国家的悖论与政府的失灵，本文主要内容关键词为：悖论论文,政府论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
通过对国家的观察可以发现，不同的国家或同样一个国家在不同的时期或不同的条件下，并不总是主动促进经济，提高国民的福利，低效的经济和不良的政府可能会存在。西方的新制度经济学把这种现象称为“国家的悖论”，公共选择学派则认为存在着“政府失灵”现象。
一、国家的悖论
新制度经济学认为国家有两个基本目标：界定产权，制定社会基本规则，使统治者的收益最大化；降低交易费用，使社会的产出量大化，以增加国家的收入。国家的这两个目标是冲突的，使社会利益最大化与使统治者的利益最大化两者往往不可兼得。“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源；这一悖论使国家成为经济史研究的核心，在任何关于长期变迁的分析中，国家模型都将占据显要的一席。”（[美]道·诺斯：《经济史中的结构与变迁》，20页，上海三联书店中译本，1991）这个提法被称为“诺斯悖论”，即由国家界定和保护产权可以产生规模效益，而国家在界定和保护产权时又不是中立的，国家的目标是增加自己的岁入，统治者的目标是使自己的利益最大化。国家的目标和统治者的目标与社会总收入的最大化不总是一致的，“新创制的制度协定往往不是使社会收益最大化的那些制度协定”（[美]道·诺斯：《西方世界的兴起》，126页，华夏出版社，1999）。
“诺斯悖论”涉及的是国家的自主性问题，所谓国家的自主性，是指国家“具有其自己的，与社会中的统治阶级或政治体(polity)不一致的利益结构和逻辑”(Scokpol,T,State and Social Revolution,New York,Cambridge University Press,P27.1979)。国家自主性的提出基于国家的非中立性质，国家并非抽象的实体，而是由作为统治者的官僚群体组成。作为一个组织，统治者有自己的特殊利益。作为经济人，统治者有个人效用最大化的动机。由于由他们所构成的国家有自己的利益，遇到国家的偏好与市民的偏好不一致时，国家倾向于按自己的偏好行事。由于国家垄断了强制性权力，国家可以控制市民的偏好，把自己的偏好转化为社会的偏好。国家不仅有把其自主性最大化的倾向，而且国家的自主性有潜在地与社会相分离的倾向，国家的自主性问题即来自于此。在现代政治中，国家的自主性是一种不可回避的事实。政治学界对这个问题的探讨集中在权力关系上，新制度经济学用成本——收益分析的方式，对国家的自主性从个人动机给予解释，具有独特的说服力。
“诺斯悖论”反映的也是政治与经济的对立：出于统治的需要，一种经济上低效的制度安排在政治上却可能是合理的。诺斯认为美国就曾经有过这样的例子：“我们故意建立起一个效率低下的政治制度，防止受到一个效率很高但想干坏事的政府的危害。”（诺斯1995年3月9日在北京的演讲，摘自《经济学消息报》，1995-04-08）政府行为并非只遵照效率原则，公平同样是政府做事的出发点，必要的时候为了公平，有可能牺牲效率。在存在权力竞争和政治交易费用的情况下，可能导致无效率的产权结构及其他相关的制度安排。
二、政府的失灵
20世纪30年代以前的西方经济学信奉的是市场制度和完全竞争，1929年大危机显示出市场是有缺陷的，凯恩斯主义随之兴起，主张政府是市场的合理调节者，认为“私人家庭的愚蠢行为，也许正是处理国家大事的精明行为”。凯恩斯主义假定政府是公正的，民主政府通过利益集团的竞争能合理地反映社会意志。这种政治经济主张导致政府的作用大为增强，政府膨胀，预算赤字居高不下。70年代西方各国陷入滞胀的困境，失业率上升和高通货膨胀并存。经济自由主义认为政府干预破坏市场的自由运转，使资源配置不合理，个人丧失积极性。“凯恩斯经济学导致政治家过度自由，它摧毁了对政治家正常欲望的有效约束，用凯恩斯主义武装起来的政治家能大肆花费并不因急需征来的税金。”（布坎南：《赤字中的民主》，4页，北京经济学院出版社，1988）由此可见，政府在这方面也是有缺陷的，应限制政府活动的范围。公共选择学派从经济人的角度，指出了政府缺陷的表现和产生的原因。
政府失灵首先表现为政府行为并非永远代表公共利益。民选的官员和政治家不是经济上的“阉人”，他们在参与公共决策时有自私的动机，不必拔高他们政治行为的动机。作为个人，政治家和官员不管其头衔多高，首先都不是为了追求正义，而是为了追求个人的利益而参与政治的。“公共利益”、“最大多数人的最大幸福”等都不可能成为政治家竞选和行为的最高标准。他们有可能不代表公共利益，而只代表自己或自己集团的利益，因此没有必要把政府的行为理想化，政府完全可能不顾公共利益。退一步讲，政治家和官员的理性和知识是有限的，他们拥有人类共有的弱点。政治家和官员的知识可能是不完备的，信息可能是不充分的，理性能力是有限的，即使他们的动机是公共利润，其行为的结果也仍可能走向反面。布坎南曾指出，在“公共选择”的透视下，社会目标、国家目标和社会福利函数之类是不存在的。
政府失灵的第二个表现是政府行为造成资源配置的低效率。政府行为缺乏竞争机制，官员花的是纳税人的钱，就像弗里德曼所说的“用他人的钱，为别人办事”，由于没有产权约束，官员行动时根本不必担心成本问题。官员行事时无成本压力，自由度比市场中私人企业家还大，使不计成本的政府行为不断发生。政府行为也没有利益含义，官员从个人的得失出发，为追求选票和政绩，尽量满足来自方方面面的要求，结果使公共产品超量供应，政治产品过剩，社会福利费用过高，造成资源的浪费。还因为官员的权力是垄断的，有“无穷透支”的可能，他们一旦决策失误，由此所造成的资源浪费可能远远大于一个企业家的投资失误。
政府行为的低效率还表现为政府决策达不到帕累托最优。一是立法对行政的权力制约无效。立法只涉及政府的决策规则，政治家很难确定官员在行政中的政策是否符合帕累托最优。二是官员决策的出发点是部门利益，官员的动机是机构规模的最大化和预算的最大化，结果使政府开支扩大，只有利于部门，公共福利却因此而受损。官员的另一方面的动机是减少个人的成本，避免错误，减少风险。其方式是故意把决策的程序复杂化，以使一旦错误发生，责任不是由特定的个人承担，而是由官员阶层承担，实际上是由社会来承担，“在试图避免明显错误的同时，他们忽视了必须由公众承担的各种成本”（[英]安·B·阿特金森等：《公共经济学》，396页，上海人民出版社，1992）。三是衡量社会成本和社会收益是困难的，关于某项政策的边际社会成本在哪一点等于边际社会收益往往很难以确定。
公共选择学派认为，在现行的政府体制下，受经济人本性指引的官员和政治家的官僚主义行为模式有一定的必然性。政府部门是公共物品的惟一提供者，公众作为服务对象，无法用“退出”的方式对抗垄断。政府官员利用垄断地位，抬高服务价格，降低服务质量，变相地谋取个人利益。政府善于做表面文章，以追求自己利益最大化为目的的政治家在进行政府决策时的着眼点不在增进公众的实际利益，而是扩大自身的影响。他们看待政策的标准是宣传效果，而不是实际效果。一场大肆渲染的为节省几个美元而取消政府高级官员轿车待遇的运动在政治上获得的好处可能超过为纳税人节省成百万美元的复杂的政治机构改组计划。对于官员，政策的舆论效果大于实施效果。政治家的利益与公众的情绪一致，而不首先考虑公众的利益，因为公众的情绪易受舆论左右。
另一方面，选民对政府官员的监督常常是无效的。作为监督者的选民关于监督对象（政府及官员）的信息不足，信息被政府部门所垄断。由于政府是惟一的，选民在监督时无明确的考核指标，也无法对公共部门进行比较。监督者又不一定是被监督者所提供服务的消费者，因而对鉴别政府的工作质量既缺乏热情，又缺乏经验，处于“理性的无知”状态。
政府失灵来自政府制度设计上的缺陷。一是政府部门中人们追求个人目标时所受的制度约束比私人企业松弛得多，在其他条件相同时，政府部门中的人们最有可能恣意追求个人利益的最大化，最容易打着公共利益的旗号损害公共利益。官员越是进行合理行动，政府的膨胀可能就越严重。政府非但不能纠正市场缺陷的问题，而是常常使问题恶化。“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率时或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便出现了。”（[美]萨缪尔森等：《经济学》[第12版]下册，1189页，中国发展出版社，1992）二是不存在可以准确、及时反映公众对公共物品偏好的有效机制，个人偏好的加总尚无有效的技术解决方式。三是政府矫正市场失灵的各种政策措施之间有可能相互抵消，这会使其效力大打折扣。因此，把政府视为圣人，寄希望于政府的干预来解决市场缺陷的想法是幼稚的。
市场失灵问题学术界已经盖棺论定，政府失灵也开始逐渐为西方政治经济学界所认识，萨缪尔森和诺德豪斯的总结较为中肯：“这是否意味着我们应当为市场的看不见的手而放弃政府的看得见的手呢？经济学无法回答如此深刻的政治问题；它全部能做到所有的一切是研究集体和市场选择各自的优点和缺点，并指明各种机制（例如污染税或承担后果的法规），在这些机制下，一只经修补的看不见的手也许比纯粹的自由放任或无限制的官员的政治规则的制订的极端情况更有效率。”（同上书，1209页）
新制度经济学家科斯的观点认为，政府失灵问题并不像公共选择派所讲的那样严重，交易费用大于零的时候，政府并不需要直接干预，只需要对产权作出规定，使得纠纷双方的权利明确，能够以支付费用的方式解决纠纷，即把外部性问题内在化，可以恢复市场正常运行。他甚至认为，通过适当的产权安排，公共物品也能依靠市场途径提供，不需要政府的干预。
公共选择学派谈政府失灵的依据之一是人的经济人本性，在我们看来，这一点在哲学上并没有超出霍布斯的性恶论。霍布斯认为人天生是自私的，“我首先作为全人类共有的普遍倾向提出来的便是，得其一，思其二，死而后已，永无休止的权势欲”（[英]霍布斯：《利维坦》，72页，商务印书馆，1985）。霍布斯的契约论建立在性恶论的基础上，认为在从自然状态向文明社会的过渡中，可以借助国家这一公共权威机构对人际敌对状态进行控制。霍布斯把国家放在绝对的主权者的地位，认为个人一旦把自己的一部分权力让渡给国家，就必须绝对服从它。与霍布斯式的政治学传统相比，公共选择学派理论的进步在于指出国家不是神圣的，国家并不具有天然正确性，而是有可能犯错，对国家的权力必须限制。“布坎南的理想是一种有秩序的无政府状态，这种状态的原形是自愿的市场交换行为。有秩序的无政府状态遍及于人类交往活动的很多领域，例如，人们排队买东西或等车时，虽然不存在什么正式的公式，但相互容忍的道德观念是存在的。”（[美]沙克尔顿：《当代十二位经济学家》，49页，商务印书馆，1992）
政治学从没有认为国家是永远不会犯错的圣人，古代希腊思想家亚里士多德关于政体循环的学说表达的就是由于国家无法克服自身的错误而导致的制度更替，近代三权分立的制度设计对立法、司法、行政三种权力相互制约，其出发点就是权力可能被其执掌者所滥用。政治学传统的缺点之一是认定国家可以天然代表公共利益，尽管政体有变动，朝代有更替，但国家总是公意的化身。当代凯恩斯主义经济学继承了这一理论假定，以之作为国家干预经济的政治合法性根据。公共选择学派的政府失灵论的意义在于指出国家的出发点并不是公共利益，政府的政策倾向性取决于官员之间以及利益集团之间的利益冲突与利益协调，政府的政策可能符合大部分选民的立场，也可能只代表少部分人的利益。更进一步的是，公共选择学派从否定公共利益的存在来指出政府不可能代表公共利益，打破了官员无私、自动代表公共利益的政治学神话。
公共选择学派对政府的研究具有独特的视角，其关于政府失灵问题的研究成果对政府乃至国家研究，都是一种深入，其学术地位是政治学无法取代的。这也再一次说明政府问题的跨学科性——它已经成为政治——经济问题。