日本第五次全国综合开发规划的基本思路及对我国的借鉴意义，本文主要内容关键词为：日本论文,第五次论文,综合开发论文,基本思路论文,意义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K901文献标识码：D
1 前四次日本综合开发规划的简要回顾与存在问题
1.1 前四次日本综合开发规划的编制与实施情况
1.1.1 经济高速增长时期
自50年代初至1974年第一次石油危机的20多年中，日本经济保持着持续高速增长，其中50年代日本国民生产总值年均增长达22.8%，60年代为11.1%。与此相适应，日本在国土开发方面更多地重视大的基础设施项目的建设和区域间的均衡发展。自60年代初起，日本先后两次制定了全国综合开发规划。
第一次全国综合开发规划 该次规划于1962年10月经国会批准，目标年为1962—1970年。本次规划的总目标是解决地域间的均衡发展问题，其中最主要的是伴随着经济高速增长而引起的大城市的急剧膨胀，以及由此带来的收入的地域差异扩大和诸多的生产与生活方面的问题。基本课题为：①防止大城市规模的盲目扩大，缩小地域差异；②有效地开发利用自然资源；③对资本、劳动和技术等资源进行合理的地域配置。
第二次全国综合开发规划（简称“二全综”或“新全综”） 该次规划于1969年5月经国会批准，目标年份为1969—1985年。 该计划以实现高福利的社会，创造一个适宜于人类生存的优美环境为总目标。基本课题为：①确保人与自然关系的和谐、协调发展，以及自然资源的永续利用；②通过不断改善国土开发的基础条件，促使全国国土开发的均衡化；③在国土开发中通过发挥地区特色，提高全国国土的利用率；④创造和保护安全、舒适、继承传统文化的环境条件。该规划提出的主要目标于70年代中后期已基本实现，在日本形成了以东京为中心的东京圈，以大阪、神户为中心的关西圈和以名古屋为中心的名古屋圈等三个全国性的城市圈，以及以札幌为中心的北海道、以北九州和福冈为中心濑户内等若干个地方性城市圈。
1.1.2 经济稳定增长时期
1970—1974年，日本经历了第一次石油危机，此后全国经济走上稳定发展的轨道，经济年平均增长率保持在4—5%。因此，自1977年以来的20多年中，日本在国土开发与整治方面十分重视抑制产业和人口的过度集中，构筑多极、分散型的国土开发网络。
第三次全国综合开发规划（简称“三全综”） 该次规划于1977年11月经国会批准，目标年份为1987年。该规划的总目标为：以有限的国土资源为前提，有效地发挥区域特色，立足于传统文化，协调人与自然的关系，创造一个适宜于人类居住的综合环境。基本课题有：①居住环境的综合整治；②保护和有效地利用国土；③不断适应经济和社会的新变化。
第四次全国综合开发规划（简称“四全综”） 该次规划于1987年6月经国会批准，目标年为2000年。 该规划的总目标为构建多极分散型的国土开发框架。包括：发展具有职能特色的多极轴线，改变人口、经济职能和行政职能在地域上的过度集中，推进地区间形成相互联系和相互交流的网络，以此深化地区间分工与合作关系。基本课题有：①通过定居和交流搞活地区，如改善定居条件，充实产业振兴措施等；②根据经济国际化的要求，重新确立东京作为国际城市的职能；③充实安全而又高质量的国土环境。
1.2 战后前四次日本全国综合开发规划存在的主要问题
总的看来，日本自1962年以来进行的前四次全国综合开发规划有以下特点：“规划”由政府国土厅编制，是一项自上而下的偏重于指令性的计划；十分重视控制人口及产业的过度集中，提倡国土的均衡开发，构筑多极、分散型的国土开发框架；从主要追求经济发展的经济效益过渡到提倡创造一个适宜于人类居住的综合环境；宏观调控与微观搞活相结合；计划目标明确，中央与地方（都、道、府、县、市）的计划衔接较好，具有较强的可操作性。但是，从这四次规划实际执行和实施的情况看，也存在不少问题，归纳起来主要有：
一是规划的指令性较强，指导性和诱导性较差；刚性较强，弹性不足。这不仅不利于调动中央、地方、企业和地方公共团体的积极性，而且由于指标过于具体，缺乏应有的回旋余地不能适应外部条件变化的需要。
二是由于政策不够配套和措施不力，导致人口和产业在全国范围内过于集中，形成“一极轴型”国土结构。太平洋沿岸少数城市圈由于经济“过密”，经济和行政职能的过度集中，致使出现国民收入的地区差异加大，交通拥挤，环境恶化，抵御自然灾害能力降低等问题；而属于地方圈的经济“过疏”地区，一部分陷于结构性萧条，人口流失，失业率增加，多数则过分依赖大城市，自立度较低。
三是实施规划的各种调控手段能力较差，因而导致规划在某些地区推进较慢，地区间的经济合作和区域经济一体化仍存在不少问题，工业和新兴产业的分散与重新布局进展不快。
2 日本“五全综”的基本思路与实施对策
2.1 制定“五全综”的背景
日本国土厅将“五全综”称作为面向21世纪的国土宏伟蓝图——促进地域的自立和建设美丽的国土。该计划于1998年3月31 日经日本国会通过，目标年份为2010—2015年。由于时代背景不同，因而在指导思想、内容和实施对策等方面，均明显不同于前四次全国综合开发规划。
2.1.1 国民意识的大转变
经过20世纪的发展，日本在经济方面已赶上了欧美各国，成为当今世界先进列中的一员，但在生活、环境、文化和产业等方面仍存在各种各样问题。因此，越来越多的国民意识到，21世纪应该从追求物质的富裕转变为精神的富裕，强调人类活动与自然的相互协调，重视生活的舒适，弘扬传统文化和促进产业结构的高度化。
2.1.2 全球化时代
面对“温室化”等日益严重的全球环境问题，以及全球范围的粮食问题、资源问题和能源问题，企业活动的跨国选择，以及跨国竞争不断加剧。广大国民意识到，要加强全球性的环境保护工作，推进资源的循环利用，为从根本上解决经济和社会结构问题，应加快同中国和亚洲其他各国的交流。
2.1.3 人口减少和老龄化时代的到来
日本从80年代起，人口出生率开始明显下降，预计到2007年人口将出现负增长，21世纪人口减少将达到高峰，由此全国范围内将出现劳动力的不足和经济增长率的进一步下降，土地利用的改变和老年人参与社会活动的增加。
2.1.4 高度信息化时代
21世纪初，信息和通讯在社会生产和生活中的作用将不断增强，人们可以克服时间和空间的制约，实现近于面对面的交流。随着高度信息化时代的到来，国民对居住、工作和学习场所的选择范围不断扩大，企业对区位选择的自由度不断提高，以信息通讯为中心的新兴产业不断出现，并给集聚度较低和远离大城市的地域提供了发展的机遇。
2.2 “五全综”的主要目标与内容
2.2.1 主要目标——构建多轴型的国土结构
日本在长期的经济发展过程中形成的一极（东京都）一轴（太平洋沿岸经济发展轴）型国土结构已暴露出不少问题，如人口和职能的过度集中，生态退化，环境问题加剧，居住恶化，交通拥挤，大都市中心城区人口的空洞化，丧失文化和生活方式的多样性，抗震能力下降等。
在面向21世纪的国土宏伟蓝图中，要立足于加强各个具有特色地域间的协作与交流；不仅要重视生产、流通、消费等职能，而且要建立一个兼有保护和恢复自然环境的职能，形成创造新文化和生活方式的多样化地域；各地域不能仅仅作为日本一部分所承担的职能，而且要作为亚太地区的一员，乃至于地球社会的一员，来构建其国际交流职能和大城市的综合职能。
2.2.2 “五全综”的主要内容
（1）构建四条新的国土开发轴线，实现国土的均衡发展
四条新的国土开发轴依次为：①东北国土轴，从中央高地经关东北部，到东北太平洋沿岸的北海道及周边地区；②日本海沿岸国土轴，从九州北部到本州和北海道的日本海沿岸的周边地区；③太平洋沿岸新国土轴，从冲绳经九州中南部、四国、纪伊半岛，到伊势湾沿岸的周边地区；④西日本国土轴，从九州中北部经濑户内海两侧、关西至关东的太平洋沿岸周边地区。
（2）基本课题
“五全综”的基本课题有以下五个：①创造一个促进自立和值得骄傲的地域。各地区有能力开拓自己的未来，促进地域的自立，重视自然和弘扬传统文化；②确保国土的安全和生活的安定。要提高抵御自然灾害的能力，解决人口减少、老龄化、全球气候变化和资源减少等问题；③享受和继承丰富的自然带来的物质上和精神上恩惠，对自然环境进行可持续利用；④构筑具有活力的经济社会结构，推进经济结构改革，以便在日益激烈的国内外竞争中，确保丰裕的生活和就业；⑤形成向世界开放的格局。要充分发挥各地区特色，分担国际化职能，加强同世界各国的交流。
（3）特定课题
①首都职能与东京问题。根据从一极一轴型国土结构向多轴型国土结构转变的需要，迫切要求对职能过度集中的首都东京加以限制，并对其部分功能进行转移，以构建一个工作和居住相对平衡的地域结构。为此，要将东京的政治、行政中心职能同经济、文化职能进行适当分离，积极推进东京圈同中部地区和其他城市圈的适当分工。目前首都部分职能转移的候选地有三个：一是中部区（介于爱知、岐阜、静冈三县间），二是三重、畿央地区（介于三重、滋贺、奈良三县与京都府之间），三是东北地区（位于宫城、福岛、枥木及茨城四县间），其中名古屋市所在的大阪府呼声最高。
②基地问题与冲绳的振兴。作为太平洋沿岸新国土轴的组成部分，要发挥其独特的自然和文化特征，并对亚太地区经济社会和文化发展及国际交流协作作出贡献，相应地将大力发展旅游与养殖业。
（4）实施的战略
具体战略包括：①创造多种自然条件（如中小城市、农村、山村和渔村等）的居住地域，目的在于提高生活质量和增加就业机会；②大城市的整冶与修复。包括对大都市空间的修复、更新及有效利用，如恢复大城市中心区的居住功能，分散大城市中心区职能的过度集中，以及促进三大都市圈相互间的职能分工与协作；③促进地域协作轴的形成。要超越都道府县的界限，建立在资源、产业、文化和生活条件方面各具特色的市、町、村等地域的协作，促进相互间的职能分工，加强地域间的人流、物流和信息流的交流；④形成“广域国际交流圈”。为加快全国各地向世界开放，要在全国建立多个具有世界性交流职能的圈域（它不同于以往的三大都市圈或协作地域），要加强港口、机场等交通和通讯设施建设，培养相应的人才。
2.3 “五全综”的特点
“五全综”同战后前四次日本全国综合国土规划相比，在指导思想、主要内容及组织实施等方面都有较大的发展，其特点大体可归纳为以下四方面：
2.3.1 规划的指导思想
前四次日本全国综合开发以改善和提高经济社会发展与布局为基本目标。“五全综”在考虑到当今时代的变化特征、价值观和生活方式的多样性等内外宏观背景后，将其基本目标定位在“创造多轴型国土结构的基础”，主要内容则强调人与自然环境的和谐、经济结构的高度化、防灾与资源环境保护、区际间的协调发展，以及积极参与全球性的合作与交流。
2.3.2 规划的性质
前四次日本全国综合开发规划具有较强的指令性，政府作为投资主体，负责提出重大建设项目，并匹配了相应投资规模（“四全综”改为有官方和民间共同投资），主要用于全国基础设施建设。而“五全综”则较多地强调政府对规划的“诱导作用”和“作为方向性的发展蓝图”，没有明确相应的投资总额，仅提出了“投资的重点化和有效化”。
2.3.3 规划的组织实施
前四次日本全国综合开发规划均有较具体的实施规划的主要政策措施，如在“日本第四次全国综合开发规划”中，主要政策措施包括资源环境的保护及防灾减灾措施，建设各类居住地的对策措施，促进交通、通讯等基础设施建设的对策措施等。“五全综”继承了前四次规划中的特色，强高官产学相结合，在规划内容方面，更加强调防灾减灾、按流域圈的国土保护与管理、构建多样化的地域文化、产业的振兴与发展、交通及信息体系的整治等，内容也侧重于政策诱导。
2.3.4 全国及地区综合开发规划的衔接与协调
前四次日本全国综合开发规划中，比较重视全国综合开发规划同地方（都、道、府、县）规划的衔接与协调。在“五全综”中，除继续保持上述传统做法外，强调国家与地方综合开发规划应相辅相成、互为补充。一方面，都道府县规划应参考全国综合开发规划的要求；另一方面，全国综合开发规划考虑各地区的自然、社会和经济特点，突出重点。例如，东京都的临海副中心的建设，阪神、淡路地区震灾后的恢复与重建，配合将首都功能转移到国土中央而进行中部新国际航空港的建设等。
3 北海道第六次综合开发规划
本次访问期间，代表团有机会访问了东京、北海道的札幌及千岁、爱知县及名古屋市、京都府、三重县、大阪府、兵库及神户市。以下重点介绍北海道的综合开发规划编制的思路、主要内容及实施的对策。
北海道于明治维新后的1896年（明治2 年）才开始进行实质性的开发。自1910—1925年和1926—1945年，北海道实施了两期以开发农田、森林、道路和水利为主体的垦殖计划。根据1950年制定的北海道开发法，成立了属于日本内阁的北海道开发厅（北海道开发局），下设北海道开发审议局，由国会参议员、北海道知县和学者等10人组成。 从1952 —1997年共实施了五次综合开发规划（见表1）。1998年4月，北海道第六次综合规划经日本议会正式通过。该次规划的副标题为：北海道将21世纪的发展放在开拓区域方面。
表1 北海道战后历次综合开发规划情况
开发目标
规划时期主持机构
及特色
第一次综合资源开发北海道开发厅
开发规划 (北海道开发
(1952～1962) 局,北海道)
第一个五年
第一次综合产业振兴北海道开发厅
开发规划 (北海道开发
(1952～1962)
局.北海道)
第二个五年
第三次综合产业结构北海道开发厅
开发规划 的高级化(北海道开发
(1963～1970)
局.北海道)
第三次综合建设高生北海道开发厅
开发规划 产,高福利(北海道开发
(1971～1977) 社会 局.北海道)
新综合开发形成稳定北海道开发厅
规划 的综合环(北海道开发
(1978～1987) 境 局.北海道)
对日本长
第五次综合期发展的北海道开发厅
开发规划 贡献,在国(北海道开发
(1988～1997) 内外较强局.北海道)
的竞争力
规划时期 开发计划及主要政策
第一次综合
电源开发;道路,港口,河流的整治与扩
开发规划 充;粮食增产;开发的基本调查.
(1952～1962) 预测人口:600万人
第一个五年
资金:4335亿日元(其中公共事业
计划
费1300亿日元)
第一次综合
道路,港口等基础设施;电源的开发;国
开发规划 土保全设施的整治;农业生产基础的扩
(1952～1962) 充与加强;农林水产业产量的提高;工
第二个五年
矿业的积极开发;文化,卫生,福利,劳
计划 动设施的完备.
预测人口:550万人
资金:6600亿日元
第三次综合
农林水产业的现代化;工矿业的积极开
开发规划 发振兴;综合交通通信体系的建立;国
(1963～1970) 土保全和水利的综合推进;社会生活环
境设施的完备扩充;产业技术开发,技
术教育和训练的强化,以及劳动力的转
移,推进据点式的开发.
预测人口:586万人
资金:33000亿日元(其中行政投
资
9400亿日元,政府企业,民间企业等
第三次综合
现代产业的开发振兴;社会生活基础的
开发规划 强化;新交通,通信,能源输送体系的建
(1971～1977) 立;国土保全和新资源的开发;自然的
保护保存与观光开发的推进;中心都市
圈的整治和广域生活圈的形成.
预测人口:600万人
资金:207500亿日元(中政府投资
85500亿日元.民间企业投资122000
亿日元
新综合开发
骨干产业发展基础的整备;中枢管理据
规划 点的形成;城市与农村,山村,渔村环境
(1978～1987) 的整治;骨干交通通信体系的整备;国
土保全等安全基础的确保;地域综合环
境圈的展开.
预测人口:620万人
资金:471000元亿日(其中政府投资
181000亿日元,民间企业机构等投资
29万亿日元
具有活力的产业群的形成;高质的交通
第五次综合
信息,通信网络的形成;安全,宽裕的区
开发规划 域社会的形成.
(1988～1997) 预测人口:620万人
资金:总投资60万亿日元(其中广
义的国土基础投资40万亿日元)
规划时期 开发事业费期末人口数
第一次综合第一个五年计划1967年:
开发规划 777.22亿日元. 487.9万人
(1952～1962) 1967年:
第一个五年 2204.41亿日元
第一次综合1934.83亿日元 1962年:
开发规划
510.5完人
(1952～1962)
第二个五年
第三次综合9204.83亿日元
1970年:
开发规划518.4万人
(1963～1970)
第三次综合23189.67亿日元 1977年:
开发规划544.3万人
(1971～1977)
新综合开发69835.48亿日元
1987年为56
规划
7.1万人
(1978～1987)
第五次综合
开发规划988～1997年合计 19595年为5
(1988～1997)92980.99亿日元
69.2万人
新规划的基本思路为：①通过对国内外开放实现自立的北海道；②以优越的环境和资源为骄傲实现持续发展的北海道；③以能享受丰富多样的生活和文化为目标，实现安全宽裕的北海道。
为实施上述规划的主要对策为：①从全球观点出发，建成食品基地，培育新兴产业；②形成北方国际交流圈；③继续对北海道优美的自然环境加以保护；④发展观光、休养业，为国民提供多样性的自我实现与交流场所；⑤建设安全、宽裕的生活场所。
该规划根据北海道的自然、资源和社会经济特点，将该道划分为中央区、南部区、北部区、十胜区、钏路与根宝区及鄂霍次克区等6 个地区，每个地区提出了开发与整治的方向、目标、产业发展与基础设施建设等内容。
4 日本第五次全国综合开发规划对我国的借鉴作用
我国的国情（包括自然基础与经济社会发展阶段）虽然与日本有很大不同，但我国当前正处在大规模改造和经济高速增长阶段，许多地区经济社会发展同资源和生态环境的矛盾十分尖锐，日本的经验是值得我国借鉴的。针对我国跨世纪国土开发与经济社会发展中面临的问题，提出如下建议。
4.1 尽快编制新的全国国土综合开发与整治规划
我国在80年代中期（1985～1987年）曾经编制了《全国国土综合规划》，80年代末又进行了修订。全国29个省、市、自治区及大部分地市以及约1／3以上的县均编制了地区性的国土综合规划。上述规划对指导全国及各省、市、自治区10多年来的国土开发与整治、经济社会发展和经济布局起到重要的促进与保障作用。但是在规划编制和实施过程中，也存在许多不足之处，如：规划是在计划经济体制下进行的，以不同等级的行政区为主体，指令性较强；规划目标过于具体，规划指标重数量轻效益，忽视了对人口、资源、环境与经济发展之间突出矛盾的针对性解决；规划内容大而全、小而全，重点不突出，部分地区成了国民经济与社会发展规划的翻版等等。
今后1／4世纪，我国将处在工业化中期阶段，人口、资源、环境与发展的矛盾将更为尖锐，资源环境对经济社会发展的制约作用将越来越大，综合国土规划的作用将更为重要。近20年来的经济持续快速增长，在自然资源的开发利用、生态环境的治理与保护、区域发展等方面出现了一系列新问题，客观上需要编制新的《全国国土综合开发与整治规划》，作为我国宏观调控体系的重要组成部分和实施《中国21世纪议程》与可持续发展战略的重要保证。
4.2
新的全国国土综合开发与整治规划应同市场经济相接轨，并将协调人口、资源、环境与发展放在首位
同我国的社会主义市场经济体制相适应，新的国土综合开发与整治规划应彻底摆脱计划经济体制的束缚，从以政府为主体的指令性规划转变为以市场为导向性的规划；规划内容由原来过于具体的“大而全”式的刚性规划逐步过渡到应变能力较强的弹性规划；规划重点从发展与布局向协调人口、资源、环境与经济社会发展为主要任务；规划的实施从原来以行政手段为主转变为市场调控为主，将资源环境的价值化，将资源纳入国民经济核算体系等等。根据日本的经验，政府在“规划”中的宏观调控作用主要体现在制定诱导性（刺激性）和限制性政策，加快重点基础设施项目建设，创造良好的投资软、硬环境等方面。
4.3 正确处理好全国与省、地市、 县国土综合开发与整治的关系
借鉴日本“四全综”和“五全综”的经验，在我国编制新的国土综合开发与整治规划时，应正确处理好全国与各类地区“规划”的关系：一方面，《全国国土综合开发与整治规划》主要从宏观上把握住某一时期国土综合开发与整治的方向、目标、空间结构、重大课题、资源的合理开发利用与环境保护、实施“规划”的对策措施，并提出各大区域国土开发与整治的基本方向与相应的政策措施。另一方面，在编制省、地市、县级国土开发与整治规划时，除以《全国国土综合开发与整治规划》作为基础，考虑全国规划对各类地区国土开发与整治的方向性要求外，更应突出区域特点，亦即针对区域的自然与社会经济特点、存在的主要问题和某一时期国家对区域发展的特殊要求，提出区域相应的开发与整治目标、空间结构、重大课题与相应的对策措施。
4.4 在编制规划时强调“官产学”相结合和公众的参与
日本在编制“五全综”时，强调“官产学”相结合，即政府、产业、科学教育界的共同参与、共同规划、共同实施，使社会各界各司其职、各得其所。许多府、县均反复征求民间意见，充分反映其要求。在资金筹集方面，实施官民结合的体制，“五全综”的总投资中民间团体投资约占40～50%，为此，中国在编制新的国土开发与整治规划时，应充分发挥企业与企业集团以及民间组织的作用，加强公众的参与（特别是市、县一级），让他们成为规划的参与、制定与监督实施者，最大限度地调动各方面的积极性，使“规划”真正落到实处，成为指导区域发展的行动指南与纲领。
收稿日期：1999—8—01；修订日期：2000—02—15