高教结构调整与教育政策的权力限度，本文主要内容关键词为：结构调整论文,高教论文,限度论文,权力论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
前人的研究表明，我国高等教育结构至少存在两个一直没有得到解决的问题，其一是相对于我国经济发展水平，高等教育层次结构持续偏高：[1] 其二是不同类型高等教育机构间的同质化，具体地说，就是普通高校之外的第三级教育机构都以普通高等教育的学术要求、培养模式为参照，因此失去了分类上的多样性。[2] 其实这两个问题存在着内在的因果关系：高等教育机构出于不断向“更高层次”攀升的动机，必然模仿“高层次”教育模式，当“类型”本身也具有了“层次”意味的时候，就出现了表面上不同类型的高等教育机构在培养模式上趋同的现象。相对于层次结构偏高问题，高等教育机构的同质化在高等教育大众化的背景下可能带来更多的社会问题。[3]
改革开放以来，教育行政部门一直在设法以政策引导来解决高等教育结构偏高和不同类型间结构同质化的问题，但是这种干预并没有起到预想的作用。本文将围绕高等教育结构的政策干预为什么没有起到作用及这种干预是否合理两个问题进行讨论。
一、改革开放以来教育政策对高等教育结构的干预
早在1980年，郝克明、陈学飞就在《人民日报》发表文章，提出要改变高等教育结构单一化现状。[4] 上世纪80年代，教育行政部门已经意识到高教结构的单一，提出了结构调整的方向。1983年的全国高等教育工作会议提出，“要从实际出发，对不同层次、不同规格的学校，规定不同的质量要求，使各类学校各按步伐，各有特色，共同提高。”[5] 即提出要分层次办学，改变结构单一的状况。1984年，《中国教育报》发表评论，[6] 指出我国本科与专科比例严重失衡，应加大专科培养规模，刹住专科学校纷纷升格的风气。李鹏和何东昌在1986年的教育工作会议上分别发表讲话，要求各高校各有分工，培养不同层次的人才。其后《中国教育报》刊登《关于高等教育改革与发展的若干问题》，[7] 指出我国高校应分为三个层次，一是教学与科研并重的教学科研都较强的高校，二是以本科教学为主的高校，三是要让学生掌握专业技能的专科院校。1990年，国务委员兼国家教委主任李铁映指出，“要根据社会经济建设和社会发展的需要来确定研究生教育和本科教育规模，适当发展专科教育”，[8] 这一意见也反映在稍晚的《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和第八个“五年”计划的建议》中。这是当时中央教育行政部门对高教结构问题的考虑和政策指导。这一时期的主要成绩是理清了三个层次，并发布了一些导向性的文件。但是总体来看，这些政策目标缺乏具体的政策手段支持，因而停留于政策性文件，实际收效并不明显。我国高教结构单一和同质化的问题仍然存在。
进入20世纪90年代，随着“211工程”建设计划的出台， 中央教育行政部门对高等教育结构的调整进入一个新的阶段。由于大量资金投入教育系统，教育行政部门较之以往更具号召力。李鹏指出，要通过“211工程”，使我国的高教结构“趋于合理”。[9] 为达到这一目标，“211工程”在对学校的选择上有两个方面的措施。一方面，鼓励有条件的主管部委和地方政府着力办好一两所代表本行业本地区先进水平的高校和一批重点学科，在此基础上，再选择整体条件较好的学校和学科进入工程。[10] 这种选择方式，可以保证各种学校和学科专业在不同地区的均衡分布。另一方面，国家教委在选择“211”院校时，要求这些院校要有改革举措，如联合、共建、合并等，其目的一是提高单个学校的办学效益，二是打破各种条块分割，减少重复设置，从而达到调整学科专业结构的政策目标。但是，由于“211工程”学校、学科选择是一个“择优”的过程，它对于高教结构中层次的多样化和学校类型的多样化却无能为力，比如没有任何一所专科或高职院校入选“211工程”。相反，这一政策项目倒是刺激了一些院校升格的意愿，而且“211 工程”促成的“合并”浪潮也确实成全了一些专科学科的升格，例如新的广州大学、宁夏大学、上海大学、贵州大学、重庆大学等都吸收了一些专科院校。经过合并，高等教育机构大为减少，综合性的、规模较大的院校大为增加，层次结构偏高难以避免。此外，由于“211工程”资助对象多为综合性的院校，那些单科性或多科性的院校不但得不到鼓励，有的反而被“吞并”，造成学校的类型结构更趋于单一。所以，“211工程”也带来了一些新的结构性问题。
1999年起的高校扩招对教育结构又形成了新的压力，这种压力突出反映为就业难。一方面，用人单位出现学历“高消费”，本科生和研究生都存在着不同程度的就业困难；另一方面，社会对高级技术人才的需求却得不到满足。为了应对，教育政策对开办高职教育进行了鼓励。但是，高职教育却得不到社会（考生）的普遍认同，高职学校被视为较低办学水平的代表。同时，反观高等教育内部，高职院校和专科院校大多办成了本科院校的压缩版，一些办得稍有成绩的专科院校，却忙着升级为本科院校；一些本科院校忙着申报硕士、博士学位点。在对“层次”的盲目追求中，专科院校模仿本科院校，一般本科院校模仿重点高校，造成了不同类型学校之间高度的同质性。于是，上世纪80年代以来理论界对于单一的高教结构不适应社会经济发展的担忧得到了印证，也引发了新一轮的对于高教结构的讨论。
二、教育政策的权力限度与干预失效
姚晓春关于“教育政策的能力限度”的观点指出：教育政策子系统受制于其所处的政治架构和教育的功能限制，所以教育政策是有其能力限度的。[11] 上文所述政策干预的成败经验，可以清晰地印证教育政策的能力限度。但是，教育政策的能力限度并不能解释上述现象的全部。比如，高职教育得不到考生和家长认可，就很难归为教育政策的能力限度。本文认为，若能从“教育政策的权力限度”角度，也许可以解释教育政策对高等教育结构干预为何失效。
权力是政治的基本元素。对于政治而言，“权力是一套执行政策和决策的能动的工具”。[12] 作为一种政治过程的教育政策必然包含着的权力这样一种社会关系，因此，从权力的角度来考察教育政策的限度是一种合乎逻辑的思路。
权力社会学的有关理论认为，考察一种权力，可以从三个方面进行。首先，权力的广延性，即一种权力关系中权力对象的范围；其次，权力的综合性，即对权力对象干涉的事务的范围或领域；再次，权力的强度，即对所干涉的事务的干涉的程度。[13] 任何一种权力关系都同时具备这三种属性，通过这三种属性，可以比较清楚地描述或评估一种权力关系。特定教育政策的权力限度据此也可从三个维度来考察，即教育政策的权力广延性——教育政策对象的范围；教育政策的权力综合性——政策所干预的事务范围；教育政策的权力强度——对政策对象的干涉的程度。教育政策对高等教育结构的干预之所以无法取得预期的效果，在于其预期超出了其自身的权力限度。
（一）教育政策的权力广延性
从中央层次考察教育政策的总体，教育政策具有极高的权力广延性。单就上文所述高等教育结构调整政策来讲，它涉及每一所高等院校、地方各级教育行政部门、各部委及其下属教育部门，甚至涉及高校中所有的学生及其家庭，具有很高的广延性。特定教育政策高度的权力广延性必然限制其权力综合性和权力强度。之所以如此，丹尼斯·朗认为有三个主要原因：首先，权力对象数量越大，监视他们活动的难度越大。其次，权力对象数量越大，为控制他们所需要的指挥链就越长，越分散，并造成新的下级权力中心，这种中心可能挑动斗争，坐享渔利，成为反对集权的中心。其三，权力对象的数量越大，他们对掌权者的态度差异就越大。[14] 可见，教育政策极高的权力广延性意味着其权力综合性和权力强度相应较低。
所以，在教育政策的权力综合性和强度较低的情况下，为了使教育政策得到有效的执行，教育政策的权力对象必须十分明确。如果教育政策的对象组成十分复杂，教育政策必然失去针对性、空洞抽象，给教育政策的执行带来无尽的难题，甚或根本无法执行。就如同上世纪80年代关于改善高教结构的政策，可以理解为针对高校，又似乎是针对各平行部委，还可理解为针对准备进入高等教育机构学习的学生及其家庭。对所有的政策对象都适合的政策只能是说教，而不是可操作可执行的政策，所以其权力强度是很低的。
（二）教育政策的权力综合性
在计划经济时代以及改革开放以来的一段时间内，我国教育行政部门对教育政策的权力综合性的设定很高。教育政策无所不包，不但要管理教育教学事务，还涉及学校中的住房问题、伙食问题、学生营养问题、学生着装问题，不一而足。事实上，其他部委也存在着同样的问题，比如它们也管理着本系统的教育问题，这形成了条块分割——同样的事务很多部委都在管理，一个部委管理的事务又都太多。在这种情形下，教育行政部门力不从心，疲于应付，而政策对象苦于政出多门，“一颗针，十根线”，也处于应付的状态，完全丧失了主动性——没有上级行政主管部门明文规定可做的任何事情都不敢去尝试，学校工作缺乏效率，官僚主义倾向严重。教育政策涉及的事务范围严重超出了权力关系的综合性限度。在这样的情形下，教育部发布的政策，特别是涉及对其他部委所属高校进行结构调整的政策，只能是空洞的、软弱的，因为这样的权力本身是空洞的、软弱的。
教育政策为其权力所设定的这种不恰当的高度综合性在20世纪90年代以后得到了一定程度的纠正。高校后勤社会化是其中一个较为明显的例子。这表明教育行政部门正在逐渐从学校的内部事务、教师和学生的个人事务等一些非核心的事务中退却。其权力综合性程度的设定正在向合理的方向转变——作为一种专业化的行政权力，其综合性本应是较低的。但是在这一转变过程中，我们仍然可以看到具体的教育政策对其权力综合性限度的挑战：“211工程”的目标本是提高教学质量，但是，该政策却表现了极高的权力综合性，主政者利用各高校急于得到拨款的心理，要求各高校进行与教学质量无明显关系的“联合、共建、合并”等改革。不但如此，由于“211工程”的号召力，各种其他的政策诉求也开始“搭车”，比如“哪个省、市的基础教育没搞好，甚至连教师的工资都发不出，那里的高校就不能上‘211工程’”，[15] 比如将“两课”的评估与是否入选“211工程”挂钩。[16] 这些事务是否合乎“211工程”这一政策项目的合理权力范围有些令人怀疑。
尽管如此，在高教结构问题上，教育政策的权力综合性限度仍然是明显的。教育行政部门可以设定一些优惠政策来鼓励高职教育的开办，但是，却不能要求学生及其家庭改变观念，选择高职教育。因后者是学生的个人事务，超出了其权力综合性范围。
（三）教育政策的权力强度
权力的强度限度是指在特定的事务范围内对政策对象的干预程度。在高教结构调整政策的例子中，教育部似乎可以通过限制招生规模与文凭发放、限制高校升格、鼓励某类学校的开办等措施来控制或鼓励某一类型或层次高等教育的发展。但是当这种调整措施涉及办学主体和教职员工的切身利益时，这些权力对象就可能利用政策文本中的漏洞、政策执行中的灵活性以及其他非正常途径，回避由此而带来的利益损失，从而造成“政策执行失真”；或者他们会通过主管部门领导向教育行政部门施压，以获得格外的豁免；极端的情形下则可能造成权力对象的公开抗议，引发政治上的“不稳定”。由于上述措施多涉及权力对象的既得利益或对利益的追求，在今天高校作为独立的利益主体而存在的情形下，或多或少都会引发利益的竞争和冲突。
在目前的社会政治背景下，很难想象这样一项教育政策，它的实施能够使我国的高等教育结构达到合乎目前社会经济发展的理想状态，也不可能再来一次20世纪50年代那样的院系调整，因为在政治体制改革和社会主义市场经济背景下，今日教育政策的权力关系已经无法达到过去那样的强度。而且，即使再有一次院系大调整，随着社会经济的发展，仍然会继续出现新的不适应。
综上所述，对于高教结构的调整政策之所以难以奏效，在于教育政策有其权力限度。而对高教结构的调整，涉及的对象群体庞大而复杂，超出了单个教育政策的权力广延限度；涉及的事务范围广泛，超出了教育政策的权力综合性限度；对政策对象的要求过高，超出了教育政策的权力强度。
三、尊重教育政策的权力限度
高等教育结构调整超出了教育政策的权力限度，意味着教育政策有两种可能的变化方向。第一种选择是“进取”的，即通过掌握更多资源加强权力的强度和综合度——1952年的“院系调整”之所以能够顺利实施，就在于政府掌控了几乎所有社会稀缺资源，因而其权力在具有高度广延性的同时仍有极高的强度和极广的综合性。第二种选择是“退却”的，即调整教育政策的定位，选择更加基础和有限的政策目标。
关于有限政府的理论认为，最大限度地受到宪政约束的最小政治权力将具备较高水平的政治合法性，而“超载政府”过分地介入社会或市场领域，会造成政治合法性水平的降低。[17] 在政治体制改革中，我国的政治权力已经从市场领域后退，政府角色由市场经济的参与者逐渐转变为规则制定者和裁判者。就高等教育领域而言，政府也正在逐渐从学校的内部事务中撤出。厘清教育政策的权力限度并尊重这种权力限度，在当今的时代背景下，正是政治进步的表现。高等教育结构的形成是历史的积淀，更是众多行动者理性选择的结果，所以高等教育结构的动态调节，必然是一种遵循市场原则的自愿过程，而非行政命令的结果；或者相反，教育政策的过度涉入甚至可能导致高等教育出现更多的结构问题。对高等教育结构进行政策干预的二十年经历，雄辩地证明了这一点。所以，即使随着知识经济时代的来临和社会对教育创新的期待，高等教育日益走到社会大舞台的中央，教育行政部门掌握了更多的资源，在社会大系统中扮演着越来越重要的角色，教育政策也应该审视其在特定时代背景下的权力限度，审慎地从市场事务退却，以免重新滑入计划经济的泥淖，伤害教育政策的合法性。