“民工短缺”现象的启示——从户籍管理制度看我国的人口流动限制，本文主要内容关键词为：看我论文,户籍论文,短缺论文,民工论文,管理制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“民工短缺”现象的产生
2004年春节以来广州、深圳、东莞等地急缺民工200万人，一些工厂和企业一时招不到合适的民工，特别是具有一定专长的民工。在被认为廉价劳动力接近于“无限供给”的中国，出现了出乎人们意料的“民工短缺”现象。
劳动和社会保障部9月7日发布的《关于民工短缺的调查报告》显示：工资待遇长期徘徊、劳工权益缺乏保障、企业用工迅速扩张、经济增长模式面临变革等多种原因造成局部地区民工短缺。
据大量报道反映，农民工处境堪忧，绝大多数农民在城里难以扎根，不得不成为候鸟式的“迁徙人”或“城市边缘人”。在经济方面，农民工被排斥在社会福利体制之外，公共的养老、医疗、教育与农民无缘，中国的社会福利只属于市民。在职业选择方面，农民工由于受到户籍制度、城市管理政策的种种限制，大部分农民工只能从事低技能、低工资、高强度的劳动密集型工作，或从事所谓的“3D工作”（Dirty肮脏，Dangerous危险，Demanding急需）。在精神压力方面，农民工在赚钱的同时更希望得到社会的尊重，可他们受歧视的现象却比比皆是。
政府的土地制度和户籍制度客观上将农民排斥在城市生活以外，相对农村人口而言，城市人口在社会上有影响、有势力，占居社会主流，在公共政策的制定上，更有发言权，政府在政策制定上会更加倾向城市人的利益。这是解决中国二元结构的制度障碍，也是政府强制性垄断的一种表现。
当前部分地区出现的“民工荒”，也是市场规律在资源配置中发挥作用的一种体现。企业提供的农民工工资在700元以下，招工困难；700～1000，勉强招到；1000以上，招工不困难。这显示了民工并不是无限供给的非稀缺性资源，民工也同样会权衡打工的成本与收益，权衡短期与长期收益，权衡利益与尊严的得失。当他们作为“理性经济人”在信息日趋充分的情况下，他们同样会做出更具理性的决策——要么留下，要么离开。
二、“非国界壁垒”现象与劳动力自由“转移”障碍
我国近十多年来出现的农民进城务工现象，可谓波澜壮阔，人潮滚滚，统计数据显示：从1996年到2003年乡村人口减少9588万人，城镇人口增加1.6亿。考虑人口自然增长率因素，可以认为，8年时间近1亿人完成了从农村向城镇的流动。农业部数据显示，2003年11月底，全国外出务工农民达9800万人。但这种流动是否是真正意义上的由农民向市民的转变呢？这1亿人是否随时存在再次回到农村成为村民的可能？如果转移存在不确定性，那么今后更多的农民向城镇转移的可能性就值得怀疑。
中国的现实特点是“农民——农民工——市民”和“农民——农民工——农民”并存的转移过程。“民工短缺”现象的出现，正是这个过程所产生的劳动力供给不稳定造成的。
在经济学里，壁垒(barrier)一般应用于国际贸易方面，指的是关税壁垒或非关税壁垒。这些含义、用法，如果转移到研究农民工问题上，同样非常适当，可形象地体现城乡之间的特定差别。“非国界壁垒”是指在国家内部，由于自然资源、自然条件的有限性所形成的潜在的领地意识，表现为某种准入限制。这种限制可以是有形的，如户籍制度、子女入学限制等，也可以是无形的，如人的知识的取得、技能的培养、观念的塑造等。有限的城市资源包括城市公共设施、学校、医院、土地、住房、就业机会、生活设施、社会福利等，这些资源由城市人口支配和控制，形成事实上的资源垄断。“非国界壁垒”现象的消除同贸易壁垒的消除一样是非常困难的。在城市资源相对稳定的状况下（城市资源的提高是一个缓慢的过程，在短期内可以视为常数），农村劳动力大量转移到城市，势必使城市人口的人均城市资源占有量下降。在消除“非国界壁垒”现象的过程中，我国特有的户籍制度的改革显得至关重要。目前大部分城市实行的政策是“流动可以，转移困难”，农民工来到城市务工，生活可以，但要想成为这个城市的市民，取得城市户籍，享受市民同等的福利、社会保障等待遇是非常困难的。
三、我国户籍制度改革的新进展
我国新一轮户籍改革已经启动，城乡二元户籍结构的打破正朝着积极的方向发展。河南省郑州市2001年11月，率先在全省范围内推行以“降低入户门槛、吸引高层次人才”为主要内容的户籍制度改革，2003年8月，郑州市入户政策完全放开，允许外地人员以“投亲靠友”等方式办理户口，此举在全国都属超前。
湖南省在2003年11月称将建立城乡统一的户口登记管理制度，在全省范围内取消农业户口、非农业户口性质和由此衍生的其他户口类型，统一登记为“居民户口”。
广州市于2004年4月开始，市属农民只要在市区或中心镇有固定住所、固定职业，达到一定年限，并且在当地参加了社会保险，就允许转户口。
南京市2004年6月出台了户籍制度改革规定，建立城乡统一的户口登记制度，在全市范围内取消农业户口、非农业户口、地方城镇户口等各种户口性质，按照实际居住地登记户口，统称为“居民户口”。
湖北省于2004年8月进行户籍制度改革，城乡使用统一户口，在全省取消农业户口、非农业户口的户口性质，以及地方城镇户口、蓝印户口、自理口粮户口、农场商品粮户口等各类户口类型，统称为“湖北居民户口”。
山东省2004年8月出台户籍管理制度改革意见，取消农业与非农业户口划分，实行统一的户口登记管理制度，在全省范围内按照常住居住地登记户口的原则，统一登记为居民户口，农村人口在城镇登记常住户口后依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务。
各地出台的户籍制度改革的共同特点是，农村户籍人员取得城市户口必须具备两大硬件：有房、有工作。所谓有房是指有“合法固定住所”，主要是指购买、自建等具有合法有效的《房屋产权证》和《土地使用证》的住房。所谓有工作是指有“相对稳定的职业或合法的生活来源”，原则上指被机关、团体、企业、事业等单位正式录（聘）用（其中被企业录、聘用的，应办理社会保险）以及务工经商、从事第二、三产业，所获收入达到当地平均收入以上，能维持本人及其共同生活人员的正常生活。两大硬件要求实质上是设定了进入的限制，即只能是吸收农民中的精英分子落户城市，这种歧视性政策束缚了农业人口向城市的转移。农村人口落户城市，目的之一就是寻找更多的工作机会，并获得更多的经济收入，而将有房有工作作为落户城市的条件，显然存在自相矛盾，与初衷相反。另一方面，由于人口禀赋存在差异，各地区都试图引入高禀赋人口，限制低禀赋人口流动。两大硬件的要求，起到了对财富水平和技术能力的甄别作用。
四、户籍制度改革带来的外部性问题
按照福利经济学的“市场失效”原理，只要市场机制未能使得资源配置达到帕累托有效，就统一称为市场失效。市场失效产生的原因通常有独占、垄断等不完全竞争和外部性及公共物品。放开户籍限制，允许劳动力在城乡之间自由流动，享受同样的待遇，无非是打破城市人口对城市资源的独占和垄断，而由此会产生外部性问题。
在近年户籍制度改革过程中，由于城市人口的迅速膨胀，城市不堪重负，甚至带来负面影响的情况在某些地区也已经显现出来。2001年11月，郑州市率先推行户籍制度改革，不到一年，新增入户人口10万人；2003年8月，郑州市入户政策完全放开，一年内郑州市又新增入户人口15万。人口增加带来的问题很多：外来人员户口迁入郑州后，符合有关条件即可按规定享受最低生活保障，社会保障部门压力大增；治安和刑事案件发案量增加，城市治安压力加大；人口增加后患病人员增加，医疗行业压力增加等。在这种情况下，2004午8月20日，郑州市发出通知，暂停自2003年8月以来实施的以“投亲靠友”为代表的“户籍新政”。
评价外部性问题是非常复杂的，从经济学角度出发应该考虑的问题有：
应该允许农村人口向城市转移吗？
政府应该设置一道屏障（如户籍制度，或进入限制）以防止农村人口向城市转移吗？
如果农村人口对城市资源拥有产权，这种转移的限制又侵犯了谁的利益？
如果城市人口对城市资源拥有产权，那么城市人口将在允许农村人口向城市转移所产生的福利损失与为阻止农村人口向城市转移所付出的成本之间进行权衡，如何抉择？
城市人口所享受的高于农村人口的福利，是否是以牺牲农村人口福利来取得的？
如果是这样，那么是否可以将由于农村人口转移到城市，而使城市人口福利下降看作是向城市人口征税？
如果农村人口到城市与原城市居民享受同样的待遇与福利，那么城市居民是否也可以在农村与农村居民享受平等的参与土地分配，使用的权利？
如果城市资源产权不清，那么无序的大规模进城是否会上演“公地悲剧”？
回答以上问题，必然涉及私有产权的界定问题。科斯在1959年写过一句斩钉截铁的话：清楚界定的产权是市场交易的前提。根据科斯定理：如果不存在交易成本，则无论分离产权如何界定，个体间的讨价还价总是可以导致资源配置的帕累托有效，产权的界定形式只影响个体间的收入分配。科斯定理的实质是强调交易成本在市场失效问题上的重要性。无论产权是如何界定的，只要它定义清楚，那么，资源配置有效与否就只取决于当事人讨价还价过程中的交易成本的高低。
从产权制度角度看，户籍制度的规定，实际上就是确立对本地区公共品的排他性消费，同时可以避免其他地区搭本地区的便车。
产权像一切权利一样，依托于社会关于“正确和正义”的共识，但离不开正式的和非正式的社会强制机制。政府依法保护产权是现代经济秩序最重要的环节，实质就是保护排他性权利。在这个意义上，保护产权必定派生出一些垄断——排他性控制——的结果。
政府保护产权的原则是保护产权主体对于其拥有资源的排他性选择权，但以这种排他性权利不妨碍他人行使产权为限。保护各方平等交易的权利，但不保护任何一方资源的市场价值，否则，必定违反对产权的普遍性保护原则。
农村与城市人口的产权又是如何界定的呢？2004年3月修正的《中华人民共和国宪法》规定，凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等（第二章第三十三条），中华人民共和国公民有受教育的权利和义务（第十六条）。1998年12月修正的《中华人民共和国土地管理法（修订本）》第二章第六条规定，城市市区的土地属于全民所有即国家所有，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。
2002年8月颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包（第十二条）。家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户（第十五条）。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿（第二十六条）。
2004年11月国土资源部下发的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定，征收城市规划区外的农民集体土地，应当通过利用农村集体机动地等，首先使被征地农民有必要的耕作土地，继续从事农业生产。应当积极创造条件，向被征地农民提供免费的劳动技能培训，安排相应的工作岗位。对有长期稳定收益的项目用地，农户可以征地补偿费用入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股。本地区确实无法为因征地而导致无地的农民提供基本生产生活条件的，可由政府统一组织，实行异地移民安置。
以上法律在农村与城市人口对于城市资源和农村资源的产权界定上过于笼统，不够明确；同时，部分条款限制了农村人口向城市的转移，造成农村剩余劳动力无法正常到城市定居下来，无法完成真正意义上的由二元向一元的转化。
产权不清晰，造成农民土地使用权不能实现自由转让，农民在工业化和城市化过程中，没有法定的要求权取得充分的补偿，大量的土地“农转非”收益被各级政府和工商企业截留侵蚀，甚至引发集体抗争行为。
据经济学家陈锡文2002年估计，如果说计划经济时代的“剪刀差”让农民付出了6000～8000亿元的代价的话，那改革开放以来通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了2万亿元的损失。这些利益从农民手里转移到了城市，形成了城市资源的一部分，而农民却由于户籍制度的束缚而无从享有这部分利益，这也是造成农民现状的原因之一。
对于产权的界定，经济学家极少谈论哪一种情形更为公正，往往考虑问题的相对性特征。
目前，农村人口向城市转移，产生了负的外部性，对城市人口造成损害，政府通过户籍制度以及其他限制进入政策（如必须在城市有房，有工作）垄断城市资源，这同样损害了农村人口自由迁移的利益，从效率观点来看，政府的行为应该是避免更严重的损害。
按照科斯的理论，问题只有通过谈判博弈来解决，前提是，缔约博弈的解决方案要由最初的产权分配来规定，同时存在可行的讨价还价范围。郑州、湖北、湖南、山东、广州、南京等省市出台的新户籍政策所规定的入户条件，可以看作是一种博弈的结果（由于存在信息不对称和交易成本，政府的政策存在试错的过程）。
五、结论
在二元结构消除过程中，对于当前的户籍制度，既不能长期不变，成为二元向一元转化的障碍，也不能一下子放开，出现“公地悲剧”和“搭车现象”。政府之所以采取户籍政策，是由于外部性的产生，从科斯的产权理论角度看，应该是避免更大的损害。政府应该在城市资源可以承受的幅度内，加快吸收农村户籍人员进入城市的步伐，逐步放开户口限制，消除以户籍制度为基础的就业歧视政策和福利体系的排他性政策，剥离户口的福利含义，使户口仅仅执行人口登记和管理的职能，为城市工业部门创造稳定的劳动力队伍，促进完成由二元结构向一元结构的转变。
“民工短缺”现象的出现，原因是多方面的，从户籍管用制度角度看，是政府通过户籍制度管理，对城市资源进行强制性垄断，限制农民工走向城市，造成季节性地出现所谓的“民工潮”或“民工短缺”，无法在城市形成稳定的劳动力供给，形成人为的“非国界壁垒”现象。这虽然在一定程度上保护了城市居民对城市公共资源的权益，但对城市工业部门对劳动力的需求造成供给上的不稳定，同时侵犯了农村人口合法进入城市成为城市居民的权利。
为切实保障农民的合法权益，加快户籍制度和土地制度改革，并进一步对土地使用权、承包权、所有权问题进行深入探讨，如土地使用权入股等，使农民不但拥有自由迁徙的权利，同时可以分享经济发展的成果。