西部开发中政府职能转变的难点与对策研究，本文主要内容关键词为：难点论文,西部开发论文,对策研究论文,政府职能转变论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
目前，西部大开发战略正在稳步实施并取得一定成效。在推进西部开发的诸方面“合力”中，地方政府的职能转变始终居于关键性地位。这是因为：
其一，中国的具体国情决定了我国市场经济体制的建立主要由政府主导和推进，政府由此承担着双重压力：既要培育市场，又要转变自身职能。这是一个既相辅相成又存在矛盾与冲突的构架。与东部地区相比，西部地区计划经济的习惯性力量强大，市场基础薄弱，地方政府培育、推进市场的任务更艰巨，其职能转变的紧迫性也更强。
第二，西部开发中要解决的现实问题是：在经济落后的情况下，如何加速推进市场化改革以促进经济的发展；在生态环境十分脆弱的情况下，如何有效地治理、保护环境，走可持续发展道路；在人力资源贫乏且流失的情况下，通过什么机制吸引并留住人才；在基础设施不足的情况下，如何改善经济发展的环境条件等等。这些都离不开政府的引导、组织和协调，需要政府尽快转变职能。
其三，研究表明，导致一个国家和地区的经济锁定在低效率状态的重要原因之一，是政府长期低效能的制约；而决定地方政府是否具有竞争优势的因素也在于当地的制度与行政管理对于资源的吸引力。因此，革除行政管理中的种种弊端，转变政府职能，提高行政效率，增强政府的管理能力，始终是西部开发中深化改革的一个重要方面。
二
西部大开发战略的实施为行政体制改革提供了新的契机和动力。近年来，西部各地区把转变政府职能、提高行政效率、改善投资环境作为政府改革的重心。围绕这一重心的各项改革，如改革行政审批制度、简化办事程序、优化公务员队伍、改善设施条件和软环境等举措接连出台，并取得了一定成效。但是总体来说，西部地区政府职能转变仍显得相对滞后，不能适应建立市场经济体制和西部大开发的要求。从目前政府管理的状况来看，存在以下几方面比较突出的问题。
一是在政企关系上，国有企业还没有真正解除与政府间的隶属关系，很多方面仍受到政府的控制，一些大型国有企业的社会性职能没有完全剥离或没有剥离。以陕西为例，到2002年，仍有20％的学校、40％的医院是由企业举办的。一些缺乏竞争力或无自生能力的企业凭借政府的庇护得以生存；政府插手企业事务，企业自主权被截流的问题比较普遍。非公有经济发育比较缓慢，企业进入门槛较高。
二是在政府与社会的关系上，政府仍然是社会事务的“包办者”，很多通过社会力量可以解决的问题压在政府肩上。在诸如环境保护、社会保障、扶贫、教育、卫生、治安、精神文明等社会职能的行使上，政府仍沿用旧有方式。社区建设及社会中介组织的发育步伐缓慢，一些市场不愿管、而政府管不了也管不好的事情处于空白，政府社会动员能力比较弱。
三是在行政管理活动中，办事效率低、行为失范和扭曲现象依然比较明显。据媒体报道，从2002年5月至2003年底的20个月中，西安市有关部门受理外商投诉1800余次，涉及对政府部门的投诉占41.3％，其中反映出西安投资环境方面存在的主要问题是：政策不连续、承诺不兑现、办事效率低、程序复杂、个别行政人员执法不公、服务意识差、“三乱”问题时有发生等。[1]
西部地区政府管理中存在的上述问题不能说东部地区没有，也不能说东部地区就解决得很好，但是这些问题在西部具有一定的普遍性。著名学者樊刚等人的《关于中国各地区市场化相对进程报告》表明，[2]一个地区市场化综合指数的高低主要取决于政府职能在多大程度上适应了市场经济发展的要求。该报告的结论是，在东部、中部和西部地区中，西部地区市场化指数比较低。换句话说，越往西部，软环境越不理想，表明西部地区政府职能、行为转变中存在的问题比较突出。
三
在我国的分权化改革和社会转型的背景下研讨西部地区政府职能转变的难点，需要以政府自身多重角色及其相应的利益矛盾冲突为切入点，分析制约政府体制、方式、行为转变的主要因素。
1.地方政府自身多重角色和多重利益间的矛盾与冲突是制约职能转变的根本所在
（1）地方政府自身多重角色的冲突前已叙及，我国转型时期的西部开发中，地方政府的角色是多重的，而多重角色之间常常出现矛盾和冲突，将政府推向两难境地，成为制约职能转变的客观因素。[3]
在推动地方经济增长的使命与转变政府职能的矛盾面前，西部政府在直接介入经济发展方面陷得较深。一些地方政府甚至用自己的信誉做担保，为企业引入资金，从而引发意想不到的问题。
政府深度介入经济、政企难分的另一个制度原因是政绩带来的职务升迁。在以经济建设为中心的氛围下，人们已经习惯于将政府的政绩与经济发展划等号，而衡量经济发展的关键要素就是经济指标。随政绩而来的提拔、职务升迁构成政府干预经济的重要冲动力量，其行为难免偏离规范要求。
财政困境与提供公共物品的矛盾。西部地区要招商引资、搞活经济、自我发展，就要营造良好的公共设施条件，但提供公共物品又受制于经济能力。目前，西部与其他地区人均GDP差距仍呈现扩大趋势，尽管扩大的比例有所下降。[4]经济增长缓慢带来的财政困境又使得公共物品供给短缺与经济发展形成一种相互遏制的格局。在此情况下，如果地方政府自身没有很强的动力或者没有足够的力量进行制度创新，逐步扭转和摆脱这种局面，就会以短视的、不规范的、以致掠夺性方式与民争利。这也是西部地区行政执法中行为不规范如乱收费、乱摊派现象等较之于东部地区严重的一个主要原因。
机构精简、行为规范、公正透明及廉洁高效是政府职能转变要达到的目标，但是这与实现经济增长目标之间也存在着一定的矛盾。由于当前地方政府推动经济增长采用了一些比较特殊的手段，如越权审批、打政策的“擦边球”、挖其他地区墙角、损害本地国有企业或农民的利益吸引外资等，使其行为的规范性及公正性大打折扣。
（2）地方政府承载着多重利益，其中刚性的既得利益是制约西部地区政府职能转变的主要原因地方政府是一个地区的管理者，也是多重利益的承载者、实现者。它集地方性公共利益与自身利益、部门利益、以致公务员个人利益于一身，这诸方面利益并非总是一致，在很多时候是矛盾和冲突的。
在市场经济的多元化利益格局中，政府及其部门实际上也成为一个个利益质点。自改革以来，地方政府不仅获得中央政府下放的权力，还以种种非正式手段截留了部分应该转移到企业的权利，从而拥有着越来越大的决策权、财权和广泛的事权。在这种情况下，地方政府往往过多地考虑自己特殊利益的需要，缺乏整体目标和利益的意识，在行政决策和执行中，部门利益、个人利益、追求政绩等因素常常渗透和夹杂其中，甚至有可能以牺牲公众利益为代价，获取部门乃至公务员群体、个体的利益。
职能转变是政府权力逐渐向社会的回归与分散，这势必会带来原有利益格局的变化与调整。政府权力的分解与弱化，必然会触及以至损害到一些部门和人员的既得利益。一些地区和部门对不利于自身的改革举措，往往是避实就虚，做表面文章。据有关部门对西部地区改革行政审批制度工作情况所做的调查，某省财政厅自报取消14个审批项目，其中有企业申请用车、购置移动电话、空调、录像设备、照相机和放大机、寻呼机等7项，听起来力度大、决心强，实际上这7项甚至更多项，在其他地方是合并为“社会集团购买力”一项的。
2.传统观念的反向作用构成政府职能转变的无形障碍
传统观念既来自计划经济体制，也来自旧的行政理念。旧观念反映在政府管理中，表现为行政人员习惯于用计划经济的思路处理问题，以行政手段解决可以由市场运行解决的问题等等。改革开放以来，西部地区曾面临多次有利的发展机遇，如超大型的三峡工程上马、黄河中上游的水利综合开发，欧亚大陆桥的构筑等；90年代中后期的“小康战略”与扶贫攻坚战，重心都在中西部。但是西部地区政府过于迷信政府配置资源的威力，过于依赖中央政府的资金投入，忽视了挖掘西部发展的内在动力源泉，结果未能抓住发展机遇，这个教训值得总结和记取。[5]此外，囿于旧体制印痕的深重，传统的行政理念至今仍根基深厚，那种以政府权力为中心、以命令服从为手段的统治行政观，仍支配着一部分行政人员的头脑和行为；而与市场经济相一致、符合现代公共行政要求的民本意识、服务意识、法治意识、规则意识、责任意识等比较欠缺。这些都成为政府职能转变的无形阻力。
3.制度与体制弊端制约着西部地区的体制改革与创新
政府职能转变在实践上不是可以直接操作的，必须通过制度、步骤、程序等一系列体制性变革才能加以真实的兑现。受政府自身利益及旧观念惯性的制约，西部地区有效的政府运行机制和体制的短缺问题依然比较突出。
（1）西部政府过多干预经济虽然有迫于地区间竞争的压力，但这只是问题的一个方面，制度、体制性原因更为根本樊纲等人的研究报告指出，政府对企业的干预程度、以及非国有经济的发展程度是决定地区经济发展水平的关键因素，而这两个因素都来自于制度层面。但是革除旧体制的弊端，政府既要有改革的勇气、创新性思路，还得应对新机制、新制度可能引发的诸种矛盾。
（2）机构设置中种种非理性现象仍然存在，一套行之有效的激励竞争制度和机制依然欠缺以陕西为例。2000年陕西贫困地区的安康、商洛、汉中县一级公职人员一般有5000到10000人，一个乡镇也有200到300人。尽管这种状况已得到一定扭转，但是与政府机构精干高效的要求仍相去甚远。据统计，目前西部每亿元GDP所供养的党政机关和社会团体从业人员为东部的2倍多。庞大的机构不仅增加了行政成本，也加大了社会成本，消耗着本来就很薄弱的经济基础。与组织机构庞大相伴生的如职能交叉重叠、办事程序繁杂、推诿扯皮、官僚主义等种种弊端，严重损害着行政效率的提高。
（3）在行政执行体制上，行政行为不规范以至权力腐败是目前西部地区存在的比较突出、普遍的问题，也是老百姓呼声最高、反映最强烈、恶化投资环境的大问题究其原因，在于缺乏一套行之有效的引导、规范行政行为的机制。行政行为法治化、制度化、程序化程度的不足，导致了随意行政、违法行政的问题频频发生。
四
解决上述难题的根本出路在于着力推进和深化行政体制改革，并应有针对性、有步骤地从以下几个方面入手。
1.强化观念的转变与更新
新观念要建立在科学知识和对时代发展潮流的理性把握之上。这就需要加大对公务员的培训，使之系统学习市场经济知识、法律知识、国家政策，尤其要系统学习现代行政管理知识，接受现代公共管理的新观念。70年代以来出现的政府治理、西方国家的公共管理运动，包含着政府管理中的一些基本理念和管理模式的新变化、新趋势，对于公务员开阔思路，转变观念，顺应世界潮流十分有益。学习应有长期规划，在条件允许的情况下，还可以选拔一些基础较好的公务员通过考试攻读学位，以期从根本上建立全新的思维模式。
通过实践推进、引导观念转变的有效途径在于加大公务员异地交流和在实践中锻炼的比例。目前实行的与经济发达地区公务员互相交流的做法应扩大到中下层干部，因为他们对政策的落实有重要影响，但又鲜有交流机会。应让他们轮流去经济发达地区学习、工作，或者到农村、企业直接参与管理和经营活动，1至2年后再回到机关。
还应看到，新制度、新机制的确立对观念的促动也起着不可小视的作用。一种好制度的推行往往迫使人们承认和接受现实，进而调整原有的观念系统。因此，西部地方政府决策层推进行政体制改革的决心和种种改革措施的扎实推进，能够为观念转变创造良好的空间。
2.健全和完善激励约束机制，保证公共权力的合理使用
激励与约束机制是任何组织管理中不可缺少的，但政府系统有着自身的特点。作为全社会的公共管理机构，政府不能直接创造经济收入，其所有开支和公务员的报酬只能由财政支付；政府的行政产出难以量化且许多都是中间产品；行政管理的天然垄断性使得政府人员存在动力不足的问题。基于此，要有针对性地设计和改善行政行为的激励—约束机制。
首先应健全和完善科学的激励制度。具体的做法，一是建立科学的考核评价体系和评价指标，尽快改变现行的以经济指标评价和任用干部的做法，并以此作为扭转西部开发中政府过度干预经济、地方保护、行政行为失范等弊端的一个重要突破点，形成干部从选拔、评价、升迁到罢免等的一套科学有效的机制。二是继续强化竞争机制，优胜劣汰，使公务员的提、留、任、免通过竞争方式进行。三是在机构精简压缩、效率改善的前提下，提高公务员的工资待遇，保证其基本权利。目前西部地区公务员的工资相对比较低且缺口大，对于缺口部分，应当由国家财政予以补充，如果由地方自己来解决，既不尽合理，也会引发种种不规范的行为。其次是来自于外部的激励。这就是建立公民参与的诸种制度，如听证制度、评议政府部门及其工作人员的制度，并使之规范化和程序化。再次，改变目前以职务晋升为主的单一激励手段，建立一套多维交叉的激励体系。如有计划的工作轮换、给予富有挑战性的工作等；物质激励手段如重奖激励、社会平均工资加比较优厚的福利待遇等。
由于80年代以来匆匆忙忙的地方行政改革总体上没有从机制设计、制度安排上有效防止地方政府将扩大的管理权过多地用来谋求自身利益，从而妨碍了更大公共利益的实现。[3]在西部地区行政权力对经济领域仍有很大支配权，以及西部开发中中央对西部基础设施投资力度加大的情况下，防范、减少公共权力的恣意以致腐败更显紧迫。因此要将健全与完善制约防范机制作为深化行政体制改革的重要内容。这种防范机制设计的总体思路，一是要以十六大提出的“公正透明”为基本原则，科学地设计政府权力的运行规则；二是科学合理地划分各部门的职责、权力，明确办事规程和程序，用工作内在的规程来约束行政行为；三是实施“阳光行政”，将政府办事程序、审批事项的要求、程序、时限等公之于众，以减少暗箱操作，便于监督；四是强化和改善监督制约机制，从体制上保证内部监督与外部监督的有效性，使理论上描述的监督效能在实践中真正发挥出来。
3.政企分开，转变政府行政主导经济的模式
要从根本上解决西部政府遇到的难题，首先在政企关系上要有突破。要加大产权制度、产权结构改革的力度，改变政府与企业的权责关系和运行方式。其次，要建立对政府主要领导进行考核的科学体系。总的思路应是从以上级政府对下级政府考核为主，转向地方人代会对当地政府官员的考核为主。三是要以深化行政审批制度的改革促进政企分离。2004年7月1日开始实施的《行政许可法》对政府审批事项、权限、范围做出限定，将从根本上限制和规范政府的行为。但需要注意的是，即使在法律限定的审批领域，具体审批事项的设定也不应由政府说了算，要有以专家为主的专门机构进行科学的评定，以防止因信息不对称而使改革流于形式。
4.转变政府职能，提高西部公共物品供给能力
走出西部地区资金匮乏、公共物品短缺的困境，应借鉴西方国家行政改革的经验，逐步建立起由中央政府、地方政府和民间力量共同参与的公共物品多元化的供给机制。其中，中央和地方政府主要是建设一些重大的基础设施，制定投资诱导政策，引导各种资本，尤其是民间资本、外商和东部地区投资，而各个具体的工商业项目则应依靠民间资本。对于公路、桥梁、地铁等基础设施项目，应吸引民间资本参与，政府发挥好组织协调和监督作用。通过以上措施，使政府权威与市场的资源、效率结合起来，逐步形成公共物品多元化的供给机制。
据此，西部地区公共物品、公共服务供给中政府职能的转变要在以下四个层次上有所突破：一是建立民主化的决策机制，使政府提供的公共产品更符合公众需求，防止公共物品的过度供给或供给不足带来有限资源的浪费。二是引入市场竞争机制，用招投标方式进行建设，提高供给效率和防止公共工程中的腐败发生。三是对财政资金履行好监管职能，建立资金使用的管理、审计和监督制度，使其真正发挥好作用。四是培育社会力量，借助社区和各种自治性组织的资源，解决市场管不了、政府又管不好的事务。
5.突破机构改革难点，逐步走向“小政府、大社会”体制
“小政府、大社会”是与我国社会主义市场经济体制要求相适应的理想的结构模式，也是西部地区政府职能转变要达到的目标模式。“小政府”是机构精干、权力有限的政府，是廉价（成本较低）而高效的政府，也是容易监督的政府。要解决西部地区政府机构改革难度大、分流人员难的问题，需要加快配套改革，并采取一些具体可行的措施。除了通过干部人事制度改革，如减人增资和竞争上岗，以辞职、退休等形式分流机关人员、优化公务员队伍结构外，应继续推行以下做法：为其提供定向进修和学历培训的机会，实行离职补偿金制度，健全社会保障制度等。目前尤其要强化机构设置上的科学性、有序性，“实现国家机构的组织、职能、编制、工作程序的法定化”，以法的刚性约束来控制组织机构的反弹膨胀。
6.下大力气提高政府效率，改善投资软环境
这里主要强调的是从时限、要求等行政程序的改革方面提高政府效率。建议对目前正在实施的“一厅式”办公方式加以总结与完善，扩大实施范围，并会同专家、企业家一起进行“流程再造”，使办事程序、时限、标准的设定更科学有效和便于操作。同时拓宽公民投诉的渠道，对违反承诺和规定的行为及时暴光和处理，并将结果反馈给公民。尤其要看到，政府的效率改善是发散的，可通过传导机制影响到市场运行效率，实现互动递增的良性循环。西部缺少区位优势，但可以形成包括政府效率在内的软环境方面的优势。对资金匮乏的西部地区来讲，一个公正、高效、办事廉洁的政府，有助于降低社会成本，增强公民对政府的信任，提高政府的威信和社会凝聚力。这无疑是西部开发中的一笔宝贵财富。
综上所述，西部地区政府职能转变涉及观念、体制、机构、权力、利益、人员等方方面面的问题，交织着诸种矛盾与冲突，是多方利益博弈的过程；行政体制改革不是单兵突进，而是一项系统工程，需要有相关改革措施的配套。这个过程无疑是艰难而漫长的。但是，只要我们找准重点、难点和切入点，扎实地、持续不断地推出各个领域的改革措施并落实到位，政府职能转变中的难点问题会逐步取得突破并得以解决。当西部政府成为“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的政府，成为领导区域经济社会发展的强有力的中心、成为高效运转的公共管理机构时，西部大开发的目标将有望胜利实现。
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