中国改革攻坚阶段的政府转型——在“2005年中越经济改革比较论坛”的演讲，本文主要内容关键词为：中国论文,年中论文,阶段论文,政府论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国改革攻坚阶段的政府转型
——在“2005年中越经济改革比较论坛”的演讲
迟福林
2005年4月16日
从总体上说，中国当前的改革攻坚面临着三大挑战：一是能否实现市场化改革的实质 性突破；二是能否解决好改革与多数人利益的问题；三是能否实质性推进以政府转型为 重点的结构性改革。在这三大挑战中，政府自身建设与改革已成为影响整体改革进程的 关键性因素。因此，近两年来，中央政府着力推进政府改革，把转变政府职能、实现政 府转型作为改革攻坚的重点之一。推进政府改革、实现经济建设型政府向公共服务型政 府的转变，已成为新阶段中国改革攻坚的重要任务。
一、政府转型已经成为新阶段改革攻坚的中心和重点
我院2004年中国改革调查问卷的数据显示，80%的专家学者认为政府转型应当成为“十 一五”时期改革的中心和重点，持否定意见和回答不确定的比例分别只有3%和17%。我 国中央政府对推进政府改革高度重视。前不久，温总理在“两会”期间回答记者提问时 ，明确地把政府改革作为今年五项改革任务的第一项。去年，我国从投资体制、财税体 制、行政审批等多方面开始推进政府改革。问题在于，我国现阶段的政府转型在打破
GDP政绩观方面，由于受到政府自身利益和干部人事制度的制约，实际进展有一定困难 。把政府转型作为下一步改革攻坚的中心和重点，还需要突破认识层面和实践层面的障 碍。
1、加快政府转型对解决经济生活和经济运行中的深层次矛盾和问题有决定性影响。去 年我国宏观调控反映和暴露出的经济增长方式、经济结构和经济运行机制等三大问题， 凸显政府转型的滞后，其根本在于体制问题、制度问题。第一，盲目投资和低成本扩张 的根源在于投资体制改革的滞后；第二，土地市场混乱的根源在于土地制度改革与土地 市场发育的滞后；第三，信贷问题是国企改革和金融体制改革滞后的直接结果；第四， 电力短缺与垄断行业改革滞后有很大的联系；第五，投资与消费比例的失衡，反映了收 入分配体制改革和社会保障制度改革的滞后。宏观调控的实践证明，解决经济生活和经 济运行中的深层次矛盾和问题，必须加快改革，有效地推进政府转型。
2、加快政府转型对推进市场化改革进程有决定性影响。当前，推进各项经济体制改革 都在一定程度上依赖于政府转型的实际步骤。例如：推进国企改革，发展非公有制经济 ，需要政府职能转变，为各类企业的发展提供一个良好的经济环境和市场环境。投资体 制改革的本质涵义是什么?就是规范和限制政府的投资权限，给企业，尤其是民营企业 更大的自主投资的空间。要形成完善的金融市场和土地市场，就需要在这些生产要素市 场中弱化政府的行政干预。另外，电信、铁路、电力等基础产业要开放市场、打破垄断 ，首要条件仍然是政府职能转变。就是说，政府转型不到位，这些改革很难取得突破和 进展。
3、加快政府转型对建立一个好的市场经济有决定性影响。我认为，市场经济本身并无 好坏之分。好的市场经济是政府作用与市场作用正确结合的结果。行政权力过度干预经 济，就会滋生腐败，从而形成坏的市场经济。大量事实证明，政府直接掌握大量的经济 资源和一定的干预微观经济活动的权力，使不断扩张的行政权力和资本结合，就会抑制 市场资源的合理配置，并容易形成严重的收入分配不公和贫富两极分化，使某些集团性 、体制性的腐败在一定程度上得以扩大。
有人说，腐败问题和贫富差距拉大是市场化改革的产物。我的看法恰恰相反，市场化 改革不到位才是主要原因。例如，市场化改革滞后给权力寻租提供了空间；收入分配制 度改革和社会保障体制改革不到位，是拉大贫富差距的根本原因。经济转轨中，我们要 纠正各种形式的假改革，防止改革在实践中的变形。例如，借政府经营城市之名，大量 批租土地，其背后就有各种权力寻租行为。我们不能不加分析，把腐败问题和贫富差距 扩大的原因归到改革上。建立好的市场经济，最具实质性的步骤在于加快推进政府转型 。
二、实现经济增长方式由政府主导向市场主导的转变，是改革攻坚的基本目标
在过去的20多年中，政府主导的经济增长方式曾经对经济快速增长发挥过积极作用。 但是，去年宏观调控暴露出的问题，凸显这种经济增长方式已经难以为继，非改不可。
1、市场主导是经济持续增长的客观需求。去年的宏观调控使我们比较清楚地看到，政 府主导型的经济增长方式积累了相当多的经济矛盾和经济风险，已经到了非改不可的地 步：一是虽然大部分的商品市场和一般的要素市场都已放开，但政府对土地、资金等重 要生产要素仍然具有很大的主导权；二是在固定资产投资方面，各级政府还在一定程度 上扮演投资主体的角色；三是金融领域和基础领域尚未打破国有垄断与行政垄断的状态 ；四是这两年虽然大幅度废除了行政审批事项，但是某些实际的审批权控制得更严。政 府主导的经济增长方式不仅造成资源的浪费和粗放型增长，而且还会由此引发大量的社 会矛盾和社会问题，弊多利少。
2、市场主导是市场化改革进程的客观需求。我国公有制经济与非公有制经济相互促进 、共同发展的基本格局已经形成，非公有制经济在我国经济持续增长中，既成为生力军 ，也成为主力军之一。也就是说，在我国市场经济体制框架初步形成的背景下，政府的 经济职能已发生重要变化。因此，政府应当由构建市场经济微观主体向创造并维护各类 企业平等竞争的市场环境转变；由放开商品价格、培育市场向更充分地发挥市场在资源 配置中的基础作用转变；由经济建设和投资的主体向经济性公共服务主体转变。
3、市场主导是有效发挥政府作用的客观需求。在市场经济条件下，政府对经济的干预 能够解决市场经济自身的局限性和缺陷，更好地实现经济与社会协调发展的目标。2004 年，我国政府明确提出政府职能转变的“十六”字要求，即“经济调节、市场监管、社 会管理、公共服务”。实践证明，经济调节的主要措施是经济发展的中长期规划和有效 的宏观调控；市场监管主要是制定和完善经济运行机制，创造平等竞争的市场环境；社 会管理主要是运用公共政策来促进社会发展和社会进步。经济调节、市场监督和社会管 理，其本质都是公共服务。强化公共服务理念和公共服务职能，是全面履行政府职能的 基础和前提。
三、改革已进入重大利益关系调整的攻坚阶段，政府转型是妥善解决改革与多数人利 益的关键
以人为本、建设和谐社会，是新时期我国改革发展的总体目标。从根本上说，改革是 为了调整好各方面的利益关系，使多数人在改革中不断获益。当前，由于社会矛盾和社 会问题逐渐增多，社会利益关系快速变化，对政府社会性公共服务的需求日益增长。这 种现实的情况要求政府大大强化公共服务职能，理顺收入分配关系，协调好重大利益关 系，以努力实现社会公平。
1、树立以人为本的改革观，使多数人能够不断分享改革的成果。以人为本，既是科学 发展观的基本内涵，又是新的改革观的本质内容。老百姓既是改革的主体，也是分享改 革成果的主体。以人为本的改革观在实践中的基本要求是：(1)要确立以人为本的改革 观，人既是改革的目的又是改革的起点。(2)人民广泛参与改革，改革才能成功。(3)成 功的改革要求分享改革的成果，任何改革都有受益者和受损者。扩大受益者，减少受损 者，并使受损者得到相应的补偿，改革才会成功。
当前，由于贫富差距过大，弱势群体有所增多，改革与多数人利益的问题，已引起全 社会的普遍关注。在这种情况下，政府应当把主要注意力放到协调重大利益关系上，放 到社会再分配上，放到着力解决社会公平问题上。从现实出发，应当明确确立“效率与 公平并重”的经济工作指导方针。
2、政府要尽快实现由单纯注重经济增长向重点关注社会和谐发展的转变。经验证明， 可持续发展不仅仅是自然资源约束问题，社会矛盾和社会问题也可能导致发展的中断。 因此，要高度关注由社会矛盾和社会问题导致的不可持续发展的问题。当前，政府应着 眼于解决突出的社会矛盾，提供基本的社会性公共产品和公共服务：一是要建立和完善 从中央到地方的就业工作体系，把扩大就业作为各级政府主要工作职责之一；二是要制 定公共服务的最低标准，保证低收入人群能够获得最基本的公共服务；三是要为广大农 民提供基本而有保障的公共产品和公共服务。当前，最迫切的是需要解决好农村的义务 教育和广大农民看病难的问题。
3、积极稳妥地推进社会体制改革，建立利益均衡机制。伴随着市场化改革的进程，社 会开始从单一中心向多元中心过渡。在这个时期，社会体制改革的重要内容就是建立一 个利益均衡机制，通过利益的表达和博弈来消除社会矛盾。从这个角度看，有组织的理 性比非组织的理性更有效。在社会矛盾和社会危机因素不断加大的情况下，积极稳妥地 发展各类社会民间组织，形成在党领导下的协商对话制度，远比非理性的个体行为要好 得多。并且，在社会矛盾尚没有可能转化为政治矛盾的前提下，积极稳妥地发展民间组 织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用，不仅有利于协调具体利益 关系，而且还有利于化解社会危机和保持社会稳定，更好地建设和谐社会。
四、改革正处在新的攻坚阶段，加强政府对改革的统一领导和综合协调至关重要
近年来，中央政府一再强调着力推进改革，以进一步解决我国经济社会生活中的深层 次矛盾和问题。已有的改革实践证明，每当改革处在重要时期，政府对改革的领导和协 调尤为重要。
1、改革尚未完成，还有很长的路。当前，改革面临的都是一些触及面宽、涉及利益层 次深、配套性强的改革，都是前些年由于种种原因想改而未改，改了未改好或未改到位 的某些重要改革。改革已经到了真正啃“硬骨头”的阶段，尤其是改革进入重大利益关 系调整的新阶段，难度加大，复杂性加深。来自社会各个方面，特别是广大群众的改革 动力不足。在这个特定背景下，加强对改革的领导和协调，既非常必要，又十分迫切。
有人认为，我国目前的许多问题不是改革的问题，而是发展的问题，需要在长期的发 展中去解决。问题在于，我国经济发展、社会发展都面临着相当多的体制性障碍。在这 种情况下，仅仅通过经济增长来缓和、消化和解决经济生活和经济运行的矛盾和问题， 将变得越来越困难，而且会加大体制性矛盾和问题的严重性。
2、推进政府转型，需要建立改革统筹协调机制。从近一、两年的实践看，随着改革的 深化，某些政府部门本身成了改革的对象。自己改自己，甚至是剥夺自身拥有的权力和 利益，是一件十分不易的事情。从去年的宏观调控看，政府部门的某些行为，不仅具有 部门局限性，而且还具有较强的自身利益的特点。无论是土地制度改革、投资体制改革 、财税体制改革，还是社会体制改革，都在不同程度上触及部门利益、中央与地方利益 。不加快推进政府改革，并通过改革超脱行业利益、部门利益、地方利益及群体利益的 影响和制约，就有可能产生各种形式的假改革、不改革，使改革在实践中大打折扣，并 在广大百姓中产生某些误解。因此，要在中央政府强有力的领导下，建立高层次的改革 协调机构，以统筹协调各部门的利益关系和中央与地方的利益关系。
3、改革进入攻坚阶段，政府应当把主要精力放在改革上。目前，我国经济、社会生活 中的许多深层次矛盾并未得到根本解决，以政府转型为重点的结构性改革尚未破题。而 且，政府在结构性改革中作为制度创新和制度供给主体的地位日趋突出。因此，各级政 府的工作应当尽快实现以GDP为中心向以提供制度性公共产品为中心的转变。当前，应 当加大改革的宣传力度，排除对改革的各种干扰，以进一步形成对改革的共识和改革的 合力，重振改革热情，营造良好的改革氛围。由此，才能加快改革进程，为经济社会协 调发展、建设和谐社会提供制度保障。