行政公共性与行政模式选择，本文主要内容关键词为：行政论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
行政与国家相联系，是国家行政机关依法对社会公共事务行使组织与管理活动。这种活动与国家以外的其它组织管理活动不同，就在于它运用的是公共权力，实现公共利益目标，具有明确的公共性。因为行政的对象是社会公共事务，而社会公共事务的内容和范围是国家为实现公共利益的需要而设定的。行政既不是为了国家机关的本身，也不是为了自身内部事务进行组织与管理，而是从整个社会出发，对社会各个方面包括政治、经济、文化、社会生活等进行组织与管理。这与国家以外的局部或某个单位基于“私人”利益需要的管理是不相同的。虽然公共利益有时表现为国家利益，如国防、外交等行为，有时表现为社会利益，如治安、环境保护等行为，但是行政始终是以谋求公共利益，维护公共秩序，增进公共福利为目的。公共利益是一定范围内不特定多数人的共同利益，产生于社会而又独立于社会。它作为行政的目标是行政主体从社会本位出发所进行公共选择的结果，并通过法律规范和制度安排体现出来，而绝非是单个体制利益的简单相加。谋求公共利益是行政的根本目的，也是行政的动力源泉。正因为行政以公共利益为目的，国家才赋予行政主体享有许多特权，可以采用国家以外的组织所不拥有的手段，诸如通过行政命令或行政决定为行政相对人设定义务，并对违反命令或决定的义务人给予行政处罚，同时还可以采取强制措施促使其义务履行，以保证国家意志的实现。
总之，行政以社会公共事务为管理对象和范围，而社会公共事务直接与公共利益相联系，因此行政必须以公共利益作为出发点。谋求公共利益，维护公共秩序，从而成为行政的目的，这也是行政公共性的体现。
二
行政的公共性决定了行政运作必须以公共利益为目标，公共行为选择只能以公共利益作为价值标准。现代行政要求行政主体必须以公共利益代表者身份，在履行国家职能的过程中运用行政权力维护公共秩序，增进公共福利，确保公共利益的实现。公共利益与私人利益（即个人利益或小团体利益）是两个不同的领域，且界限分明。公共利益与私人利益既有一致性又有差异性。公共利益与私人利益的一致性在于公共利益与普遍性的私人利益相关联，是普遍性私人利益的集合。某种私人利益具有社会普遍就可以成为社会公共利益，这时它就不再是单纯的私人利益了。公共利益与这种普遍性私人利益共同构成社会基本利益。正因为如此，公共利益的实现是私人利益存在的前提，维护公共利益同时也就保护了个人或小团体的利益。公共利益与私人利益差异性在于，二者毕竟是属于两个不同领域且性质各异的利益。有时维护公共利益可能暂时会损害个人或小团体的利益，追求个人或小团体的利益也可能会损害公共利益。因此，公共利益与私人利益经常处于矛盾与冲突之中。
行政体系内也存在着私人利益与公共利益的矛盾，这种利益矛盾形成的冲突主要是由于行政主体的角色冲实造成的。具体表现在以下几个层面。
第一，行政机关的角色冲突。从行政法规范的目标看，行政系统无论是上下级之间，平级之间，以及公务员与行政组织之间都是一个利益整体，以谋求公共利益为目标，处于一种统一与和谐状态之中。从理想的愿望出发，各级各类行政机关作为法律、法规的执行者和国家意志在某个领域的代表者，除了国家利益即公共利益之外，没有任何特殊的利益。但是在事实上行政机关除了国家利益之外，也不同程度地滋生了小团体的利益，尤其是在转向市场经济的条件下，追求这种小团体的利益还较为严重。这就是说，行政机关在为国家谋求公共利益的同时也在不同程度为自己所在的小团体谋求利益，当公共利益与小团体利益发生冲突时，就有可能以损害公共利益的手段来维护和增加小团体的利益。这种情况在某些行政部门还表现得较为突出。
第二，领导职公务员的角色冲。领导职公务员主要是指行政机关首长和行政单位的负责人，他们在行政中充当着三种角色。一是作为行政机关首长或行政机单位领导者，代表国家对社会公共事务实施管理，要执行国家法律、法规和法令，维护公共利益，促使公共秩序保持良性状态，因而充当着公共利益代表者的角色，这也是领导职公务员，尤其是行政机关首长应当充当的唯一角色。但是在行政管理中，每个领导职公务员在这一角色之外还充当了与此相反的另外两种角色，即作为自然人所表现的个人利益代表者和作为某一行政单位的小团体利益代表者的角色。在不考虑规制机制等相关因素作用的情况下，作为个人，他有可能与一般自然人一样，要竭尽全力追求个人最大的利益；而作为小团体的代表者，他又与小团体成员具有共同的利益。这两种利益要求又是属于公共领域之外的私人领域，其价值偏好具有很大的随意性，容易忽视现存制度和规范的限制而影响第一种角色的发挥。也就是说，领导职公务员在充当公共利益代表者的同时，也会不同程度地充当个人利益和小团体利益代表者的角色。这三种角色集领导职公务员于一身，那么在实际的利益关系中，一旦领导职公务员的个人利益或小团体利益与公共利益发生冲突时，就有可能不同程度地出现以损害公共利益的方式来满足个人利益或小团体利益。而在利益资源十分稀缺的情况下，个人角色还会与小团体的角色发生冲突，这时一些领导者为了个人利益还要损害小团体的利益。这一层面反映了行政体系较为复杂的角色利益关系。
第三，非领导职公务员的角色冲突。非领导职公务员主要是一般公务员，在我国公务员队伍中占绝大多数，他们在行政中充当着两种不同的角色。一方面他们作为国家法律、法规的具体执行者，要体现公共利益代表者的角色；另一方面他们作为自然人，又要体现个人利益代表者的角色。这两种角色之间的冲突实质上还是公共利益与私人利益的冲突。也就是说，非领导职公务员随时可能以损害公共利益的手段来满足个人利益。在私人角色的利益方面，非领导职公务员与领导职公务员还存在着私人角色利益的冲突，主要表现为领导职公务员私人角色利益与小团体角色利益的冲突。这实际上是领导职公务员为了满足自己个人的利益而损害同一组织内非领导职公务员的个人利益。这种角色利益冲突使行政体系利益关系更加复杂化。
行政体系内上述角色冲突都会不同程度地影响行政运作，导致行政权力方向的偏差，造成行政权力通道的梗阻，行政权力能量的流失、行政效率和效益的降低，以及各种以权谋私的行为等。因此，各级行政机关，各级各类公务员如何处理自身利益与公共利益的关系，换句话说，就是充当何种角色，这不仅直接关系到行政的有效运作，公共利益的实现，而且还决定着行政机关及其公务员在公众中的形象。
三
行政组织是一个开放的系统，并且是在一定的行政环境中运作。社会由计划经济转向市场经济的这一巨大变革必然引起行政职能的变化。随之而来政府的权力范围、运行机制、能力实现的方式都会发生变化，这就要求行政主体角色重新定位。市场经济既产生了巨大的积极作用，但是也带来了消极影响。比如说，市场求利原则、交换原则以及竞争原则一旦扩充到政治领域，尤其是行政领域，行政价值、行政行为、行政道德等都可能变成标价买卖的商品，诱发“权钱交易”等一列腐败行为。因此，行政角色的利益冲突与市场经济消极影响相关联。行政机关及其公务员以损害公共利益的手段满足个人利益或小团体的利益，从根本上说是市场经济的负面效应。但是，行政系统的利益关系属于整个社会利益关系的一个有机组成部分，社会利益结构的变化也要影响行政主体的角色利益冲突。因此，从社会利益结构变化认识行政主体的角色利益冲突，更具有深层次的意义。
在改革开放前的一个较长的时间里，我们主观愿望想早日建成社会主义，一度曾学习苏联社会主义建设经验。为了加速工业发展的需要，实行了高积累低分配的政策，不得不采取平均主义的分配办法，强调个人利益、集体利益和国家利益必须保持高度统一，从而形成了个人利益和局部利益绝对服从国家利益和整体利益的格局。这种社会利益格局保障了行政体系所代表的整体利益，同时也维护了公共利益的统一性。
改革开放之后，社会利益结构发生了深刻的变化。主要表现在社会利益多元化，客观上为人们追求个人利益创造了条件；宽松的政治环境和人们思想观念的转变，放松了对个人利益的束缚与控制。这些不仅使人们利益观念增强，而且还使得个人利益（包括家庭利益）在人们的利益思考中愈来愈占优先的地位。正因为如此，利益追求和利益竞争就显得格外激烈。虽然竞争和机遇同时存在，但是各行各业的竞争条件并不是完全平等的，而且在不同的体制之间这种不平等还表现得异常的突出。不平等的竞争条件和不平等的机遇使各行各业之间的利益差距，无论是在经济收入方面还是在生活水平方面都愈来愈大，从而形成了整个社会利益的不平衡。这种不平衡在其它行业与行政组织之间表现更为突出。利益上的差距造成国家公务员心理很不平衡，由此而出现严重的利益丧失感，进而产生补偿利益的强烈愿望。在国家现有财力短期不能满足这种愿望的情况下，又加剧了行政主体的角色利益的冲突，特别是私人角色利益与公共角色利益的冲突，具体表现就是行政机关及其公务员将掌握的公共行政权力或者利用职务上的方便转化为利益资源，出现了严重的权力腐败现象，即所谓公共权力异化。这种现象所产生的严重后果将会改变行政的公共性质，因此，行政改革必须要以调整行政体系中的利益关系作为切入口，彻底解决行政主体的角色利益冲突，从根本上防止公共权力异化。只有这样才能保证行政的公共性。
四
行政机关及其公务员作为一个独立的利益集团在我国尚不明显，他们的利益要求和角色利益冲突只能依赖社会利益结构向着新的更合理方面转化才能得以解决。行政机关及其公务员作为行政主体享有行政权力，在行政管理中负有调节社会利益关系、解决各种利益矛盾和冲突，使社会利益结构在新的基础上达到新的比较均衡的态势，促进社会发展的职责。要有效地履行这一职责，行政机关及其公务员必须只能充当公共利益代表者的角色，同时还应当采取有效措施抑制其充当个人利益或小团体利益代表者的角色。这体现在行政管理过程中，就是要保障行政权力运行的公共性，防止行政权力的非公共运行，避免私人利益对公共利益的侵害。正是从这个意义上说，公共利益目标的实现，反映在行政过程中就是如何使行政权力运行不得背离公共性。这是当代中国行政改革面临的主要任务，也是当代中国行政管理模式所要作出的选择。
管理行政模式是适应公共社会需要出现的，与统治行政模式有很大的不同。随着经济与政治的发展，社会公共领域与私人领域开始分化，公共与私人之间的边际条件逐渐清晰，越界行为就容易判断。当其出现越界行为，随之就引发出政治、法律、道德一系列相关问题，由于公共领域涉及到公共利益与公共权力的运用，随时可能侵犯私人领域中个人利益和团体的利益，因此需要对公共领域，特别是对公共行政权力加以限制，而这种限制往往是通过建立一整套的规范，或者进行一系列的制度安排对公共领域的界限规定。但是公共行政权力运行是通过行政机关及其公务员具体行使和操作的，这样一来，公共领域与私人领域的二重性必然要反映到行政机关及其公务员身上，从而使行政机关及其公务员出现角色冲突。当然，行政机关及其公务员的角色冲突所反映的公共与私人利益矛盾具有特定性。因为行政机关及其公务员承担着公共行政职能，负有维护公共生活健康有序发展的责任或义务，所以行政机关及其公务员身上反映的公共利益与私人利益之间的矛盾实质是行政机关及其公务员的责任或义务与其自身利益追求之间的矛盾。这种矛盾除了需要依靠法律规范和制度安排约束行政机关及其公务员的行政行为外，还需要通过行政道德来规范行政机关及其公务员的行政行为。管理行政模式在这两个方面提出的思考是应当给予充分肯定的。
传统的统治行政模式历史久远，对我国影响极深，阻碍了行政的发展。虽然我国也曾学习研究近代管理行政模式，但是缺乏必要的行政条件，推行极为困难，因而未能形成自己独特的行政模式。新中国建立后，尤其是改革开放以来，我国十分重视行政研究，不断改进行政管理并且取得了很大成效，但是行政观念还没有根本转变过来，对行政认识欠深刻，行政选择有失偏颇，在强调行政的政治统治职能时却忽视了行政的社会公共管理职能；在强调行政的社会公共管理职能时却忽视了行政的政治统治职能。这两种倾向都将行政引向以国家或社会的代表者的身份而自居，对社会的统治或者对社会的管理自然成为行政的神圣职责，这就逻辑地将行政定位于统治者和管理者的行为，从而拥有对全社会一切事务的支配权。同时作为行政主体的行政机关及其公务员必然成为社会主人，社会法则与善恶在社会主人的眼中自然不屑一顾，他律和自律就不可能有效地监督制约行政权力，行政权力运行必然偏离方向而导致非公共性。因此，当代中国进行行政改革必须构建新型的行政模式。当然，这种新型的行政模式既不能同于传统行政模式，也不能同于近代管理行政模式，而应当是现代的服务行政模式。
五
服务行政是马克思主义创始人对社会主义国家行政的定位。马克思在总结巴黎公社革命经验时明确指出，公社的一切公职人员都是“社会公仆”而不是“社会主人”。做社会公仆，不做社会主人成为无产阶级国家政权建设的基本原则，也是社会主义国家区别于剥削阶级国家的本质特征。因此，服务行政模式既是马克思主义原则在行政实践中的运用，又是适应社会发展的客观要求。服务行政模式的宗旨是为公众服务和为社会服务，这不仅是一种行政理念，而且还通过立法形式确立为一种体制。首先从行政权力配置与监督方面看，服务行政模式将行政权力与行政职位、公务员、行政行为相结合，行政权力的大小与行政职务、行政职责、公务员素质等的高低大小相对应，行政权力的限度（权限）和深度（权能）十分明确，不仅能有效地履行行政职能，而且有利于对行政的监督。行政权力运行机制不仅是一种单纯的自上而下的制约，而且是一种自下而上的监督，行政行为被置于法律、制度、道德的规制中，这就保证了行政权力运行的公共性。统治行政模式则不同，行政权力通常与行政品位相联系，与行政人中个人素质相分离，行政权力大小取决于行政品位的高低，行政权力限度和深度较为模糊，缺乏权力控制标准和有序的制约机制，因而行政权力的非公共运行表现极为严重。管理行政模式虽然根据管理需要也将行政权力与行政职位、公务员、行政行为结合在一起，权力的限度和深度也较为明确，在发展的过程中逐渐完善对权力的规制，较之于统治行政模式是一大进步，但是在制度安排上忽略了行政人主观能动性的发挥和内在规制的作用，行政权力运行的非公共性依然十分严重。其次从行政权力运作方面看，统治行政模式强调用统治的方法管理社会事务，其权力行为的强制性方式较为单一，主要是以暴力强制要求社会必须服从，这体现了掌权者的专横、野蛮。管理行政模式却有所不同，强调用管理的方法对社会事务实施管理，其权力行为也具有强制性，但是在强制的方式上具有多样性，主要是用法律予以规范，政策予以引导，要求社会应当这样。然而这种模式体现了公职人员高高在上，以“社会主人”而自居，容易滋生官僚主义。相比而言，服务行政模式在行政权力运行公共性方面具有极为重要的优势。服务行政模式是在管理行政模式基础上发展起来的，它从为社会提供高质量的公共产品和服务这一行政目的出发，更多地强调采用非强制性的方式管理社会事务。其权力行为主要通过指导、引导、建议、劝告、诱导等“积极行政”表现出来，行政权力在很大程度上非强制地转化为对社会的报偿，并且体现在公正的管理和优质的服务上，从而能够充分赢得社会的信赖。实践证明传统的统治行政模式、近代的管理行政模式在管理社会经济、文化以及其它社会事务方面都缺乏生气与活力，已经不能再适用于社会主义市场经济的条件了，因此，必须选择服务行政模式。
不可否认，服务行政模式也要承袭管理行政模式中的全部社会管理职能，但是在实施管理时，行政权力与行政职位、公务员、行政行为的结合从属于管理的需要，并且是建立在为社会、为公众服务原则的基础上，管理是一种手段，而不是目的。由于它把为社会、为公众提供优质的服务作为行政至高无上的原则，在此基础上建立的法律与制制度等，不仅是一种外在的规范，而且还可以内化为行政机关及其公务员的内在规范，成为一处发自内心的行为准则使之自觉地接受这些规范。因此，服务行政模式是一种较为理想的选择。
当然，在服务行政模式中也同样会有行政机关及其公务员的个人利益或团体利益，否定这一点是不符合实际的。问题关键在于如何处理行政机关及其公务员个人或团体的利益要求与公正行政的关系。服务行政模式不仅承认行政机关及其公务员的个人或团体的利益要求，而且还鼓励这种利益要求的存在并努力促使其实现，但这是建立在行政机关及其公务员各自的职能范围和行政职务上的尽职尽责，努力实现公共利益目标的基础之上，而绝不是通过手中行政权力或者利用职务上的方便来获取。因此，在服务行政模式中同样需要建立一套完整的防止行政权力滥用或僭越的监督制约机制。这种监督制约不单纯是一种外在的制约力量，更重要的是一种内在的自律力量，而这种内在自律力量主要体现在行政道德对行政机关及其公务员的规范上。从这个意义上说，服务行政模式在加强行政法制建设的同时，更要注意加强行政道德的建设。道德意识是道德的基础，行政道德建设的关键是要增强行政机关及其公务员的服务意识。这种意识不仅是发挥行政机关及其公务员行政主动性、积极性和创造性的有提条件，而且还能自发地生成行政能力。
社会主义国家还存在着诱发公共权力异化的因素，行政权力腐败、行政道德错位等现象表现十分严重，其原因在于现存的行政体制的某些弊端，因此推进行政体制改革是解决这一问题的根本途径。在转向市场经济的条件下，当前行政体制改革的目标就是建立服务行政模式，这既是变革现行行政管理的需要，也是适应社会主义市场经济发展的要求。同时行政机关及其公务员也只有在服务行政模式中才能找准自己的角色定位。