国外再就业工程的基本经验及借鉴，本文主要内容关键词为：再就业论文,国外论文,经验论文,工程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
再就业工程是世界各国普遍存在的一个重大理论和实践课题。发达国家随着后工业化阶段的结束，高科技时代和信息时代的到来，原有的失业问题尚未得到根本解决，新的更大规模的失业问题又严峻的摆在他们的面前，成为困扰这些国家经济发展和社会稳定的首要问题。发展中国家先后相继进入工业化的初级阶段，随着科学技术的进步，资本有机构成的普遍提高，失业问题，也越来越明显的表现出来，并逐渐成为影响这些国家社会经济稳定发展的一大难题。为较好地解决这一向题，各个国家特别是发达国家，从各自国家的实际出发，经过长达数百年的摸索，逐步探索出一条适合本国国情的再就业的路子，并取得一些可供别国借鉴的成功经验。
我国是一个发展中的社会主义国家，工业化初级阶段即将完成，随着两个根本性转变的逐步推进，经济结构调整力度的加大，经济体制特别是企业制度改革正在取得突破性进展，使下岗人员与日俱增，我们所面临的是数以千万计职工再就业的压力，其任务之重，难度之大是世界上任何一个国家都无法比拟的。结合我国的具体国情，学习借鉴别国在解决再就业方面的经验教训，努力构建一个具有中国特色社会主义再就业工程，是时代赋予我们的历史使命。他对于妥善解决数千万人的再就业问题，维护社会的稳定，对于深化经济体制改革特别是国有企业改革，对于加大产业结构调整，推进两个根本性转变，保持国民经济持续稳定协调快速发展，对于实现国家“九五”计划和2010年远景规划都具有重要的现实意义和深远的历史意义。为此，本文试图通过对世界上一些国家在再就业方面的具体作法进行分析，以便总结出一些可供我们营造再就业工程借鉴的经验。
二
再就业工程是世界各个国家都十分重视营造的一项社会系统工程。各国社会经济发展阶段和具体国情不同，再就业工程所包括的内容和实施重点也不相同。从各个国家具体实践看再就业工程的基本作法和经验有以下几个方面：
第一，加强职业技术培训是实施再就业工程的基本前提。为了能适应当今日新月异的高新技术发展的需要，各个国家特别是西方发达国家在失业人员中广泛开展就业和再就业培训，并把它视为再就业工程的重要内容和基本前提。
从80年代起，德国的失业者人数一直高达200多万，失业率也一直保持在9%左右，是西方国家失业率较高的国家之一。德国政府为较好地解决失业人员的再就业问题，十分重视对失业者的培训工作，专门制定培训计划和实施方案。据统计，到目前为止，德国已有50%左右的待业者和失业者接受了各种培训。
美国把技术培训视为是解决再就业的根本途径。由于科学技术的飞速发展，新技术新工艺在各行各业普遍被采用，资本有机构成迅速提高，使美国不少行业大量裁员。为帮助失业者尽快适应新的经济形势发展的要求，从十几年前就开始注意再就业培训问题，为此，还专门制订了《就业训练法》，主要是为失业者、青年人和贫困者进行培训提供法律保证。为了贯彻这一法案，在美国各联邦、州和地方各级政府还建立了相应的实施机构。近些年来，政府每年向就业培训活动拨款近70亿美元进行资助。就业和再就业培训的主要形式有课堂培训和现场培训等。与此同时，还对穷人进行夏季训练，包括基础教育，提高性训练等。就业培训对增加就业起到重要的作用。据统计，目前约有70%的失业者经过培训后找到了新的工作。
1996年，法国共有309万失业人口，其中18－25岁的青年就有62万。如此之多的年轻人没有工作，成为法国社会潜在的不安定因累。为妥善解决这一问题，法国政府制定了严格的培训计划，并且还创立了《首次职业的经历实习》制度，以培养青年人的实践能力和适应能力。
不仅发达国家重视对失业者进行职业技术培训。一些发展中国家也十分重视对失业者的技术培训。南美洲的智利目前的失业率为5.8%，青年人的失业率高达14%。智利政府决定今年将拨款1000万美元，专门开设培训班，免费培训1万名16－24岁的失业青年。让他们学习工业、农业、管理、销售和会计等课程。智利对失业青年的培训已取得初步成效。目前，大约有10万名年轻人找到满意的工作，有的还自己创办了小型企业。
第二，营造就业市场是再就业工程的中心环节。西方一些国家不仅重视对失业者进行再就业前的职业技术培训，而且也十分注重对就业市场的营造，以便失业者经过培训可以尽快找到满意的工作。他们把营造就业市场视为再就业工程的关键和中心环节。
芬兰是北欧的一个高福利国家。由于近几年经济出现严重的衰退，失业率从1990年的3.4%，猛增到1994年的18.5%。芬兰政府在大力发展经济开辟新的就业渠道的同时，将着眼点放在就业市场的营造上。他们把就业市场视为是实现从失业到再就业的桥梁。在芬兰全国各市县分布着大量的职业介绍所，并建立全国互联网络。在职业介绍所的电脑互联网上开辟“自我推销”专页。有意的求职者可以将自己的有关情况和求职志愿输入网内，以便雇主直接迅速地进行选择。另外，对于年龄在18－30岁，外语较好的求职者，职业介绍所将通过国际人才交流中心向有关国家推荐和联系工作。
法国政府除制定严格的就业计划，对失业者加强职业技术培训外，还鼓励青年签订出国工作合同。从今年起，将有1万名30岁以下的年轻人陆续到法国在国外的企业工作。在美国，各级政府除对失业者进行技术培训外，还十分重视为失业者的再就业提供介绍工作、咨询、基础技术训练和各种支持性服务。
第三，发展第三产业是再就业工程的主要渠道。第三产业是具有行业多、门类广、自动化和电脑化程度低、服务要求高、劳动密集等特点，对吸纳再就业具有不可替代的重要作用。因此，近几十年来，美、日、英、法、德等经济发达国家，通过发展第三产业所提供的就业岗位和所占用的劳动力都大大超过第一产业和第二产业之和。在所有就业岗位中有2／3以上是由第三产业提供的。
美国服务行业吸纳的劳动力越来越多，全美雇佣职工人数最多的企业是通用汽车公司，居第二位的就是超市连锁店、饭馆、教育、保育、医疗、保安、咨询等部门。近两年以来，美国新增设的400多万个就业岗位中，85%集中在第三产业。在英国的新增就业岗位中也有2／3以上属于第三产业。
第四，发展对外贸易是再就业工程的重要途径。通过发展对外贸易特别是扩大出口甚至是对外倾销商品来增加就业，是西方国家的通常作法，成为他们实施再就业工程的基本组成部分和重要途径。1994年，德国、法国、西班牙以及北欧一些国家通过向亚洲和拉丁美洲发展中国家大幅度增加出口，加速经济复兴。结果使欧盟的失业率在一年内降低了0.1个百分点，有20万失业者找到了工作。
通过将资本转移到国外建厂，安置待业的工程技术人员和技术工人，也是西方国家的用对外经济关系不断增加就业的方法之一。德国仅在1995年，就有30%以上的企业在海外建立新厂或子公司。连同其他因素，使当年的失业率下降了1个百分点。
三
虽然世界各国实施再就业时间长短不同，内容各异，但总括起来看，国外的再就业工程呈现以下五个特点。
第一，政府重视。对于任何一个国家来讲，失业或下岗人员在总劳动人口中所占的比例总是少数。但是，由于这一部分人的存在不仅会影响到社会生产的顺利进行，而且也会直接威胁到社会的稳定甚至政权的巩固。因此，无论是发达国家还是发展中国家，也不管是经济高速增长时期，还是经济萧条时期，各个国家的政府都把提高就业率，降低失业率作为政府重要的甚至是首要的一项工作。美国联邦和地方政府都把如何安置失业人员作为自己工作的重点，在加强对失业人员进行再就业计划贯彻落实的同时，还重视对再就业问题的理论研究，其目的是要用理论指导再就业工程的实施。如，美国政府明确提出把就业改为“可就业性”，意思是告诉劳动者要随时准备有“下岗”另谋职业或改变工作岗位的可能。因此，必须提高每个人的“可就业性”，这就是说人人都要争取掌握两种或两种以上的技能，只有这样，才能确保自己一直拥有“可就业性”。要求劳动者要把学习、工作、失业、再学习、再工作作为正常的生活轨迹。法国前总理朱佩在今年年初召开各届人士参加的“高级会议“专门对就业问题特别是青年失业者的就业问题进行商讨，并作出具体部署。智利总统费雷在今年“五一”国际劳动节前夕亲自签署文件，宣布《1997年5月1日至1998年5月1日》为“全国失业者年”，表明政府对解决失业问题的决心，同时也表示政府对再就业工程的重视程度。
第二，重视再就业工程的制度建设。实现再就业工程的制度化管理是世界许多国家特别是发达国家实施再就业工程的又一显著特点。为了缓解就业压力，稳定失业者队伍，早在80年代以前美国政府就制定了一些补助“下岗”人员的法规。1983年10月，为加强对失业者和青年人进行职业培训，为他们尽快就业创造条件，还专门拟定了《就业训练法》逐步把再就业工程纳入法制化轨迹。法国政府为解决青年失业者的就业问题，不仅制定严格的职业计划，还制定了“首次职业经历实习”制度。在失业的培训方面实现了制度化管理。埃及内阁最近决定推行国有企业职工提前退休制度，其目的一方面是为了减轻亏损企业的负担；另一方面也是为了提供更多的就业岗位。为保持社会稳定，美国、英国、法国、德国、日本都制定了较为完备的失业保障制度。从而为实施再就业工程提供了制度保证。
第三，重视发挥市场机制的作用。市场经济是运用市场机制配置资源的经济。在市场经济条件下，无论是在业人口还是失业人口都是市场机制作用的结果。失业问题在市场经济中产生，也必须在市场经济中解决。西方国家非常重视市场在解决失业问题中的作用。各个国家都十分重视市场的培育和发展以便为劳动者能充分就业营造良好的市场环境。其中最有代表性的国家是北欧的芬兰。他们把培育劳动力市场视为劳动者实现再就业的关键环节。在全国广泛发展职业介绍机构和组织，用现代化手段装备就业市场。努力创造市场条件，让尽可能多的失业者能获得就业机会。美国、日本、英国、法国、德国等发达国家，在重视培育国内就业市场的同时，还越来越重视培育国际就业市场。他们一方面通过商品输出方式来带动国内经济的发展，以增加国内的就业岗位；另一方面利用资本输出特别是生产资本输出直接在国外创造就业机会，把劳动力输出到别的国家，以减轻国内就业的压力。
第四，重视通过调整产业结构增加就业。西方国家普遍利用产业结构调整、升级和发展新兴产业来开辟新的就业门路。产业结构调整和升级是增加就业的有效途径，如前所述，西方发达国家普遍的做法是通过大力振兴和发展第三产业来增加就业岗位。第三产业的发展水平是一个国家产业结构调整和升级的基本标志，发展第三产业不仅在于它有利于产业结构调整和升级，而且还在于第三产业具有行业多、门类广、服务性强、劳动密集的特点，对吸纳更多的劳动者就业有着任何别的行业无法替代的重要地位和作用。另外，一些发达国家还通过发展新兴产业，如计算机、机器人、生物工程等高新技术产业来增加就业岗位，并把它视为重要的渠道。
第五，重视提高失业人员的技术素质。西方国家特别是发达国家的失业人口的形成和增加多是科学技术进步、资本有机构成提高的结果。这些失业人口中的多数是属于掌握的生产技术知识老化，不能适应高新技术条件下生产发展的要求。此外，还有相当一些失业者知识结构单一，也不能适应市场经济变化发展的需要。为了帮助这些失业者能取得再就业的资格，各个国家都很重视对失业者进行岗位职业技术培训。这些培训是系统、正规和严格的，其目的是增加失业者的科学技术知识，提高他们的生产技术素质。美国对下岗人员的职业培训，不仅重视专业技术培训，而且也很重视加强基础教育。法国对失业者特别是青年失业者的培训，不仅重视理论性、知识性，而且也重视实践性。因此，可以说再就业工程的实施过程也就是失业者不断提高生产技术水平，逐步实现知识化的过程。
四
再就业问题是我国面临的一个重大而崭新的理论和实践课题。虽然优越的社会主义制度，改革开放取得的伟大成就，社会主义市场经济体制的建设，为解决下岗职工的再就业问题提供了有利条件。但在实施再就业工程方面我们毕竟缺乏现成的成功经验，因此，在构造有中国特色的再就业工程中借鉴国外的经验是十分必要的。
第一，加强宏观调控。构造有中国特色的再就业工程是我国的当务之急。但是，再就业工程又是一项长期的、复杂的社会系统工程。它关系到社会各个阶层的利益，涉及到社会各个方面的关系。今天下岗职工只有几百万人，将来可能会发展到几千万人。尽管他们在总劳动人口中只占少数，但影响极大。从目前情况看，这部分人经济生活无保障，思想情绪易波动，行政管理不到位。可以说是社会经济生活中最不稳定的因素。能否很好地解决他们的再就业问题，是关系到能不能在转换经济体制，优化经济结构，发展科学技术以及提高对外开放水平等方面，取得突破性进展的大问题。因此，为了加快再就业工程建设，妥善安置下岗职工，必须加强宏观调控。首先，中央和地方各级政府必须把再就业工程建设提到自己的议事日程上来，对实施再就业工程既要有长远规划，要把它作为战略问题认真对待。同时又要有短期细致周密的布置和安排，并切实转变观念，加强领导。其次，深化经济体制改革，特别是投资体制、财政体制、金融体制、外贸体制的改革，为再就业工程建设提供体制上的保证。再次，加快社会主义市场经济建设，努力培育市场体系，完善市场机制，克服市场经济的弊端，为下岗人员再就业创造良好的市场环境。
第二，加快发展劳动力市场。培育劳动力市场，建立和完善再就业机制是市场经济的重要组成部分。它是优化劳动力资源配置的基本手段，也是下岗职工实现再就业的关键和中心环节。当前，营造就业市场，尽快解决下岗人员的再就业问题。首先，要加强对下岗职工再就业前的业务技术培训，使他们能更好地适合重新就业的需要。进行职业培训要坚持以素质教育、市场需要为原则，避免走过场，搞形式主义。防止出现职业培训结束之日，就是劳动者继续失业之时的现象发生。其次，大力培育和发展多层次、多形式、多类型的劳动力市场。建立国家、地方、社会团体、民间组织及个人为一体的多种渠道并存的就业和再就业服务体系，为用人单位和下岗职工特别是经过岗位培训的下岗职工提供优质服务。再次，加强就业市场的现代化进程，实现电脑化、信息化管理，提高劳动力市场的运行效率。
第三，加大经济结构调整力度。经济结构不合理是我国经济运行过程中面临的深层矛盾和问题。它不仅是制约经济增长质量提高，国有企业效益下滑，亏损面扩大的主要原因，也是导致大量职工下岗的重要原因；因此要为下岗职工创造良好的再就业环境，必须加大结构调整力度，争取在结构调整方面取得突破性进展。首先，从所有制结构上讲，要按照中央抓大放小的原则，深化国有企业改革，加快现代企业制度建设，尽快扭转国有企业亏损局面，提高经济效益，为下岗职工创造重新就业的机会。大力发展各种形式的集体经济和各类非公有制经济，为吸纳更多的下岗职工创造条件。必须指出，下岗职工再就业的解决，最终要依靠公有制经济特别是国有经济的发展。但就目前情况而言，在国有企业经营状况不佳的情况下，集体经济特别是各种非公有制经济在扩大就业、缓解我国下岗职工再就业难题方面具有不可替代的作用。因此，要重视鼓励和支持各种非公有制经济的发展。其次，从产业结构上讲，要调整加工产业，推进基础产业，发展第三产业和新兴产业。这不仅有利于建立合理的产业结构，而且也有利于吸纳更多的下岗职工就业。我国的第三产业具有行业多、门类少、投资少、服务性、技术要求低，劳动密集的特点。这就决定它将成为我国吸纳下岗职工再就业最佳和最多的部门。近些年来，第三产业以年均10%的速度增长。80年代初第三产业人数仅为5000多万，到90年代初就业人数增加一倍，达到1亿多人。1993年至1994年，平均每年增加就业人数近1000万人。如果能使第三产业保持现有的增长速度，以年增加就业人数1000万计。下岗职工的再就业问题可望得到解决。在新兴产业中，计算机、电子、信息技术、生物工程等行业，虽然起步较晚，力量较弱。但它们也是我国新一代支柱产业和先导产业，是国民经济新的经济增长点。而且这些产业关联度高，带动能力强的产业。可以肯定的说，在不久的将来这些行业就会成为吸纳劳动力就业的重要行业和部门。因此，要创造条件，大力发展第三产业和新兴产业。
第四，加强制度建设。西方国家特别是发达国家在实施再就业工程中非常重视制度和法规建设。经过长期努力，他们的再就业工程基本实现制度化和法制化管理，这是他们取得的值得我们借鉴的经验之一。为顺利建设和实施再就业工程，必须加强制度建设。它既是再就业工程的重要内容，又是实施就业工程的制度保证。首先，要建立《就业培训》制度。有计划的培训下岗职工，努力提高他们的技术水平和业务能力，以适应未来工作的需要。其次，要建立和完善《劳动用工》制度，规范劳动力市场，保证就业信息灵敏，渠道畅通。再次，要建立和完善《失业保障》制度。努力实现失业基金的筹集、管理、使用制度化管理，使下岗职工在失业期间在生活上能够得到救济，以维护社会的稳定。但必须指出，我国的失业保障制度只能是一种暂行的救济性制度，现在还不可能建立一整套象西方发达国家那样的失业保障制度。笔者最近在研究国外的失业保障制度时发现，只有西方发达国家建立了较为完善的失业保障制度，而绝大多数发展中国家都没有建立专门的失业保障制度，这可能与这些国家的经济发展水平有直接的关系。我们国家要不要建立专门的失业保障制度？什么时候建立这一制度及建立什么样的失业保障制度都是值得认真研究的问题。但有一点是肯定的，那就是由于各个方面条件都还不完全具备，因此我们现在还不能建立像西方发达国家那样的失业保障制度。
第五，加强引导和合理控制农村劳动力向城镇转移的规模和速度。农村劳动力向城镇转移是国家工业化的必经阶段，其转移的规模和速度，反映国家工业化的程度。因此，它也是国家工业化程度的基本标志。但是，各个国家的基本国情不同，农村劳动力进城的时间、途径、方式、规模、速度以及对社会经济产生的影响等必然存在很大差异。西方国家农民向城市转移始于资本原始积累时期，到工业化初期，农村劳动力向城市转移的历史任务基本完成。农民进城主要是城市经济发展拉动和农村经济发展推动的结果。农民是在农村失去生产资料后进入城市，并且一旦进入城市就完全脱离农村。并旦农民进城是导致当时失业人口增加最主要的因素。这就决定西方国家不可能利用农民在城乡间的流动来缓解就业的压力。我国农村剩余劳动力向城市转移虽然与城市经济和农村经济发展有着直接的联系。但是主要原因还是农村人口增长过快和农业比较利益低。他们中的大多数人至今在农村仍保留着生产资料的使用权或终极使用权。随着农业比较利益的提高，有相当一些人还会返回农村，从事农业生产或从事为农业服务的产业。这就决定我国农村剩余劳动力的转移过程将是一个长期的反复的过程，并且在整个转移过程中必然会出现若干次。一个时期大量农民相对集中的进入城市，而另一个时期又相对集中的返回农村的情况。这种反复出现的农村劳动力在城乡之间的大流动，是我国农民进城的一大规律和特点。它既是城乡经济发展的结果，又适应了城乡经济发展的要求。当前，随着农业生产连年丰收和农村经济较快发展，农业比较利益有较大提高，农村剩余劳动力向城市转移的速度正在减慢，相反，越来越多的进城农民开始返回农村，这说明改革开放以来，我国农民进城的第一个高潮即将结束。现在，我们应当抓住这一有利时机，通过加强宏观调控，一方面采取各种措施加强对农业的扶持和保护，特别是要加大对农业的资金和科技方面的投入，加快农业经济的发展，进一步提高农业的比较利益，引导更多的进城农民返回农村。同时，对主动返回农村的农民工在经济上、政策上给予必要的支持，鼓励他们发挥所长，在农村建功立业，发家致富。另一方面，加强对使用农民工的单位进行严格管理，控制国有企业使用农民工，确实需要使用农民工的要经过审批。并且，农民工要持证上岗。对于未经审批擅自使用农民工的单位和无证上岗的农民工要严肃查处。这样，可以有效地控制农民进城的规模和速度，为城市下岗职工挤出一些就业岗位，以缓解城市就业的压力。60年代初，国家号召下，有2000万进城当工人的农民返回农村，在克服国家经济困难中发挥了积极作用。今天，通过我们的工作，也一定能够使已经进城的8000多万农民工中，有1000万或更多的人返回农村，为下岗职工再就业提供更多的机会。