中国房地产税改革中的央地博弈与突围之道，本文主要内容关键词为：地产税论文,之道论文,国房论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：1003-5230(2013)03-0009-06
一、问题的提出
房地产业逐渐成为各地的支柱产业，房地产税的税源也日益丰厚。房地产税是典型的地方税，在目前地方政府财政普遍收不抵支的情况下，按理会对新兴的具有巨大潜力的房地产税收入充满期待，但现实情况是大多数的地方政府对房地产税改革普遍不积极。2007年底，中央曾与六省市探讨物业税“空转实”的问题，结果无一成功，原因就是“地方上不希望征这种税，因为它有可能导致当地房价下跌，减少其财政收入”①。进行房产税试点改革的仅仅只有两个直辖市，上海方案未将存量房纳入征税范围、重庆未将绝大部分存量房纳入征税范围，而且应征税的增量房产设置了超高标准的免征面积和很低的税率，这样使得房产税试点改革的影响微乎其微。由此可推测地方政府对房地产税改革积极性相当低。
为什么中国的房地产税改革在长达将近十年的时间里“启而难动”？房地产税改革是税制改革，税制改革的决策除了考虑经济约束还需要加入政治约束，即利益集团的支持与阻碍作用，必须要用到政治经济学范式分析。从实践来看，税制改革的成败要考察强势集团得到了多少改革的制度红利以及非税制改革对全社会净福利增量的大小。由于目前地方政府收入主要依赖于房地产业的收费、地租及流转环节税收，这直接推动了房价的飞速上涨，导致一系列严重问题，例如房价上涨速度远超过居民收入增长速度、房地产投机需求异常严重(明显超过了不依赖土地财政的经济发达国家)、房地产片面发展占用过多资源导致经济扭曲以及引发“租税替代”效应[1]、“土地财政”引发的暴力拆迁等在内的诸多社会问题。中央政府为了解决上述问题，改变租费为房地产保有环节的房地产税，早在2003年十六届三中全会就提出以统一规范的物业税替代有关收费。无疑，这是增加全社会福利的改革举措。但地方政府属于既得利益者，在房地产税改革的政策制定过程中尽管可能不具有决策权，但是政策制定时必须考虑地方利益集团是否有支持、执行改革的激励。实践表明，地方政府对中央的政策是选择性执行的，长期来看，中国经济是由地方政府主导，无论中央政府制定怎样的改革方案，前提都是需要地方政府的配合执行，不可过多触及地方政府的既得利益，否则改革难以推进②。在我国“强政府、弱社会”的格局下，房地产税改革在决策阶段的利益博弈主要在中央政府和地方政府之间展开③，本文以此为切入点，探讨转轨期中国房地产税“启而难动”之谜与“突围之道”。
二、中央政府推行“以税代租”：房地产税改革的激励机制
(一)中央政府推动房地产税改革的收益巨大
中央政府推行房地产税改革的动机和获得的收益是相当明确的：(1)房地产税将代替营业税成为地方主体税种，这将有力地支持“营改增”改革。(2)房地产税改革规范了地方财政收入体制，减轻现行地方政府依赖“逆向软预算约束”机制筹集非正式财力。这将从根源上化解地方政府日益严峻的“土地财政”依赖和地方投融资平台的风险，推动地方财政体制的可持续发展，反过来从根本上有利于国家财政体制的稳定发展。(3)房地产税改革将为地方公共服务提供财力保障，缓解和改善民生问题。通过赋予地方政府征收房地产税的权力来激励地方政府转变政府职能。(4)通过房地产税来鼓励资源的节约使用，引导住房合理消费；发挥房地产税的房价“稳定器”功能，抑制房地产市场的投机行为。(5)健全税制，建立真正的财产税性质的税制，有效地调节日益扩大的贫富差距，有利于社会的安定。
(二)中央政府推动房地产税改革的成本可转嫁
从物业税长达七年的“空转”和沪、渝两市试点的情况看，中央往往只出台相关方向性政策，而将税制的具体方案设计及开征成本等转移给地方政府。相比其他税种，由于房地产税的课税对象及课税环节的特殊性，房地产的计税依据并不是自动生成，必须依赖评估价值，而基于市场价值评估的计税依据是一项具有一定“客观性”的主观过程[2]，极易引发纳税人的不解和不满。而且对于自住用房地产，很多情况下房地产税是对尚未实现的价值课税，这会造成房地产的价值与其业主的负税能力之间存在很大反差。因此，房地产税的前期制度设计和征管成本相当高，而目前房地产登记和产权管理制度不健全，尤其是房产、土地、户籍、统计、税务等管理部门之间尚未实现信息共享以及相关部门还无法提供具有广泛可接受性的房地产评估机构、评估标准的情况下，开征房地产税的前期制度建设成本非常巨大。
同时，中国从计划经济向市场经济转型的特殊转轨经历也为房地产税的开征平添了许多体制障碍，最为典型的就是形成了极具中国特色的不动产产权格局：城乡二元结构、房地二元结构和城市商品房、小产权房、集资房、房改房、经济适用房和共有产权房等多种产权性质房产并立；转轨期城乡“二元”土地管理体制下，现行房地产市场的基本现状是最终产品(商品房)价值已经市场化，而土地等要素资源却高度垄断；始于1994年的城镇住房制度改革、止于1998年的福利分房的住房市场化和自由化改革以及后房改时代住房问题的凸显和加剧。上述产权法制环境、现行土地制度和土地市场环境、转轨期不规范的住房制度及住房市场环境，都对房地产税改革造成了深刻的体制障碍，处理起来都极为棘手，需要相关方面联动改革[3][4]。而从目前情况看，中央并没有对地方进行试点改革的前期制度建设的成本予以补助等实际行动。可以预见，中央政府将会利用政治集权等优势，将房地产税的开征成本全部转嫁给地方政府，又变成地方政府要完成的“无财政支持的任务”。
通过上述分析，中央政府在房地产税改革过程中收益是多方面和巨大的，而成本是可转嫁的，因此，对于中央政府具有强烈的动力积极推动房地产税的改革。然而，现实中房地产税改革却步履维艰，关键就是地方政府的动机未必与中央政府一致。
三、地方政府坚持房地产“以租代税”：房地产税改革约束机制
地方政府在房地产税改革中获得的直接收益就是持续稳定的税收收入。由此带来的间接收益主要有：(1)健全地方税制，构筑地方主体税种，增加其自主财力，从而规范地方政府的收入结构，化解地方投融资平台债务风险以及摆脱“土地财政”的过度依赖，使得地方财政走上良性循环的发展道路；(2)以房地产税为主的地方税收收入将使得地方政府的财政收入需要与提供最优公共服务水平之间的关联关系加强，这有利于地方政府转变政府职能，赢得辖区居民的支持。但是，地方政府能真正获得上述收益吗？
(一)地方政府在房地产税改革中的收益具有很大的不确定性
1.相比预算内的房地产税收收入，地方政府更偏好“自由裁量”的预算外收入。作为为地方政府量身打造的地方税种，房地产税在中国地方政府层面遇到的阻碍是在其他国家所罕见的。因此，这里有必要探讨，由众多异质性个体官员组成的庞大机构和集团的地方政府在房地产税改革方面却采取了高度一致的行动。奥尔森指出，大集团存在集体行动的基本前提条件是该集体具有一致的集体利益(即集体利益具有相容性)，并在集团内存在有效的选择性激励机制。而且，相容性的集体利益必须和集团内多样化的官员自我利益有机融合，才有可能形成真正有效的选择性激励[5](P58-65)。实际上，在我国转轨阶段长期存在地方政府的预算外收入成为地方政府集体行动的激励基础[6]。因为，具有“自由裁量权”属性的预算外收入更能够与不同类型的地方官员的效用和动机关联，这使得预算外收入作为集体利益和单个个体官员的自我利益具有极强的相容性。事实证明，无论是分税制改革前以“经营企业”为特征的“企业财政”，还是分税制改革后以“经营土地”为特征的“土地财政”，都产生于地方政府追求预算外收入的过程中。由于地方政府对预算外收入具有几乎完全的自由裁量权④，因而对其相当倚重，甚至继续以各种可能的手段将预算内收入向预算外转移等[7][8]，这是使得作为地方政府规范的预算内收入的房地产税“遭冷遇和排挤”的直接原因。
2.地方政府对房地产税既无剩余控制权，亦无清晰的剩余索取权。按现行税权体制，地方政府对房地产税不具有完全的剩余控制权。我国税权高度集中且税政统一，地方政府对以房地产税为代表的地方税没有税收立法权，地方税的税源、税率、税基及其以后的调整权等都高度集中于中央政府，这是阻碍房地产税改革的根本原因之一。按照现行房地产税收入分成体制，每一级地方政府对房地产税的剩余索取权是不清晰的。房地产税虽是完全的地方收入，不需要与中央共享，但目前的规定房地产税收收入通常在地方几级政府共享(如表1所示)。四级地方政府似乎都想“搭便车”分享的“公共收入”，但却不愿或很难为改革的巨额初始成本“买单”，这也是使得房地产税制改革呼声微弱的现实原因。而且，最具改革话语权的省级政府仅占10%，省级政府自身是没有激励去推动房地产税改革。
3.现任地方政府对房地产税改革的间接收益并不看重。房地产税改革对地方政府带来的间接收益是巨大而且非常有益的，但要获取到间接收益的先决条件是现任地方政府为房地产税巨额的初始改革成本买单和房地产税改革走向平稳运行轨道之后，作为对一届任期只有3-5年的地方政府官员来说，现任官员为后任做“嫁衣裳”的可能性微乎其微。政治集权的政治体制导致地方官员“向上负责”，在“官员晋升锦标赛”体制下，以经济绩效为主政绩已经被非常细致地纳入干部考核与晋升制度中。房地产税的间接收益，例如地方财政收入的良性循环和可持续发展、地方债务风险化解、地方政府职能优化等目前还未纳入到政绩考核或者不是考核重点，这自然不会引起地方官员的重视。而且，目前地方官员任职流动十分频繁，地方第一把手的权、责、利经常是分离的。在任职的早期，他们有充足的动机利用手中的“权”突破预算来做各种政绩工程⑤，然后获得升迁(“利”)。一旦成功，偿还债务、土地财政风险等的“责”就落到后任政府身上。
(二)地方政府推动房地产税改革成本巨大
虽然开征房地产税从长期看能增加可观的税收收入，但是这些增加的税收收入能否补偿地方政府各方面的成本和损失是不确定的。地方政府在房地产税改革中的成本和损失主要有：(1)直接成本：政策成本、前期制度建设成本和管理阶段的征管成本等(详见前文分析)；(2)间接成本：房地产税的开征有可能会影响到地方政府来自土地的收入。2001-2010年10年间中国土地财政出让总收入增长近24倍，地方土地出让收入与同期地方本级公共财政收入占比大都年份都在50%以上⑥。开征房地产税，到底在多大程度影响到现有的“土地财政”收入？这是地方政府首先要考虑的重要问题。
目前，地方政府的“土地财政”主要构成如下：(1)与土地及房地产相关的税收收入(几乎全是地方税)；(2)与土地、房地产开发、转让等收费；(3)土地出让和转让收入；(4)土地抵押贷款。基于地方政府是其辖区土地供应的是实际垄断者，实施“低价工业化、高价城市化”的策略，通过经营土地和城市开发，地方政府最大化“土地财政”收入。占地方政府收入相当部分的土地出让金主要来自“招、拍、挂”等市场化方式供应的经营性用地，对这一部分土地的供需如图1所示。地方政府向市场供地边际成本曲线为S，由于我国法律规定必须经地方政府征用，农用地才能转为建设用地，而且征用补偿标准也是法定的，因此，一级市场中的土地供应并不是由市场配置资源，因而S缺乏弹性且较为平坦。土地的需求曲线为D，需求曲线和供给曲线相交于初始均衡点E点，此时地价为P[，E]，供应量为L[，E]。除了获得土地出让金外，地方政府还可以将储备的土地抵押融资，其最优选择往往是通过垄断和金融等各种手段来抬高地价，地价提高后储备土地会相应升值，由此获得的土地抵押融资也相应增加。而且地价推高房价，与土地及其开发有关税种和收费的基数扩大，由此与土地相关的税收收入和非税收入都会增加。由此可见，“政府主导下的房地产市场定价”策略会全面提升地方政府的“土地财政”收入水平。
图1 房地产税改革对地方政府土地收益的影响机理分析
现实中，“土地财政”的确影响着地方政府的供地理念和行动，导致居住用地供给不足、地价上涨。实践表明，在巨额经济利益的诱惑下，地方政府甚至通过“饿地”策略来抬高地价。以2010年为例，2012年的全国商品住宅用地实际供应9.14万公顷，同比减少15.3%，计划完成率仅为81%，是近三年最低水平。而一线大城市的土地供应计划完成率最为糟糕，北京、广州、深圳计划完成率分别为17.6%、39.7%、11%⑦。但另一方面，地方政府的土地供应量也受城建开发巨额资金需求和调控房价的政治压力等多重限制，地方政府也必须出让一定数额的土地，以取得的土地出让金补充城建开发、政绩工程等所需的资金，并偿还到期的土地抵押贷款。所以，地方政府最终供应量会处于少于L[，E]的L[，1]，而相应的土地市场价格为P[，1]。
开征真正具有财产税性质的房地产税将有利于挤压房地产市场泡沫，预计将导致土地的需求曲线压向D'，土地的成交价格至少会有一定程度的下降(如图下降到P')，地方政府直接损失的是土地出让金(如图中阴影面积A)，而间接损失的土地抵押价值和垄断权力租金的空间则可能更大⑧。由于房地产税是未来各期的收入，而土地出让金及其抵押融资为代表的土地财政是当期政府的收入，所以对任期有限的本届政府来说，开征房地产税不是最优选择，这可以从试点地区试图将房产税对房价和地价的影响控制在最低程度的方案设计得到印证。
另外，现行的招、拍、挂土地出让制度规定，土地出让金要在短期内全部上交政府。正是由于地租收入的短期性甚至是一次性，导致任期有限、追逐短期政绩的地方政府官员更加偏好从房地产业，特别是土地租金中获取收入。这样的收入来得快且数额巨大，特别适宜为地方官员要在短期作出“标志性”的政绩工程项目融资。尽管“租税等价”原理长期内成立，但按照现行财政分权体制，“租”的收益主要由地方政府获得，而由此带来的税收损失则主要由中央政府来承担[1]，地方政府就不断有动机推高房价以提高来自租金的收入，而对规范的预算内房地产税收收入“敬而远之”。
值得注意的是，在2013年新“国五条”中，国务院首次明确提出“扩大个人住房房产税改革试点范围”，但在随后各地公布的细则中，没有一家地方政府响应中央的“房产税扩容”号召。而且，多地出现的“微博体细则”⑨，对于最为关键的20%个税征收的问题避而不谈，“限价标准”很可能变成“涨价标准”。这是因为，地方认为房价调控细则可能会影响地方房地产市场发展，特别是影响地方土地财政收入，采取模糊化、抽象化处理，地方的实施细则在相当程度上已经把国办的文件部分淡化了。转轨期中国社会制度变迁实践表明，地方政府到底成为中央政策的推动者或阻碍者，取决于央地利益是否一致或在多大程度上一致。在我国中央集权的体制下，地方政府仍有非常大的自由度，因为中央政府必须依赖地方政府收集信息和执行政策，而这又决定了公共政策的内容和实施效果。中央政府和地方政府这种双向适应和谈判在央地关系中很可能长期持续存在，这会深刻地影响到中国转轨期的诸多改革进程。
四、结论与政策含义
如前分析，现阶段房地产税改革博弈中，中央改革的动机“以税代租”，而地方仍然坚持“以租代税”。房地产税改革的最大阻力来自于地方政府的激励扭曲，中央政府和地方政府存在巨大的利益冲突。要推动房地产税改革，目前最关键是要让地方政府真正分享到改革的制度红利，使其与中央政府形成改革合力。“土地财政”终将会萎缩，“土地财政”的危机就是房地产税改革的契机。
第一，应明确房地产税改革的功能定位，以此统筹改革大局、明晰改革路径。房地产税改革的真正目的，并非直接调控房地产市场价格和供求关系，也不是简单地为政府增加财源，而是应该定位于为地方政府建立有效的财产税体系，实现其财力与事权相对称，以此来优化地方财政管理体制，消除不可持续的“土地财政”模式，最终引导地方政府行为走向规范。我国正处于市场化、工业化和城镇化飞跃发展时期，巨额的土地升值收益应由地方政府掌握，这会有效激励地方政府改善地方治理，形成良性循环。短期内，应进一步切实加强土地出让收益的预算管理，增强其收支透明度和规范性。中长期，应出台适应我国国情、具有真正财产税性质的房地产税制，并逐渐优化使其成为地方政府获得土地升值收益的最佳渠道。
第二，解决地方政府“土地财政”转型阵痛问题。从长期看，由于土地的稀缺性和城市化水平达到极值等因素，一方面“土地财政”收入呈下降趋势；另一方面，存量房地产和新增房地产会不断升值，可征收的房地产税收收入会“水涨船高”。可以预计，这两种发展趋势交叉后，地方政府发展房地产税的积极性会被充分激发起来。如前论证，目前仍有两大因素阻碍地方政府开征房地产税，一是预算外和非预算收入的自由支配属性；二是土地出让金目前发挥的作用和角色难以替代。因此，要从源头上彻底改变这两个制约因素，从而实现房地产“费改税”和“以税代租”。当然，在城市化和民生财政带来当前巨大收支压力的情况下，要真正替代土地出让金对地方政府的重要性，就需要为其建立财政、金融两大支柱。前者围绕房地产税建设展开改革，后者则需要以市政债券改革为重点，这也是市场经济国家解决地方政府财政困境的基本方式。
第三，应明确地方政府对房地产税改革充分的产权激励，赋予其有效剩余控制权和清晰的剩余索取权。考虑到我国是单一制国家体制，地方政府不可能拥有完全的房地产税立法权，但应该可以在中央统一规定下根据自身实际情况选择合适的税率和税收优惠等核心剩余控制权限。对于房地产税剩余索取权的具体归属，建议在地方市、县、乡三级政府之间考虑以属地化原则为主，即由税源所在地的基层财政享有来源于当地的房地产税，但市辖区需与市进行分享，分享比例可由各地根据自己的情况而定，这主要是考虑到市政府在提供地方性公共产品方面发挥着较大作用。
第四，加强民主与法治建设，强化地方政府的制度约束，有效控制地方政府“无节制的攫取之手”。优化政绩考核体制，以制度约束地方官员的短期预期和行为。将全口径预算管理推行到地方各级政府，全面编制地方政府的资产负债表，尽可能将预算外收支和体制外收支都纳入预算进行有效监管。亟须改变目前地方政府在土地一级市场双垄断格局，逐步实施城乡土地市场一体化制度变革，最终实现城乡土地“同地、同权、同价”，有效防止地方政府财政赤字转移出口[9]。允许土地所有者和潜在的使用者通过市场进行交易，然后政府征收相应的税收的土地开发模式，是世界通行的规则，房产税改革的推进前提是要解决政府垄断供地带来的一系列“政府失灵”的问题。
注释：
①详见中国新闻网报道：《既得利益格局阻碍物业税高悬7年难产之谜》，http://finance.ifeng.com/roll/20100208/1809754.shtml。
②这从我国诸多改革实践得到印证，最典型的莫过于分税制改革。由于涉及地方政府切身利益，这项改革面临来自地方政府的巨大阻力，是当时五大改革(财政、金融、投资、外贸和企业)中最难的。为推进改革，中央当时实行双轨制，既有分税制，也有旧体制的保留；为保地方既得利益，实行税收返还，这些都成为分税制改革的后遗症。
③在房地产税改革过程中，中央政府、地方政府、房地产开发商、银行和作为不动产所有者的居民(纳税人)都是博弈参与人，但在当前的转轨背景下，在改革的决策阶段博弈中起关键作用的是中央政府、地方政府的激励与约束机制。
④预算外收入边际留成接近100%，通常不需要上解下拨，同时由于中央政府和社会公众无法确切掌握地方政府预算外收入的来源和规模，因此也无法对其进行有效监督。
⑤在民主和法治尚不健全的转轨时期，地方官员对地方经济的发展具有巨大的影响力和控制力，许多最重要的资源如行政审批、土地利用、贷款担保、各项优惠政策等等均掌握在地方政府官员的手中。
⑥数据来源：2002-2012年的《中国财政年鉴》，2002-2012年的《中国国土资源年鉴》。
⑦数据来源：南方都市报《全国住宅供地计划仅完成80%，一线城市最为糟糕》，http://news.dichan.sina.com.cn 2013/1/18。作为中央政府调控房价的2013年新“国五条”政策的重要内容就是要增加普通商品住房及用地供应，上述政策印证了本文的观点。
⑧目前，市场化供应土地和非市场化供应的土地单价一般相差近三倍，虽然非市场化供地中有一部分是用于公益目的，但这也意味着土地一级市场上地方政府垄断权力有着巨大寻租空间，现实中体现为地方官员腐败多与房地产有关。
⑨比如南京版的国五条细则，正文只有132个字，被戏称“微博体细则”。杭州版国五条主要内容加上标点后只有35个字，被称为最简洁国五条细则。