财政分权、地方政府行为与基本公共服务均等化，本文主要内容关键词为：均等论文,地方政府论文,公共服务论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
传统财政分权理论认为分权对于公共产品供给具有较强的激励效应，从而有利于公共产品供给效率的提升，在实践中，分权也被世界各国普遍采用。尽管财政分权是一个世界各国普遍存在的现象，但各国财政分权改革的绩效却参差不齐，在一些国家分权带来持续快速的经济增长和社会福利的改善，而在另一些国家却表现一般。就中国来说，改革开放以来实行经济领域的分权，取得经济的持续快速增长，但是我们同时也发现中国在经济增长的同时公共服务领域却表现不佳，地方政府在财政资金使用上存在扭曲，财政支出倾向于经济建设领域而非公共服务领域。可见，分权改革并不必然带来经济增长或者社会福利的改善，究其原因，分权的绩效主要受到地方政府行为的影响，而地方政府行为又受到财政体制以及政治体制等因素影响。
一、财政分权、地方政府行为与公共服务供给：理论回顾
分权思想最早源于哈耶克(Hayek，1945)，他认为地方政府相比中央政府更能获取地方居民的真实信息，实行分权可以减少或者避免信息传递中的流失问题，对公共产品供给具有较强激励效果。蒂布特(Tibeout，1956)开创性的研究被认为是现代财政分权兴起的标志，他的模型旨在解决公共部门信号显示问题，他认为具有“双重身份”的个人可以通过“用脚投票”的方式来表达自身对公共产品的偏好，从而激励地方政府更有效地提供公共产品。但蒂布特模型里地方政府的效率是自然给定的，他并没有谈及政府合意性问题，而这一问题则需要政治程序即“用手投票”来解决。布坎南(Buchanan，1965)为代表的公共选择学派主张通过市场化改革和宪政改革来改善政府的缺陷，市场化改革主要就是将市场竞争机制引入到政治领域来提升政府供给公共产品的效率，并要求设计公共产品真实偏好显示机制：宪政改革则强调决策规则确立的公平性，制定规则的过程应该遵循“一致同意”原则，通过民主宪政和公共决策机制可以提高公共产品的配置效率①。奥茨(Oates，1972)从成本与收益的角度讨论了分权问题，并且提出了著名的分权定理：分权供给公共产品的最优边界在于差异化供给所带来的边际收益与所伴随的外部性的边际成本相等之处②。蒂布特、马斯格雷夫、奥茨等人针对公共产品有效供给问题的研究，形成了传统的财政分权理论，又称为“第一代财政分权利理论(FGFF)”，在假定政府是以社会福利最大化为目标基础上论述了不同层级政府的职能以及执行相关职能的财政工具，但政府在其中仅被当成一个“黑匣子”，并未对地方政府行为及财政激励问题进行深入研究。
第二代财政分权理论将研究重心由如何在政府间合理安排公共产品的供给责任转向了财政分权体制下地方政府行为以及如何激励地方政府推动转型和增长，Qian和Weingast(1996，1997)的研究发现，中国的分权改革造就了一个来自地方的改革支持机制，地方可以对中央形成经济上的制约，这种分权所形成的激励和制约机制能够保证有效的改革延续下去，他们把其称之为“市场维持型财政联邦主义③”。在这种分权体制下，地方公共产品供给会偏向于在短期内有利于经济发展的公共产品供给，而对与民生相关的公共服务投资不足。另外，保证分权效果的发挥还需要良好的财政制度和运行机制，Wildasin(1997)认为由于财政体制中存在着财政纪律的弱化，地方政府如果能够获得中央政府的转移支付来平衡财政赤字，地方政府往往会大规模举债，这就使得地方政府对于失去当地居民的支持看得不是那么重要，可能会激励地方政府不按本地居民偏好配置财政资源，导致地方政府支出偏好扭曲，产生无效率的公共产品供给④。在分权体制下的政治激励对于地方政府行为也有着重要的影响，Seabright(1996)认为中央政府通过比较各级地方政府在实现公共利益时候的行动力以及该地区的福利状况来对官员进行相应的考核并作为任免的依据，实行“问责制”，将有利于地方政府官员将财政资源更多地用于基本公共服务领域⑤。
二、中国财政分权下地方政府行为分析
改革开放以来中国就实行分权化改革，经济上的分权改革加上财政分权极大地调动了地方政府的积极性，这种制度变化为地方政府发展本地经济提供了动力，从而促进了中国改革开放以来30多年持续的经济增长。中国财政分权在一定程度上强化了对地方政府的财政激励，同时由于地方政府利益主体的地位得到确认和强化，地方政府将进一步展开激烈财政竞争，而这种财政竞争又进一步强化了地方政府发展本地经济的动力，财政激励的强化以及地方政府的财政竞争成为中国持续经济增长的主要因素。但是，经济分权是否是中国经济持续增长的全部因素？Zhuravskaya(2000)就俄罗斯分权绩效进行了实证研究，研究表明俄罗斯的财政分权体制对地方政府的财政激励非常微弱，因为当地方政府收入增长时，上级政府将减少对其转移支付并降低其财政分成的比例，这就抑制了地方政府发展经济和提供公共产品的动力⑥。中国财政分权与俄罗斯财政分权的结果则相反，Blanchard和Shleifer(2001)认为其原因在于中国财政分权体制伴随的是政治集权，而俄罗斯则是在政治自由化背景下实施的财政分权。在中国，中央政府可以对地方政府进行奖惩，并且中央政府对地方政府官员的任免具有绝对的权威，地方政府将追随中央政府对经济增长的目标而强化自己的行为。可见，除了经济分权外，中国经济分权背后的政治集权也是影响地方政府行为并导致地方政府发展本地经济的一个重要政治激励因素。
中国地方政府在推动地区经济增长中扮演了重要的角色，他们会动用一切可能的资源来搞经济建设，那么，除了经济分权外还有什么原因激励中国地方政府推动本地经济发展？周黎安(2007)认为中国地方政府官员之间围绕GDP增长而进行的“晋升锦标赛”模式是解释地方政府具有很强的激励发展本地经济的主要原因之一，因为政府官员除了关心地方财政收入外，也关心其在“官场”升迁的机遇，而这种激励在现实中可能是更为重要的。当上级政府提出某个经济发展指标，下级政府就会竞相提出更高发展指标，出现层层分解、层层加码的现象，地方政府官员都热衷于GDP和相关经济指标的排名⑦。可见，中国经济领域的分权与政治体制上的集权相结合，为地方政府提供了双重激励，即财政激励和政治激励，共同驱使地方政府为了推进本地区经济增长而展开标尺竞争，以此获得潜在的经济利益和政治利益。
尽管中国式分权激励了地方政府为晋升而展开经济增长的标尺竞争，使得中国经济持续高速增长，但在公共服务领域却不尽如人意，这表明中国式分权下的地方政府竞争扭曲了地方政府财政支出结构，在基础设施上热情高涨甚至过度供给，在人力资本和公共服务上则缺乏动力、供给不足⑧。张军等(2007)通过研究指出中国良好的基础设施是分权体制下地方政府为经济增长而展开竞争的结果，而良好的基础设施支撑了中国直接生产性投资和经济增长⑨。与此同时，地方政府在非经济性公共物品供给上面临困境，其原因在于分权体制下地方政府在财政支出上有更大的自主权，但是以经济增长为主的考核机制，使得地方政府官员在政治锦标赛竞争中没有兴趣提供非经济性公共物品。国内学者也通过实证研究证实了地方政府的这种生产性偏向，乔宝云(2005)以中国小学义务教育为例研究财政分权下地方政府支出偏向，发现财政分权导致了地方政府为追求经济增长而展开激烈的财政竞争，经济性公共物品上的财政支出在一定程度上挤占了向义务教育这类非经济性公共物品的财政支出⑩。平新乔(2006)就预算内外财政支出考察了地方政府支出，发现财政分权背景下的财政激励导致了公共支出偏差，这种偏差不仅出现在预算内和预算外支出结构之内，而且还出现在预算内和预算外支出之间(11)。尹恒(2011)通过对中国县级政府财政支出偏向进行实证分析，研究证实了中国县级政府存在生产性支出偏向，根本原因在于对上负责的垂直管理体制下县级政府以经济增长率最大化为其目标(12)。
综上所述，中国式分权是经济分权和政治集权的体现，财政分权体制以及以经济增长为核心的考核机制强化了地方政府的自我利益，使得地方政府行为出现明显的扩张性倾向，但中央政府在整个财政分配中的主导地位以及对地方政府官员任命的绝对权威，又确保了中央政府对地方政府行为形成强有力的财政和行政手段的规范和约束。在这种制度背景下，地方政府具有双重身份——相对独立的利益主体和中央政府的代理人，地方政府不得不在自身利益和中央政府目标之间进行权衡，从而出现了不同地区之间地方政府行为的异化，如图1所示。
图1：中国式分权下地方政府行为
三、转移支付、财政激励与基本公共服务均等化
财政分权理论认为财政分权可以鼓励地方政府展开财政竞争，使得地方政府更关注辖区内居民的偏好，增加公共服务的有效供给从而实现社会福利水平的提高：但由于外部性问题以及地区间财政能力差异等因素影响，财政分权也可能会导致地方政府公共服务供给水平低下以及地区间公共服务供给的失衡，大多数学者主张建立科学、合理的转移支付制度加以克服。因此，转移支付是财政分权体制的重要组成部分，并且转移支付是中央政府影响地方政府决策的重要工具。由于转移支付制度的存在，一方面，中央政府可以通过转移支付资金的分配强化其对地方政府经济决策的影响，更好地实施宏观调控达到预期的政策目标；另一方面，转移支付是中央政府调节地方财政能力的重要手段，有利于地方政府财政能力的均等化，可以较好地解决由于地方财政能力差异所导致的基本公共服务供给差异问题，同时也可以消除由于地方公共服务外溢性所带来的成本分担不均而出现的供给不足问题。
转移支付对地方财政努力的影响导致地方政府公共服务供给效率的差异，这种影响主要表现在地方财政收入和财政支出两个方面。在财政收入方面，当地方政府接受上级政府转移支付时，往往会把上级转移支付资金作为地方财政收入的替代，在一定程度上降低本地的征税力度，地方政府财政努力的下降则加重了地方政府对上级转移支付的依赖，产生“粘蝇纸效应”，从而削弱转移支付的政策效果。在财政支出方面，如果由于转移支付的存在使得地方政府财政支出过度依赖于上级政府，可能会阻断地方政府提供公共服务成本分摊与收益分享之间的联系，导致地方政府居民在公共服务支出上的“财政幻觉”，在一定程度上会导致地方政府公共服务的过度供给。
从中国现实可以看出，经济发展不均衡导致了地区经济财政能力差异较大，基本公共服务在不同地区之间差距日益扩大，而关系民生的基本公共服务领域供给不足的同时又出现了大量的公共资源被用于“面子工程”、“政绩工程”等领域。在这种情况下，要实现中国各地区、城乡之间以及个人之间基本公共服务均等化的多层次目标，需要建立均等化的转移支付制度体系，主要表现在两个方面：一是在转移支付制度设计时要考虑平等问题，要实现基本公共服务均等化，基本前提是各地区具有实现基本公共服务均等化的财政能力，转移支付保障各地区财政能力的均等化：二是在转移支付制度设计时要考虑激励问题，在保证地区间财政能力均等化的前提下，通过转移支付制度设计来引导公共资金投入到公共服务领域，提升地方政府有效供给公共服务的意愿，激励地方政府有效提供合意的公共服务。尽管1999年以来中央政府逐渐加大了财力性转移支付资金的比重，但转移支付的基本公共服务均等化绩效不佳。国内学者研究表明，其原因在于转移支付结构不合理，其中税收返还是过渡期转移支付制度中为保护既得利益而设计的，不但不会起到均等化作用，在一定程度上还会拉大地区间财力差距。而均衡性转移支付比重具有均等地方财力的作用，但是比重仍然过低导致其效果不明显，大量的专项转移支付也在一定程度上导致了地区财力不均等程度增加。另外，由于我国转移支付资金分配不规范，很大程度上并不是按照国际上标准的“公式法”，而是采用“基数法”进行资金分配，而且在资金分配中政治因素影响比较大，导致资金分配并不是完全按照财力差异进行合理分配，这也在一定程度上导致了转移支付无法实现财力均等，进而无法保障基本公共服务均等化。
图2：转移支付—财政激励—基本公共服务均等化基本逻辑示意图
转移支付对地方政府行为的影响使得地方财政努力以及支出偏好发生变化，同样会影响到基本公共服务均等化的实现。根据国内学者的相关研究，我国转移支付对地方财政努力并没有产生激励效应，而更多的是消极影响，即抑制了地方财政努力。另外，我国转移支付对地方财政支出也产生了不同程度的影响，相关研究表明中国转移支付制度对地方财政支出不仅存在“粘蝇纸效应”，地方政府在转移支付作用下改善财力后还可能通过调整财政支出结构偏离转移支付的基本公共服务均等化目标，而且地方财政支出结构存在生产性偏向，并且越是欠发达地区这种偏向越强。因此，在转移支付制度设计时要进行均等与激励的权衡，即转移支付在实现地区间财政能力均等化的同时，提高地方财政努力程度，并且促进地方政府财政支出偏向于基本公共服务。这便要求在转移支付资金分配时，应补偿处于不利外部环境的地方政府，但不补偿财政不努力的地方政府，同时要注意在资金分配时的平均主义对地方政府行为的逆向激励效应。可见，转移支付要最终实现基本公共服务均等化的目标，转移支付首先是影响地方政府行为，在实现机会公平的基础上产生对地方政府的财政激励，即实现转移支付—财政激励—基本公共服务均等化的互动机制，如图2所示。在转移支付制度设计时，应该建立转移支付资金使用绩效评价体系，将地方财政努力及支出绩效作为转移支付资金分配的重要依据，从源头上确保转移支付制度激励的有效性。另外，要对转移支付结构进行调整，加大一般性转移支付比重，同时要对转移支付地区配置结构进行调整，实现转移支付资金在东、中、西部地区间大致均衡的配置。
中国式分权对地方政府形成财政和政治的双重激励，促使中国地方政府能够坚持不懈地促进本地区经济的增长，但也导致了地方政府在公共服务领域存在明显的生产性偏向，表明中国式分权对地方政府存在经济增长的激励，但是改善社会福利领域的激励不足。对于中国目前经济快速增长同时伴随的基本公共服务非均等化问题，本文通过研究发现存在两个方面的主要原因：一是不同地方政府之间存在较大的财力差异，这就需要通过转移支付制度来平衡，二是地方政府行为受到垂直的政治管理体制和官员晋升考核机制的影响，这种影响会导致地方官员偏向于将财政资金投入有利于经济增长的领域。要改变这种现状，首先要改变对政府官员的考核机制，不能仅仅将经济增长作为唯一的考核指标，在对地方政府官员的考核中实行综合考核机制，分别对经济增长考核指标和民生服务等考核指标给予相应的权重进行综合考核，以此来对官员业绩进行评价并作为其晋升的依据。另外，在转移支付制度设计时要进行均等与激励的权衡，即转移支付在实现地区间财政能力均等化的同时，提高地方财政努力程度，并且促进地方政府财政支出偏向于基本公共服务。一是要对转移支付结构进行调整，在资金配置结构上要进一步加大一般性转移支付比重，在地区配置结构上实现转移支付资金在东、中、西部地区间大致均衡的配置，并且更多地倾向于欠发达地区；二是要求在转移支付资金分配时，应补偿处于不利外部环境的地方政府，但不补偿财政不努力的地方政府，同时要注意在资金分配时的平均主义对地方政府行为的逆向激励效应；三是要对转移支付资金使用的绩效进行评价，实行问责制，并且将转移支付资金使用绩效以及地方财政努力作为转移支付资金分配的重要依据，确保转移支付对地方政府具有较好的财政激励效应。
①Buchanan,J.M.,"An Economic Theory of Clubs",Economica,32,February,1965,pp.1-14.
②傅勇.中国式分权与地方政府行为：探索转变发展模式的制度型框架[M]，复旦大学出版社.2010年，第13页。
③Qian,Y.,and Barry,R.Weingast,"China's Transition to Markets:Market-preserving Federalism,Chinese Style"[J],.Journal of Reform,1996,1,pp.149-185.
④Wildasin,D.E.,"Externalities and Bailouts:Hard and Soft Budget Constraints in Intergovernmental Fiscal Relations"[J]， Unpublished Paper,1997.
⑤Levaggi,R.,"Decentralized Budgeting Procedures for Public Expenditure"[J],Public Finance Review,Vol.30(2002),pp.273-295.
⑥Zhuravskaya,Ekaterina,V.,"Incentives to Provide Local Public Goods:Fiscal Federalism,Russian Style"[J],Journal of Public Economics,76,2000,pp.337-368.
⑦周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J]，经济研究，2007(7)，第38页。
⑧傅勇，张晏.中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价[J]，管理世界，2007(3)，第5页。
⑨张军，高远，傅勇，张弘.中国为什么拥有了良好的基础设施？[J]，经济研究，2007(3)，第17页。
⑩乔宝云，范剑勇，冯兴元.中国的财政分权与小学义务教育[J]，中国社会科学，2005(6)，第37-46页。
(11)平新乔，白洁.中国财政分权与地方公共品的供给[J]，财贸经济，2006(2)，第49-55页。
(12)尹恒，朱虹.县级财政生产性支出偏向研究[J]，中国社会科学，2011(1)，第88-101页。
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