巨型城市（北京与上海），如果按照当前的速度发展，那么在未来20年里，中国将出现另外六个这样的巨型和中型城市：广州、深圳、天津、武汉、重庆、成都。届时北京和上海人口将超过2000万。④
此外，未来20年，中国将继续产生新的城市，但是规模可能无法与过去15年相比。据统计，在1996-2005年，中国新增195座城市中心，未来新城市的创建速度将显著低于这一水平。麦肯锡的城市计量模型预测，未来20年，可能将有81座新城市出现，累计人口近2700万，占该阶段城市人口增长的7.5%。而从1996-2005年，这两个数字分别为5000万、16%。另外，该模型还预测，大多数新建城市将出现在现有城市方圆50公里内，这说明这些未来新城市将围绕在大城市附近。
2.流动人口将成为未来城市化人口的主要来源。一般而言，城市人口增长的源泉可以包括原有人口的自然增长、新增长城市人口、城市扩张及流动人口。从这几个方面看，过去20年城市人口扩张的原因主要是：一方面大量农村人口流向了城市，另一方面城市扩张通过征用临近地区的土地，同时也吸纳了当地的人口。
可以预计，未来城市发展的主要新增人口将会是流动人口。随着农村生产力的逐步提高，农村的剩余劳动力将进一步释放出来，这将使未来20年内流动人口增加至2.4亿，这样看来，未来人口的大规模迁移将超过以往。另据估计，到2025年，中国将创造4.5亿～5亿个就业机会，这将吸引富余劳动力流向城市。
3.人口流动将逐渐以小城市向大城市转移为主。我们预期，未来人口流动的结构和方向也将发生深刻调整。未来人口流动的方向将进入小城市向大中城市转移的阶段，或者是小城市因为人口和产业集中而自动升迁为大城市。这种改变之所以可能出现的一个重要原因就是：小城市难以发挥城市聚集效应，产业无法大规模地调整，高效的服务业也难以形成，从而使得它吸纳劳动力和创造新岗位的能力远不及大规模的城市。
二、未来城市化的三大约束：市场、资源与公共服务
从微观角度讲，作为宏观经济现象的城市化本质上仍然表现为微观经济主体的人口转移决策行为，换言之，农村到城市的劳动力转移行为取决于要素市场的相对工资水平和城市的相对生活成本，或者说取决于劳动力需求曲线与劳动力供给曲线的均衡状态。从宏观角度讲，城市化则不可避免地涉及一系列宏观经济政策和政府行为：公共产品供给、城市间市场准入和贸易障碍的减少、劳动力的自由流动和商品的自由交换、交通等基础设施的完善等。
因此，微观力量与宏观力量之间的汇集决定了未来中国城市化的进程。更进一步讲，未来中国城市化能否成功推进根本上取决于宏观城市政策能否有效配合微观主体决策，从而促进劳动和商品的跨地区自由流动、提高公共产品供给的效率。在我们看来，以上决策目标能否实现则反过来取决于以下几种约束：市场约束限制了劳动力、土地等资源的自由流动和转让，使这些生产性资源不能顺利转化为货币收入和资产性收入，从而根本上制约了农民向有产市民的完全转换；资源和环境约束使得城市的资源有限性和环境污染成为共同关切，这从整体上增大了城市化的社会成本，并提高了市民的生活成本，降低了生活质量；政府提供公共服务的能力在城市功能完善，提高城市宜居环境，加大健康、教育等支出方面具有重要作用，但事实上，融资模式和融资渠道将会限制政府有效完成公共产品的供给。总体而言，这些约束性因素分别从微观和宏观层次对城市化进程带来重要冲击，因此分析和解决这些问题显得非常重要。
（一）市场约束：城市化应表现为一种货币化和资本化过程
在经济和金融学中，收入、资本与资产之间的关系是最迷人的。从最简单的意义上讲，收入作为一种流量是资本化的结果，或者是资本通过市场交易和金融交易生产和变现后的价值流量；资本则是指能够带来收入或变现收入的资产（财富）；资产与资本的根本区别在于如果不存在市场交换或金融在时空上的转移，前者就只能是死的财富，并不能变成活的资本，更不能产生收入。透过这种分析我们可以发现，市场交易是这一切故事的开始，没有市场交易，则没有后面的故事。那么是什么界定了市场交易？新制度经济学提供的答案在于产权的界定。正是从这个意义，我们作出如下判断：未来中国城市化进程的一处重要障碍是市场交易和产权界定的非有效性，它限制了劳动力和土地等生产要素（资产、财富）完全地转化为可以带来收入流的资本。因此，我们认为，现代意义上的城市化进程在根本上应该表现为一种货币化和资本化过程。
1.户籍制度限制了劳动力这种资产的收入实现功能，是“农民变成市民”的根本性制度障碍。劳动力是农民所拥有的最重要人力资本，是农民获得收入的主要渠道。以往，我们谈农民收入低，或者农民贫穷。在我们看来，农民收入不高的原因不是他们没有资产或财富，而是缺少一种有效的市场交易制度使农民的资产特别是劳动力这种资产变成资本，从而带来稳定的收入流。从这个角度看，我们认为农村家庭联产制度是改革开放第一次从根本上释放了劳动力这种资产转化资本、创造收入的功能。现在，当我们谈论未来中国的城市化问题时，则意味着我们需要进一步提高劳动力获得收入的能力，使之成为真正的、完全的人力资本，而不是受限制、不能完全实现的资产。目前，限制劳动力实现资本化、收入货币化的最根本的障碍是所谓的“户籍制度”。在过去的30年里，户籍制度使农民工无法享受城市工人的基本待遇，使劳动力这种生产要素只能获得工资收入，而其他所有的如健康、医疗、保险等福利性收入几乎为零。换言之，户籍制度使劳动力不能完成实现应有的收入。有些人宣称户籍制度为中国制造业发展提供了大量廉价的农村劳动力，并以此带动了经济的高速发展。然而，这种过程不可能永远持续。
现代意义上真正的城市化进程是“让农民变成市民”，而不是“让农民变成农民工”。正是从这个意义上，户籍制度是中国城市化发展不完全、导致农民无法真正融入城市变成市民的最根本性制度障碍。如果不取消，将会限制中国的城市化进程，并对未来长期经济发展带来不可忽略的负面冲击。
2.集体所有制的土地制度安排限制了土地资产的资本化和货币化转移能力。土地是一种典型的资产。按照一般的逻辑分析，土地资产资本化和收入化的途径应该有三种方式。第一种方式，农民自己使用土地，从事农业生产，即用土地生产收入，这里的关键是市场交易权利必须完整，这意味着农产品价格不能有任何管制，否则会阻挡收入的正常实现。第二种方式，农民把土地出租，获得租金。出租的含义应该包括多种使用方式的转让，土地出租后，应该可被用于任何带来收入的经济用途，否则，出租收益不可能完全实现。目前而言，农地转让只能限于农业生产，其他收益再高，也无法正常转让。第三种方式，农民以土地为抵押，将它变现成收入。这种功能的实现一方面取决于金融市场的可获得性和便利性，另一方面即使有发达的金融市场，这几乎也是不可实现的，因为农民并不拥有最终的土地所有权。因此，通过金融安排，抵押变现收入的主体只能是集体和地方政府，农民只能获得部分补偿。总体而言，目前一系列的农产品价格和土地制度安排从各个角度限制了土地这种资产的资本化和货币化的实现。最终的结果是农民做不成农民，农民更做不了市民。
据不完全统计，1987-2008年，全国共有偿出让国有土地18.2785万公顷，2003-2007年间收取土地出让金1.384259万亿元。仅北京从2001年11月到2006年11月，公开出让了253宗土地，共收地价款466亿元，其中政府纯收益145亿元，溢价达到62亿元。2008年土地出让总收入为493.9亿元。试想，如果这笔巨大的资产性收入如果在农民手里，那么其收入会迅速提高，城市化进程会自然推进。
3.金融约束从整体上限制了劳动力和土地等资产的资本化和货币化过程。现代金融的重要功能就是把收入、资本、资产在时空之间进行转移。从金融对城市化的作用方向看，金融的发展为城市化提供资金供给；从城市化对金融的作用方向看，随着城市化的不断推进，资金需求也会不断扩张。总体而言，金融在城市化的作用可被概括为三点：第一，为大规模的生产性活动融资；第二，为不断膨胀的消费需求融资；第三，为政府提供公共服务融资。
（二）资源和环境约束：资源消费、资源价格及环境污染
1.劳动力和资源价格重新调整势在必行。在过去的几十年，人为压低的劳动力和资源价格一直是中国经济获得成功的一个重要因素，但是这种背离市场规律的做法不可能长久持续。未来10～20年中国人口数量和人口结构将发生重要调整，届时随着青壮年劳动力的逐渐减少、非熟练工人工资水平的加速上涨，劳动力投入对经济增长的贡献将出现下降，中国的整个经济增长速度也可能因此而放缓。从历史经验看，20世纪90年代中期的人口老龄化问题是日本经济走向衰退的重要原因之一。因此，为了避免陷入类似日本式的陷阱，中国必须在未来20年内加速推进城市化和工业化的进程。
此外，未来主要生产要素的价格也将面临重新调整。过去由于政府控制着重要的生产要素，为了低成本促进经济增长，这些要素的价格被压低在市场均衡价格之下。也正是因为资源价格较低，许多无效率的使用也不可避免，更不可能实现可持续的能源消费与经济发展。据统计，全世界平均单位能耗（每千美元GDP产出所消耗的能源量）为0.32吨／千美元GDP，而中国的这一数字为1.02，是世界平均水平的3.4倍，约是美国的5倍，是日英德法及中国香港特别行政区的6～10倍，同期单位能源利用效率仅高于俄罗斯。
2.能源消费对外依存度高的趋势明显且不断加强。由于中国过去的经济增长主要依赖要素和资源投入驱动型的传统模式，在经历了几十年快速发展后，中国已成为世界最主要的能源消耗大国，部分资源品消费量居于世界前列，对外依存度明显增强，世界能源消费品市场上所谓的“中国效应”也日趋明显（中国能源发展报告，2008）。总体而言，在过去的10年，中国在几乎所有的主要能源领域开始了从自给自足到向外部依赖的过渡，首先是石油，接着是矿产品，现在是煤，而不久后则可能是农业(Jonathan Anderson，2008)。根据2009年BP世界能源统计报告，2008年世界石油产量为39.28亿吨，比上年增长0.4%，其中中国石油生产量为1.89亿吨，增长1.40%，占世界份额的4.8%。其中中国石油消费量为3.75亿吨，增长3.3%，占世界份额的9.6%，列世界第二位，仅次于美国。2008年由于全球金融危机和经济衰退，全球能源供应超过消费增幅，然而即便在这种情况下，中国能源消费的增长仍然达到全球增量的近3/4（BP世界能源统计报告，2009）。
总体而言，尽管世界原油生产量与增长率均高于消费量与增长率，然而，中国的原油生产量及增长率明显低于消费量及增长率，而且消费增量大、增长率高，对外依存度已经超过50%。所以，未来中国城市化道路必须走资源节约型发展模式，提高能源利用效率，并加大能源消费结构的调整，提高可再生能源与清洁能源的比重，走能源的可持续发展道路。
3.未来国际能源价格上涨不可避免。从国际能源价格的变化趋势来看，2008年是比较特殊的一年。直到2008年上半年，全球经济仍保持着增长的态势。石油价格在2008年初也稳步上升，7月突破每桶140美元关口，即便扣除通货膨胀因素，这一数字仍是历史之最。之后，金融危机的全面爆发，使石油价格出现跳水式下滑，到2008年底跌幅超过70%。此外，天然气与煤炭等能源的市场价格趋势基本上如出一辙。
然而，如果扣除2008年金融危机这一突发性重大事件，通过观察过去石油价格变化的历史数据，发现在过去的7～8年时间里，其价格连续上涨，这在将近150年的石油业发展历史中也尚属首次。另外，纵观整个危机后的2008年，各类一次能源的平均价格也都明显上涨。国际金融危机一定程度上既标志着一个有记录以来最强劲经济增长时期的终结，同时也是对国际油价的一次“彻底洗牌”，因此，随着经济发展步伐的放缓，国际能源价格也在经历重要调整。因此，危机之后石油价格经过大幅震荡下降后，目前随着全球经济的回暖，价格也在不断回调。因此，我们可以大致推测：未来国际油价可能进一步震荡走高，对于中国城市化的选择而言，目前国际能源价格的较低价格是一种战略机遇，我们应该好好把握。
4.环境恶化使能源问题雪上加霜。在过去的高速经济增长中，环境恶化日益成为中国面临的一个重大的、难以克服的问题，同时也使以上三个问题变得更加严重。具体而言，一方面，中国的绝大部分电力能源是燃煤发电，然而中国大多数的燃煤发电厂远不如发达国家的发电厂那样清洁；另一方面，中国的环境收费机制远不健全，使得污染这种产生负外部性的产品无法正常定价，并进入产品成本核算，因此无法显著地减少污染。据统计，全球30个污染最严重的城市中，中国有20个城市名列其中（世界银行，2007）。酸雨、水资源不足、沙漠化等问题也是中国目前所面临的迫在眉睫的问题，此外，中国在全球气候变化上的影响也日益扩大，为中国未来的发展带来越来越多的挑战。总体而言，未来为了克服和治理环境问题，中国长期经济增长的速度也不避免地受到影响，据测算，中国每年在治理空气污染的费用占GDP的比重为3%～7%，这必然会加大城市化的成本，因此未来中国城市化必然走可持续的发展道路。
（三）公共服务政府融资约束
城市的迅速扩张也对中央和地方政府的公共服务能力提出了巨大挑战，如何通过公共融资以满足增长的城市人口对城市公共服务的需求将成为未来一段时期政府公共支出的重点。据估计，未来20年，中国城市的政府支出规模将增加5倍，由目前的每年2万亿元支出规模增加到2025年的10万亿元，这将对政府的融资能力提出挑战。
1.政府公共支出结构将发生重大改变。一般而言，政府公共支出主要包括行政管理⑤、公共服务、城市建设、社会保障⑥及其他支出。从目前的情况看，行政管理和公共服务是最大的两类支出渠道，分别约占城市政府支出总规模的50%、30%。然而，随着城市化进程的不断加快，未来政府支出的基本结构也将发生重大调整。可以预料，未来公共服务支出将成为政府支出的主体。这是因为，一方面，随着城市人口的膨胀，公共服务需求覆盖的人口总量会明显增加；另一方面，市民个人财富的增长也会对公共服务提出更高的要求。麦肯锡数据显示，公共服务占总支出的比例将由目前的30%左右的水平，提高到2025年的47%。此外，为了提高城市的宜居环境，大量的城市基础设施也将是政府支出的一个重要渠道。例如，在交通运输方面，据估计，2025年之前，中国将有170座城市满足城市大众交通系统的规划要求，这将是欧洲该类城市数量的两倍以上。这会引发大规模的大众交通建设高潮。另外，中国还将建设多达50亿平方米的公路和2.8万公里的地铁。⑦
2.城市化和公共服务对政府融资能力提出更高要求。高速的城市化进程意味着必须为更多、更高的公共服务提供资金支持。可以预计，未来的几十年内，中央和地方政府的公共支出将面临巨大压力。特别是考虑到规模庞大的流动人口，如果为这些全国各地的流动人口提供公共服务、医疗保健和教育等福利，那么政府的融资需求将会更大。因此，福利支出再加上基础设施建设，将对整个社会的公共融资系统带来巨大冲击。在我们看来，未来政府城市化所需资金将会来源于以下几个方面。
首先，快速增长的经济将成为政府资金的重要来源。尽管城市化的资金需求巨大，但是考虑到未来中国经济增长的乐观预期，整体而言，城市化公共融资的总体需求增长相对于GDP增长的比例将会是小幅增长。当然，也许更重要的是如何在不同的城市和区域合理分配资金。在过去的几十年里，中国的城市化发展是不平衡的，因此未来的资金安排应尽量避免进一步恶化这个问题。
其次，出让土地获得收入。这一部分收入来源在政府资金里一直发挥着重要作用，是地方政府解决资金不足的重要渠道，但是可以预见，这是难以持续的。这里最重要的挑战来自于中央政府严格的征地政策，预计未来依赖征地进行融资将会变得更加困难。
再次，城市全要素生产率的提高将会节约政府支出。这里的一个重要原因就是全要素生产率的提高可以使城市发展集约型地使用资源，从而降低支出。在土地使用方面，高效和集中发展的城市化将会提高城市的使用效率；另外，公共服务供给效率的提高，特别是医疗保健服务效率的提高将会降低政府支出的部分压力。据估计，城市生产力提高将减少政府公共支出约1万亿元。
然而，尽管如此，在一些城市仍有可能出现大量的政府赤字，这是因为经济的高速增长无法满足城市预算中公共服务、管理费用及其他支出的更快增长，因此，未来地方政府融资的压力将持续存在，无法回避。
注释：
①这部分人口通常居住于被称为城乡结合部的地方，他们并不是真正的城市人口。
②联合国世界人口发展报告，http://www.un.org/esa/population/unpop.htm.
③Mckinsey Global Institute,2008,"Preparing for China's Urban Billion",http://www.mckinsey.com/mgi/reports.
④数据来源：麦肯锡全球研究院“中国城市计量模型”。
⑤在我国，这部分政府支出的主体是公务员工资支付，约占行政管理支出总额的80%.
⑥主要包括养老金、医疗健康、失业保险及住房补贴等。
⑦数据来源：2008年麦肯锡中国城市化问题报告。
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