试论土地使用权买断经营——农村土地制度改革的一条思路，本文主要内容关键词为：制度改革论文,土地使用权论文,试论论文,农村土地论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
土地使用权的买断经营，是坚持土地集体所有，允许土地使用权在一定的年限（如50年内）一次性出售给农业经营者，经营者购买土地使用权，在国家宏观产业政策的引导下从事农业经营。它是在家庭联产承包制的基础上发展起来的一种新的经营模式。
一、现行土地使用权的弊端
社会主义国家的农村土地制度，必须尊重土地的内在规律，在促进生产力的前提下，选择适当的土地关系，才能有利于土地经营。党的十一届三中全会后，根据生产力的变化及生产力和生产关系的矛盾运动，实行家庭联产承包的双层经营体制，在一定程度上使土地使用权和所有权适当分离，实践证明，中国人民的这一伟大创造发明，具有强大的生命力，是符合当时生产力发展水平的。但是，随着全国改革开放的进一步深化，以固定的“均田制”为统一模型的家庭联产承包责任制长期以来缺少创新，依然以不变应万变。其发展已远远滞后于全国改革开放的进程，而这种局部的、微观的、暂时的改革势必导致它的不彻底性、不配套性，故存在很大的局限性，最突出的问题是没有解决生产、交换、消费和分配领域的一些深层次矛盾。
（一）土地使用权的封闭性、凝固性与社会化大生产的矛盾。以“均田制”为统一模式的家庭联产承包制，实行“人人分田、户户种田、家家小而全”的侏儒农户与要求在专业化分工的基础上规模经营的社会化大生产产生了尖锐的对抗。故土地使用权的封闭性和凝固性成了禁锢农业向社会化大生产迈进的枷锁。
（二）土地使用权的封闭性、凝固性与工业化的矛盾。由于“李嘉图增长陷阱”，农业生产率提高缓慢，牵制着实现工业化步伐，而农业进步缓慢迫使正在出现的工业化势头衰退并消失。它的根源是土地使用权封闭性、凝固性把农户束缚在狭小分散的小块土地上，加之人均耕地日趋减少及土地肥力递减规律，使农业发展长期徘徊在比较低的水平上，加强了城乡“二元”经济结构，阻碍了工业化的进程。
（三）、土地使用权的封闭性、凝固性与日益发达的大市场的矛盾。一方面，由于土地使用权的封闭性、凝固性，使土地无法合理流转，优化配置，凝固了一家一户的分散经营，而分散经营又加剧了农民对自然经济的依赖，致使大多数人市场观念淡薄、商品意识不强、信息不灵、缺乏有效驾驭市场的能力，农民只能根据市场价格的波幅指导生产，而价格信号的滞后性、自发性、盲目性，往往使农产品生产“一哄而上”、“一哄而下”，经常出现“卖难”与“买难”的无规则振荡。生产经营的这种盲目性、趋同性，对本来基础脆弱、比较利益较低且风险较大的弱质农业无疑是雪上加霜。另一方面，土地使用权的封闭性、凝固性只能囿于以家庭为单位的分散经营，决策高度分散、组织化程度低、农民对市场运作影响甚微，使农户在产前、产中、产后的交易中，处于极为不利的地位。因为农产品卖方是千千万万的农户，而买方是高度集中统一的国有流通部门，如棉麻、粮食、烟草等系统，呈完全买方市场，而农资市场正好相反，呈完全卖方市场，无论是买方市场，还是卖方市场，农户都只能是价格的被动接受者，备受商业资本和产业资本的盘剥，缺乏自我保护的能力。
（四）土地使用权的封闭性、凝固性与生产性积累的矛盾。由于一方面土地使用权的封闭性、凝固性造就的侏儒农户无力依靠自己的财源积累足够的资金，保证采用机器体系、化学技术、生物工程来扩大再生产；另一方面，侏儒农户采用机器体系、化学技术、生物工程，使用成本高、利用率低、设备闲置浪费严重、规模效益低，远不如“刀耕火种”的传统农业的效益高。所以，小农投资的极度匮乏，使引入农业部门的现代科学技术对农产品的物质基础进行革命性的改造成为不可能，掣肘了科技成果的转化与推广，阻滞了传统农业向现代农业的跃进。马克思就这个问题曾指出过：“小块土地按其性质来说就排斥社会劳动生产力的发展、劳动的社会形式、资本的社会积累、大规模的畜牧和科学的不断扩大的应用。”低微的积累水平更使落后的农业技术基础停滞不前，而这种局面反过来又在很大程度上促成了陈旧的土地关系形式固守陋习。
（五）土地使用权的封闭性、凝固性与农业产业化的矛盾。农业产业化以市场为导向、以资源为依托、以效益为中心，走区域化布局、专业化生产、规模化经营的路子。这就要土地打破地域界限、产业界限、农户的门户界限，向比较利益较高的农产品流动、向“种田能手”集中，从而实现规模生产、一体化经营，取得规模效益。但目前的土地制度以一成不变的行政配置为主导，钳制了土地在农户之间、区域之间、农业之间的合理流动，土地市场配置效益低下，成为农业产业化经营的巨大障碍。
（六）土地使用权的封闭性、凝固性及承包权的短暂性、临时性与土地长期规划、持续发展的矛盾。在家庭联产承包制下的农户对所承包的土地拥有部分经营权和使用权，但这种经营权和使用权不能随生产的发展而延续，调整期一般为3—5年，随意性强（目前，已延长到30年），而且禁止在区域、产业、农户间按照市场机制的原则优化配置，自由重组。使农民一直缺乏一种“己有”感，故对土地“只取未予或少予”、“吃后代饭、断子孙路”，掠夺性经营、短期行为相当严重，削弱了土地持续发展的能力。
二、土地使用权买断经营势在必行
随着社会经济的发展，农民教育水平的提高，自古以来农民对土地的依恋受到现代文化、理念、经营思想的巨大冲击。人们的社会福利和生存保障不再囿于土地的耕种。乡镇企业异军突起和前景广阔，容量巨大的第三产业为广大农民提供了大显身手的就业机会，很多农民对传统的“金买卖，银买卖，不如在家玩泥块块”的狭隘保守观念产生了动摇，对土地依赖程度、期望值的高低与以前产生了巨大的的反差。企盼土地制度改革的新政策出台的愿望与日俱增：即土地使用权和所有权彻底分开、使用权由市场配置、自由流转、买断经营。其迫切心情，由下面三种类型的农民可窥见一斑。
第一类：满不在乎型。这种人往往有一技之长或愿意从事非农产业，他们务工经商办实体，在城市已拥有一席之地，有固定的职业和稳定的收入来源。但往往被农村“一亩三分地”所束缚，责任田成了“鸡肋”，“弃之不舍，食之无味”，因而这部分农民往往“背井不离乡、离乡不离土”，把种田作兼业来抓，没有任何商品目的。只是为自己从事非农产业留条“后路”，留一个栖息之所和为自己消费获得一定数量产品来源，这部分人直接退出了农产品市场竞争。这种“副业性农户”或“混合性农户”或“半农户”，不能再按经济生活的常规行事，也不在乎生产的好坏、农业收入的多少，致使越来越多的“副业性农户”从市场生产，即由无利可图的农产品生产转向自然经济。中国农民对土地的绝对依恋和对政策连续性的顾虑在此淋漓尽致地展现出来，使他们不愿舍弃农村中的土地，即使撂荒也在所不惜，因而他们乐意占有城市和农村的双份工作，在农村和城市之间频繁往返，形成“候鸟农业”、“亦工亦农”的农业，造成社会资源的极大浪费，这种人能够存在的秘密在于现行的土地关系。因此，只有推行土地使用权买断经营、割裂农民对土地的依附关系，并且只要国家政策持久稳定，而且土地允许有偿自由流转，这种人就会乐意免去农村中的一份牵挂，义无反顾地出售土地使用权，一心一意从事工业和商业经营，又可以将他们出售的土地向种田能手集中，以提高土地利用率和农业生产率，逐步形成合理的社会分工。
第二类：碌碌无为型。这种人由于生产联系和状况在许多方面受惰性趋势所支配，守住“一亩三分地”，只是为了混混日子，或者消磨晚年而已，没有任何利润动机，温饱即安，他们的心态是：“不想不种、不愿多种、不爱精种”，有些农民还陶醉在“红薯苞谷蔸根火，除了神仙就是我”的小农生活方式。在这种思想指导下，在那里因循守旧地按老祖宗传下的老规矩从事简单的农业生产。他们没有任何改变现状的意图，没有走出自然经济的“窠巢”，所以能维持温饱水平的“均田制”是他们的“生命线”。这种人把土地作为社会福利和生存的最后保障，劳动生产率和土地产出率相对第一种人有所提高，但是他们的人生态度和利益追求决定了他们的生产只能是原地“踏步踏”，收入随物价的波幅而水涨船高，滞后性与被动性显而易见，不能使生产发展和收入得到跳跃式的提高。因而只有推行土地使用权买断经营，鼓励这种人“两极分化”，鼓励一部分人购买土地，进行规模经营，发财致富。另一部分人通过发展完善的社会保障制度，动员他们出售土地使用权，以减少资源的闲置浪费和低效运转。
第三类：无可奈何型。这种人有一定的知识，有经营头脑，不安于现状，渴望得到土地，希望通过多种田而致富。但是由于现行的土地制度，他们普遍存在“开工”不足，小块土地很难有大的作为，也只能墨守成规地守着几亩“薄地”维持简单再生产，无奈地重复“一月过年、三月插田、八月休闲”的“田园”生活方式。因此，这种人迫切期望农村土地制度改革、允许购买土地使用权来规模经营，发展“家庭农场”，圆他们的“农庄梦”。
从上面的分析可知，有必要对以固定的“均田制”为统一模式的家庭联产承包责任制进行一定的调整，以适应不断发展的生产力的要求，满足农民“渴望多种田”，和“种田不得已”的要求。即在家庭联产承包制的基础上，对土地进行适当调整，保证农村“耕者有其田”并予之资本化，允许土地在不改变用途的情况下，使用权可在50—100年内一次性买断，“谁购买、谁经营管理，谁受益”，在规定期限内可以继承和再转让。这就把土地使用权买断经营推到了改革的最前沿。土地使用权买断经营，不仅为规模生产、一体化经营解除了禁锢，而且为社会化大生产提供了政策环境；为工业化发展提供了必要前提；为农村市场经济的繁荣培植了良好的内在循环机制；为农业再上一个台阶培植了新的增长点；为农业生产性积累打下了坚实的物质基础。
三、土地使用权买断经营的运作程序
土地使用权买断是一个渐进的发展过程，不能一蹴而就，应遵循循序渐进的原则，稳中求进。鉴于土地使用权买断经营难度大、波及范围广、震荡大，可采用梯度推进、点面结合的方式予以逐步解决。具体可以从如下几个方面着手。
（一）土地使用权买断经营必须分阶段进行。根据外国在这方面的经验教训及我国的实际情况，大致可分为三个阶段：第一阶段，由于中国农民积累少，无力大量购买土地使用权，因而在这个阶段，土地使用权交易量少额小，侏儒农户仍占统治地位，家庭小农庄初具雏形。第二阶段，随着小农庄积累的增多，土地使用权交易频繁地大规模进行，侏儒农户与家庭农场平分秋色。第三个阶段，农村剩余劳动力大量转移，家庭大农场占据统治地位，实行规模经营，但插花地依然存在。
（二）合理确定土地使用权买断经营的范围。土地使用权买断可以跨地域、跨行业、跨所有制，允许并且鼓励产业资本、金融资本和社会闲散游资向农业渗透，但经营者必须遵循国家的产业政策，调整农业产业结构、产品结构，禁止耕地从事非农产业，万不得已者，必须“退一还二”。但对于“四荒”地，即“荒山、荒坡、荒沟、荒滩”，条件可以放宽，买断时间还可延长，税收可免征或减征若干年，并且不受国家产业政策的制约，这就大大增加了经济当事人的预期，避免经营的短期化行为；使经济当事人的替代政策成为开发治理主体、节约政府支出；使规模经营不推自开；更加重要的是使闭塞的自然资源和劳动力资源得以双重利用，为贫困山区农民脱贫致富找到了最佳结合点。
（三）优先土地经营者。土地规模经营是一项复杂的系统工程，如同一个大公司一样，有供产销各个环节，经营者必须集农业科学技术、生产经验、经营战略于一身才能搞好规模经营。因而，土地经营管理部门，必须对有能力的农户给予鼓励和支持，而对能力较差的农户要有所抑制。这种扶持和抑制都不能采用行政手段，只能借助市场经济的原则和方法进行。
（四）积极筹措土地使用权买断经营的资金。建立多元化的资金来源渠道，可以自筹资金，可以吸引外资建立“合作、合资农庄”，可能发行股票，建立股份责任农场，可以向社会广泛集资，还可以贷款。为了鼓励和扶持有能力会经营的农户大量购买土地使用权，有必要成立土地政策银行，该行的宗旨是为土地使用权的交易服务，为此应向两个方面倾斜：一方面支持规模经营的大农场，另一方面支持放弃土地从事非农产业的农民。为了鼓励经营者将取得的收入再投资于农业，对采用先进的生产设备和高新技术、扩大农庄的生产规模、提高农产品的科技含量和优质品率的可以免征或减征所得税。
（五）加强土地管理。国家以乡为单位对土地进行集中统一管理，行使土地所有者的权力。规定农户之间的土地使用权的交易必须在乡土地管理站注册登记，领取土地使用权证。从此以后，购买者只与土地管理站发生关系，即所有者和使用者的关系，而与出售者无任何瓜葛。为了便于管理，每年必须对农户所拥有的土地使用权年检。土地管理站要建立土地档案，主要登记土地产量、肥力、使用变更等，监督管理土地的开发和使用。经营者不能掠夺性地进行耕作，经营期满的土地肥力必须高于或相当于期满前的5—10年的土地肥力，否则应赔偿损失。土地经营期满，经营者必须将土地转让给其它经营者，否则将无偿地把土地及其所属设施全部完整地交给集体，再由集体公开拍卖。这主要是限制土地被家族长期垄断，以解决土地稀缺性和少数人占有的矛盾。
四、土地使用权买断经营应注意的几个问题
土地使用权改革运作程序复杂，涉及面广，触及到了各个方面的利益，况且目前社会保障体系不健全，保障范围窄、保障力度小，加之城市二、三产业不发达，吸纳的剩余劳动力有限，如果大量的农户出售土地使用权后，处于显性失业状态，不仅会加剧社会动荡的程度，而且会使捉襟见肘的保障能力雪上加霜。特别是会有很多人顾虑重重，谈土改色变，担心土地使用权买断经营会导致私有制、改变农村改革的方向。为此，在推动土地使用权买断经营过程中要特别注意以下三个问题。
1.划清土地使用权买断经营与土地私有化的界线。土地使用权买断经营会产生私有化吗？不会。这是因为：首先，我们坚持土地集体所有，没有产生私有制的经济基础；其次，一人拥有较多的土地使用权和多人拥有较少的土地使用权其实并没有多大的区别，拥有土地使用权，只表明拥有对土地开发利用的权力，所以一个人拥有较多的土地使用权与公有制并行不悖，不会导致“私有化”，而是在家庭联产承包制的基础上，在农村土地关系上引进“企业化”的管理模式，即两权分离——所有权与经营权分离。如果老是担心“私有化”而不敢让土地使用权买断经营，无异于作茧自缚，堵塞发展道路。只要能促进生产力和发展，就是颠扑不破的真理。但为了保持政策的连续性、稳定性，消除投资者的顾虑，必须以法律来保证购买期不变，并可以在承包期内自由转让、继承。同时国家和集体的基础设施要界定产权，有偿使用，保证国有资产的保值增值，土地的经营范围，要符合国家的农业产业政策，保证国家对农业的宏观调控能力。
2.划清土地使用权买断经营与土地垄断经营的界线。土地买断经营会产生大土地所有者吗？推行土地买断经营，土地使用权买断有没有“度”的制约？可以肯定地说，不会出现大土地所有者。因为土地集体所有，缺乏出现大土地所有者的经济基础。但是由于允许外国资本和本国工商业经营土地，可能会出现大量的土地垄断经营者。由于土地的稀缺性，垄断经营会阻碍土地的自由流转和其他产业和资源向农业转移，这反而有违改革的初衷。为此土地使用权买断经营，须遵循土地经营边际收益递减的规律，在量上应有一个“度”，即以土地规模经营，取得最大规模效益为限。超过了这个“度”，一者会使农业经营效益递减，二者垄断经营对社会政治经济都会产生重大的负效应。
3.划清土地使用权买断经营与产生两极分化的界线。这是买断经营最大的也是最敏感的负效应。改革会使一部分拥有大量土地使用权的经营者的收入远远大于农业工人，这就有违共同富裕的社会主义目的。为此我们必须采取相应的措施，把贫富差距控制在合理而且能够能承受的范围以内。农村土地使用权改革，使农村中的剩余人口分流，一部分从事非农产业，一部分作为农业工人，一部分大规模经营土地，为了避免两极分化，抑富扶贫，须加强个人所得税征管，同时开征遗产税、赠予税、土地使用税、土地增值税、土地交易税等。为了使退出土地使用权的农民生活有保障，还要增设社会保障税，完善社会保障体系。同时，国家要加大对这批农民的义务职业教育培训和就业导向的力度，并且给予相应的生活补助。
尽管如此，改革还是不可避免地会产生阵痛，要付出一定的代价，但是改革后的收益要远远大于改革成本。如果不推行土地使用权买断、适度集中、规模经营，现行的家庭联产承包责任制，尽其最大产能，也只能达到温饱水平。推行土地使用权买断经营的改革过程会付出一定的代价，但能使我国农业效益更好，而且能换来整个农村经济的腾飞和全面繁荣，它能使我国广大农村从温饱迈向小康，是我国农业进一步发展的必然选择。