公共管理行为控制中的激励问题，本文主要内容关键词为：公共管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
在公共组织和私人组织中，管理者职业的定位和工作关系的确立都包含着人与人之间的相互交易，只不过基于认识和价值观的不同，对交易所得在不同的主体那里有不等的认同。在市场经济和民主政治下，公共组织和私人组织中的从业人员随时可能因交易成本的变化互换职业，或在组织和市场中进行行为和交易方式的重新选择。
基于这种思维方式，在不考虑收益类型的前提下，假定公共管理领域同时存在机会主义和公共服务的行为及动机是合理的。换句话说，如何对公共管理者的机会主义行为加以控制以使其能按照公共利益最大化的原则行事。
二、机会主义的隐蔽性与强制性制度安排的控制局限
排除非常时期如战争状态迸发的特殊热情，这种力量应当来自公共组织运作过程中的制度安排，通过特殊的制度设计与选择，将公共管理者的行为程度不同地限制在与公众利益一致的轨道。问题是，作为行为规则的集合，制度供给与实施具有成本并区分为不同的类别和层次。一些制度是外显的明示的，一些制度是内在的隐性的，不同类别的制度安排对人类行为作用的效力或方向是不同的。就公共管理系统而言，管理过程中的机会主义并不能在强制性制度安排范围内获得理想控制。
强制性制度的这种局限与机会主义具有的隐蔽性特点紧密相关。作为损人利己的有意所为，机会主义在多数情况下并不直接表现为与制度规范的公开冲突。
克服机会主义的隐蔽性会面临客观条件造成的困难。在公共管理系统中，这种条件的核心内容是与公共组织的科层划分、公共管理目标的多元与变换、公共决策的复杂和决策结果的不确定性及公共管理行为的集体性等管理特征内在相关的信息偏在。这些特征提供的隐藏信息或行为识别方面的成本与技术困难是机会主义生成的外部诱因和支持条件。(1)公共管理组织具有复杂的科层划分。(2)公共管理目标具有多元与变换性质。(3)公共管理决策具有复杂性和结果的不确定性。(4)公共管理行为多具有集体性。
显然，就单个组织及可能性而言，公共管理中的机会主义没有理由比私营管理中更少发生。相反，由于缺乏市场机制和私人利益的显性约束，在信息偏在支持条件下，有着更大的生成空间。这是解释公共领域普遍效率低下应当重视的一个根本原因。这种机会主义本质上不是个人理性的局限所致，而是公共管理人员为了维持、获得某种私人收益在理性策划、参与、放纵或指导下的一种有意所为，比起单纯的无知和过失行为有更大的防范成本和治理难度。在信息不对称条件下，强制性制度约束的直接控制效力因此十分有限。
三、激励控制的意义及委托代理模型的缺陷
在公共管理系统中，激励机制设计的核心内容是寻找一种相对稳定的制度安排，在此制度下，公共管理能够超越信息偏在的技术障碍，使得管理者既不愿意“偷懒”和“撒谎”，又能积极、智慧而公正地开展工作，以此实现公共资源的有效配置和利用。
在当代公共管理行为的激励控制研究中，迄今为止有较大影响的控制模型来自经济学“委托代理”理论的应用。一反传统关于私营领域与公共领域人性假设的不同界定，委托代理模型赋予公共管理者与私营管理者以相同的“经济人”特点，将公共管理理解为相互作用的不同主体间的委托代理关系。在这种关系中，有工作要干的委托人和同意通过利益交换承接工作的代理人，互相寻求自己的利益和最优交换模式。
委托代理模型的运用在逻辑起点上包含三个值得疑虑的假定：第一，假定委托人知道他想要代理人干什么；第二，假定人们对休闲的喜欢胜于工作；第三，假定代理人比委托人知道的更多并且是件不好的事。从有效控制和发生学的角度思考，在应用于公共管理问题研究特别是确定起始概念时，这些假定未必合乎分析与效率的逻辑。首先，在较为复杂的管理系统中，除了抽象的盈利欲求或资本增值，基于知识的局限和信息的偏在，委托人可能并不知道代理人具体应当干什么，甚至不清楚组织追求的目标应当是什么。其次，公共管理系统中公务员的劳作在许多情况下可能不是或不仅仅是利益回报的手段。在一些情况下，它可能既是手段也是目的。最后，委托代理模型没有摆脱传统控制理论对权威命令实质上的依赖关系。委托代理理论应当修正其对代理人的过分不信任。
四、激励控制研究改进的理论基础及若干建议
如果能够针对这些缺陷或疑虑加以补充或修正，将会推进公共管理行为控制的研究。从激励控制的角度来看，为了找到一个改进的更好的公共管理行为的控制模型，实现对最优激励控制状态的新的接近，公共管理研究在吸取、矫正委托代理理论优点和不足的基础上，还应开展许多艰难的工作。首先应当重视公共管理统一哲学基础的建构。统一哲学基础的建构是激励控制研究富有成效的一个基础性理论前提。激励控制理论的有效建立应当伴随着公共管理统一哲学基础，特别是管理目标和管理者人性假设的合理设计。
公共管理的终极目标并不是单一的效率或单一的公平。公共管理不简单意味着政策的贯彻实施或组织的运作，从公共组织和利益的角度看，它至少涵盖四个内容不同的结构层级。其一是面向组织内部以提高公共物品供给为核心的控制管理，包括内部行为的控制和内部环境的治理。其二是面向公众以公共物品分配为核心的分配管理，包括公共物品或服务的供给及供给过程中对于公平的维护。其三是面向上级权力中心以公共资源分割为核心的政治管理。其四则是来自外部或上级部门对于公共组织及其代理人行为自上而下的监督管理。显然，公共管理是一个复杂的层级结构系统。它不仅包括着效益方面的目标追求，而且有着强烈的价值选择。它必须兼顾或综合协调多种甚至是相互冲突的社会力量和目标。公共组织管理的这种层级结构性质以及对多重目标和力量的兼容，要求激励控制机制的设计在目标定位上进行分层、综合与协调，既要考虑资源配置的效率目标，又要重视公平使命、政治利益和社会的价值偏好，在公共管理系统内部实行有差别的目标激励与控制。
公共管理者也并不一概具有或表现出自利意义上的“经济人”特性。激活公共管理者行为发生的动机可能是多元的。公共管理行为控制机制的设计应当利用人性的这些综合特点，接受并建立有条件的“公共服务动机”或“利他主义”与“经济人”并存的行为假定，以打破公共组织运作中基于不信任而形成的过多的规则——不良业绩——更多的规则的微观管理循环，在此基础上，寻找并化解那些不利于主体间信任沟通的制度条件。
除了理论基础研究中的这种推进，公共管理行为激励控制研究的改进还应重视以下几个相互关联的认识和技术问题：(1)在增加相互信任的基础上，肯定委托人与代理人间具有的信息不对称对公共管理的价值创造或公共物品的有效供给也有积极意义，公共管理行为的有效控制应当包括如何进行制度设计以对这种偏在信息的价值加以利用。(2)将控制的方向由单一的“自上而下”转变为“自上而下”与“自下而上”并重，关注并努力解决多级委托人利用资源配置权试图控制代理人时可能引起的代理人管理行为的失常。(3)对激励机制设计中的动力系统进行提升和拓展。在肯定“经济人”假设对于个人利益及物质激励关注的合理性及其方法论意义的基础上，将人的精神力量特别是道德自律置于激励控制的最高境界，并通过层次不同的制度安排，建构从外部强制性规范向内部道德自律有效转化的途径。(4)道德自律的建设是一个不断的制度创新与制度内化的过程。通常情况下，并不是所有的机会主义需要控制，只有在社会收益大于社会成本的前提下，实施控制才具有意义并切实可行。(5)由于公共管理中的机会主义在个人层次上具有理性预期特点，而不简单是个人认识或决策的失误所为，对于它的治理控制必须在合理人性假设的基础上，充分认识治理控制者与被治理控制者之间特殊的契约关系及其相互博弈。公共管理系统中激励控制机制的设计运用应当考虑机会主义治理的相互性，具有惠及双方当事人的价值属性。(6)在激励控制机制的有效建构中，合理的强制性制度安排不仅是管理行为控制的基础，是公共伦理发生的重要动因和摹本，而且是道德自律功能存在的保障，是控制系统建构的逻辑起点。因此，公共管理行为有效激励控制模型的建立应该以强制性制度安排的科学设计与有效应用为起点，以制度的不断内化为途径，以向道德自律的不断逼近为终结。