文化公民权与当代城市治理策略，本文主要内容关键词为：公民权论文,当代论文,策略论文,城市论文,文化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、文化公民权成为当代文化政策核心理念之一 相对于其他类型的人权，比如政治权、经济和社会权而言，文化权利概念出现较晚，在范围、法律内涵和可执行上最不成熟。二战后，随着各国民众对文化民主诉求的高涨，文化权利问题开始被广泛关注，并被提上国际文化政策议程。它首先正式出现在1948年联合国《世界人权宣言》中。60年代西方社会广泛开展的民权运动加深了各国民众对公民权利的理解。文化权利作为公民权利的一部分逐步被人们所意识，文化权利所包含的内容也不断被丰富。1966年联合国审议通过的《经济、社会和文化权利国际公约》对文化权利的内容作了进一步补充。除了这两部重要国际公约外，国际社会还先后通过20多部关于文化权利的宣言及文书。一般认为其中尤为被国际社会所重视，并纳入文化政策中予以强调的是五项权利，分别具体涉及《世界人权宣言》(第26、27条)，《经济、社会和文化权利国际公约》(第13、14、15条)中论述的内容。这五项文化权利分别是：受教育的权利；参与文化生活的权利；享受科学发展及其相关成果的权利；对其本人的任何科学、文学或艺术作品所产生的精神上和物质上的利益，享受被保护权利；从事科学研究和创意活动的自由。① 文化权利理念纳入文化政策议程，主要是从文化公民权和文化集体权两方面内容进行拓展的。前者是将重点放在“每一个人”的平等权利上，后者则关涉群体文化的自决权和平等发展权等内容。本文讨论的重点是前者——保障文化公民权成为当代文化政策重要内容之一。早在1970年，在威尼斯召开的第一次有关文化政策政府间会议上，就提出公民既然有参与社会文化生活的权利，就意味着各国政府有义务采取有效措施促进这种参与——即指明了文化公民权保障的国家义务命题。1976年联合国教科文组织通过《关于促进人类普遍享有参与文化生活并为此作出贡献的倡议书》，意在“将保证人民能够参与文化生活的权利作为人权来进行保护”，并从政策角度建议成员国应“采取有效措施，保证人民能够接触所有民族和世界的文化”，“保护对于文化平等的认同，包括少数民族和外国裔少数民族文化”。②此后，国际社会一系列文书都重申了这一认识：必须采取有效措施将人们参加文化生活的权利落到实处。事实上，广义上的文化生活不仅包括公共领域的文化活动参与，而且也包括市场领域的文化消费。市场从积极一面来看，扩大了受众群体及其接触文化的机会，甚至在生产环节促进了更多的人发挥创造潜能。可见，当前突出每个个体的“创造性”价值，以及建立在个体自由上的创意经济发展思维，从某种程度上看，也正契合了当代文化政策对文化公民权的强调。 中国大陆地区改革开放以来，尤其是1997年签署《经济、社会和文化权利国际公约》之后，如何使民众平等、便利地使用公共文化服务、参与文化生活，成为一项重要的文化政策议题。公共文化服务体系即是基于保障和改善文化民生的一系列政策措施的集合。有关政策性文件中曾明确提出“加强公共文化服务是实现人民基本文化权益的主要途径”。③近些年来，各地方城市围绕着结构合理、发展平衡、网络健全、运行有效、惠及全民的原则，开展了公共文化设施的网络化布局、公共文化产品的生产供给、文化机构运行管理改革等一系列举措，取得一定的成效。但仅仅从公共文化产品供给的角度来保障公民文化权利是不够的，它尚未转化为公民自身的能力，公众能够在多大程度上分享文化发展的成果，并进一步开展文化创造活动，促进整个民族国家的创新发展，很大程度上还要看公民自身的能力建设以及相关保障制度的发育。当前如何消除或打破公民文化参与方面物质或非物质性障碍，扩大每个人的文化机会和选择范围，增强每个公民个体的能力建设，是每个城市都需要解决的问题。文化政策尤需要考虑通过加强文化信息的交流与沟通，打破信息障碍；通过科学规划文化设施、场地布局，针对性改善影响公众文化参与的制约因素，打破实践障碍；通过政府补贴、税制优惠及免费或低价的公共文化产品，弥补公民文化参与，尤其是特殊群体文化参与的经济障碍；通过制度设计及运作机制的革新，为边缘化弱势群体提供完整的文化权利保障，消除社会阶层障碍和文化教育障碍，等等。 二、参与式治理视野下文化公民权的深层发展 有西方学者认为参与文化活动，及与之关联的文化获得与使用，形成文化权利的支柱(Laaksonen，2010)④。参与式治理视野下文化公民权不再仅仅关注于如何让民众接近并使用精英文化艺术设施，而是将重点逐步转向如何促进民众参与地方性文化治理。一些国家和地区已经开始实践的以社区为场域的文化治理，可以视作公民文化参与的深度体现，是实现治理民主化的一个重要开端。 在这里，公民文化参与概念既是指公民参与文化生活、参与文化创造，又指公民参与文化领域公共政策决策过程及公共治理活动的行为。其中参与途径或渠道最为重要，是体现社会进步的关键点。通常考察的内容包括：公民文化参与是由政府主导或通过动员被动式参与，还是自主型发展式参与？参与人员的结构是单一，还是不同社会阶层均参与其中？参与内容形式简单，还是从内容到形式均呈现多样化、多层次态势？现阶段中国大陆地区，由于受经济、文化、政治发展等诸多因素的制约，公民参与在实践中仍然存在着许多不足。如公民参与的领域不够广泛、参与水平不高、参与的制度化及程序化保障还不健全、政府信息公开度不够、公民获得信息的途径不畅、公民参与意识不强，等等。要彻底改变这一状况，需要从文化管理体制改革入手。以往文化管理体制中上级在政策实施过程中常常导致下级被动参与，决策者对自下而上的需求缺乏回应的动力，公众对议程设置在程序和结果上也缺乏有效的影响力；而“参与式治理”则利用了“自上而下”和“自下而上”相结合的方法，增强了上下的沟通性，增进了参与者的主动性，使治理模式呈现出一种“有序参与”的发展状况。 参与式治理视野下的文化公民权更为强调的是一种参与公共文化事务的态度和方法，这里的“参与”不只是传统意义上在某项文化活动中“出场”或文化艺术的观赏或文化艺术创作，其更深的含义是“赋权”、“自治”、“民主”等。它有两个特点：一个特点是积极，即公民具有主动意图的行为。一个人之所以愿意参与这项活动，是他发自内心地认同其所做的事情是有价值的，并相信自己的参与行动可以获致某种效果，即相信自己有改变社会的能力。另一个特点是理性，即公民具有较强的主体意识，有足够的认知能力和参与能力，高度参与公共领域活动，遵守法律和制度。联合国教科文组织总干事伊琳娜·博科娃认为，文化具有表达、参与及动员集体的价值。⑤公民对公共文化事务积极而深入的主动介入，有助于整合民众离散化的文化利益表达与诉求；同时，它也是公民自我教育的重要方式和参与能力提高的重要手段。公民进入文化参与实践，尤其是社区治理，可以解放个人的潜能，建构有效能的公民；可以增进一个人的思想、情感及行动的力量，然后再逐渐将这一经验与知识扩大到其他议题与公共事务治理中；可以在与他者持续互动中产生对共同体意识的归属感，有助于社会融合。 三、当代城市治理策略中的公民文化参与 二战后国家重建和经济复苏使得全球城市进入快速发展和扩张阶段。20世纪70年代开始，文化策略开始被视作城市更新的机制之一，发端于美国，80年代中期波及欧洲、北美、大洋洲等地区，90年代初开始对亚洲城市的发展产生影响。这种藉由文化资源纳入城市规划建设，促成公共价值创造的规范性地方管理策略，展现了当代城市治理策略的文化转向趋势。早期单纯利用文化资源推进城市更新的实践，被证实带来了一系列空间、经济和文化投资的困境(Bianchini & Parkinson，1993)。譬如，造成公共空间使用的不民主、不平等，从而加剧了区域间不同群体交流的障碍，甚至加剧了社会阶层区分；旅游业等服务经济使当地居民边缘化，很难在文化生产链中获得更高的技能、知识、创造力和就业机会；旗舰项目既消耗了基于社区的文化投资，又无法回应当地居民的文化需求，等等。基于种种实践反思，一些西方学者结合地方成功经验，指出：民众参与地方性文化治理在城市规划建设中可以发挥积极意义。譬如，有学者认为构建并维持地区的价值观即是一项文化过程，它需要依循扩大民众文化参与，采用自下而上的发展路径来实现(Mills，2003)。⑥也有学者不否认城市治理自上而下的方法，但提出需要提供地方社群实践的平台，让普通市民及多元群体能够在文化政策制定过程中表达意见(Garcia，2004)。⑦ 建立在社区等理论基础上的地方性文化治理，注重传统文化与当代文化经济相结合、市民自治能力的成长，是以社区文化复兴和共同体构建为目标的，具有显著的社会指向性特征。把社区作为重要的实践场域，欧洲与亚洲的实践经验是不完全相同的。欧洲城市较强调文化参与过程中公民文化责任的履行，及“社区共同体”意识的建立。其经验是借助非政府力量建立互动治理结构网络，培育并加强社会团体及民众的民主与责任意识，在文化生活中体认文化价值，并予以身份认同感。通过促进更多民众参与到本地充满活力的文化生活中，活化地区传统，凸显地区特征；同时也为民众提供了更多的社会化和接触文化的机会，鼓励不同群体之间的交流与理解，减少人们之间的疏离感并增强社会凝聚力。在这里，“社区参与”是建立在开放多元系统中的，强调参与能力、合作精神及责任意识。西方社会公共参与及其合法性不是单纯通过自上而下的法律促成的，而是社会普遍的民主参与观念、足够的社会的开放性和自下而上社会运动的混合产物。⑧这间接反映了实践文化治理所需要的社会条件。亚洲日本和台湾地区的城市面对地方感的消失、资源日益匮乏等挑战，侧重基于地方特色、资源、人才和福祉来思考社区营造。注重居民在地区发展、文化传承中的主体性地位，着力于协调社区历史文化传统与居住生态环境的关系，文化遗产与生活生产的关系，尤其关注在这一过程中重新构筑社区邻里守望、帮扶、互助的人际关系网络。全球化语境中，无论是欧洲还是亚洲，处境是类似的。现代体制导致了人对环境的严重破坏，迫使人们重新开始重视脆弱的生态系统，改善人与人、人与自然环境之间的和谐关系。地方性文化治理是政府自上而下引导和社区民众自下而上谈判两种途径相结合的道路，强调公民文化参与、基层赋权、自治管理，注重社会网络的建立。 四、以保障文化公民权为内容的城市治理策略 (一)培育市民文化权利与责任意识 城市中最重要的资产是生活于此的人，市民权利和责任的均衡发展是推动城市可持续发展的关键，而城市发展的终极目标也是要回归到人的发展上。从这点出发，在城市治理的规划中，如何落实文化公民权、激发公民主体的责任意识十分关键。 作为经济特区，市场经济发展过程中，最初对私产的捍卫推动了深圳人公民意识的觉醒。随后，社会物质生活的改善和精神领域的进步，生发了广大市民对文化公民权的诉求，对文化民主、对社会平等的向往。对于市民文化权利的广泛讨论，大约起源于第二届深圳读书月活动(2001年)，很快市文化局就把保障市民文化权利纳入文化管理部门的基本职责，最终在构建公共文化服务体系中予以落实。文化发展从本质上来说，是一个社会的整体构建。与其说是管理者的责任，不如说是管理者引导下全体民众的共同责任。这是对过去政府主导型社会的重要突破。对此的认识，生发了城市文化管理运作机制的系列改革措施，包括强化了政府基本公共文化产品的供给——举办各类丰富的市民文化活动、文艺推广教育等，加强文化设施布局完善；政府在转变职能的同时，公共产品的生产逐步向民间开放——放松了对民间组织的管制，通过政府采购、大型活动社会化运作等方式扶持大量民间组织，发展民间资源等。城市治理的核心即开始重视城市发展过程中每位市民的积极担当和努力作为，通过民间迸发出来的创造力推动社会和市场不断进步，也推动政府管理谋求创新。 深圳市民大多数是移民，来到新的城市，社会的“陌生化”促成人们更渴望有归属感，产生他们有与其他人交往的需求，尤其是与那些信仰、志向、兴趣、偏好、年龄、居住地、职业、身份相同或相接近的人交往。民间组织于是成为社会交往的媒体。⑨深圳大约经历了十多年公民意识的培养和公民行动的实践过程，市民开始通过网络、社会组织及其他民间平台，理性地有效行使自己的公民权利和责任，产生了大量活跃于各个领域的社会组织，公益活动氛围非常浓厚。⑩如倡导海洋保护的“蓝色海洋”(民办非企业组织，注册名为：深圳市蓝色海洋环境保护协会)，用专业设计帮助乡村/边缘及受忽略地区、民众的“土木再生”(注册名为：土木再生城乡营造研究所)，民间阅读推广组织“后院读书会”(注册名为：深圳市后院阅读文化发展中心)，等等。市民逐步从个体文化生活的参与向社会治理的参与一步步缓慢成长。 “蓝色海洋”不仅发动志愿者开展清洁海底、山海垃圾活动，传送海洋环保的意识与理念，而且还参与了坝光银叶树的保护及反对填海破坏“中国最美的海岸线”、建化工项目。“土木再生”从汶川大地震后在新学校设计建设方面提供专业支援开始，逐步延伸到对乡村、边缘社区、新型城镇化等相对边缘领域的专业关注和持续帮扶。“后院读书会”利用新媒体“微信群”使线下阅读讨论转变为线上思想“众筹”——每晚五个人分享10分钟个人读书体验，从而改变了阅读方式，拓展并创新了文化习惯。除了阅读分享，读书会活动也与其他民间组织合作，共同参与社会公共事务讨论，包括对城市边缘的关注、对移民的关注、对大鹏填海事件的关注等。 据媒体报道，截至目前深圳拥有文化志愿者约16 900名；近两年，市文体旅游局每年通过公开招标向社会组织购买服务约300万元。尽管深圳市民比别处更多地显露出对公共事务和公益事业的热情，然而民间组织的生存仍面临着众多问题。民间组织注册管理虽然已放宽许多，但双重管理思路仍发挥无形的影响，尤其体现在项目资金来源上。民间组织的孵化和促进机制等环节上存在着制度空缺。深圳的民间文化组织普遍存在持续运营所需的资金和人才瓶颈，无法解决自身造血功能等困难。发展良好的民间文化组织往往依赖于机构中关键人物的领导力及与各方合作的协调能力。当前还缺乏一个可以供民间组织申请资源的公共平台。由于发展环境及组织建设方面的种种困境，有些已经取得良好社会影响的民间文化组织机构已不能再持续开展活动，如创意团体Piptide等；有些则需要借助自己的正职所获取的工资或朋友的资助来维持公益组织的存活，如ATU观筑和胖鸟剧团等。虽然民间阅读组织在政府的关注下，整体生存环境稍微好些，但每个组织同样也面临着类似的问题。 未来社会，市民的文化需求一定不是单一的。民间文化组织的草根性决定了其可变的动态性，及立足基层的强大生命力，具有对新事物、新需求的敏锐性；民间文化组织的专业性，决定了它可以成为公共文化机构所提供的综合性、同质化服务的必要补充，满足公众日益多样的文化需求。如何营造多元宽松的环境，从制度上解决民间组织的持续发展问题，是当代中国城市治理的关键。它对于转变政府职能、培育参与城市管理的多元主体，乃至提高政府的治理能力都具有积极意义。 (二)消除农民工群体文化生活参与障碍 我国约有2.4亿农民工，近年来数量一直呈攀升趋势。他们为城市的现代化建设和发展作出不可忽略的贡献，但在城市社会结构中，却仍处于明显弱势地位，文化权利无法充分实现，文化生活极度贫乏。其一，尽管在国家相关政策引导下，各主要聚集城市已采取一些措施有针对性地提供公共文化服务，但传统公共文化产品供给模式——按照自上而下的任务主导机制去组织和实施——未能很好解决农民工群体在当地生活的文化需求问题，产生了明显的供需矛盾。其二，由于城市农民工群体具有人员流动性、交往封闭性、可支配休闲时间有限等特点，导致了他们在一般针对普通市民的公共文化产品供给过程中，虽然并没有门槛，但也常常处于缺场状态。所以，要想在农民工群体文化生活参与障碍问题上有所突破，必须了解障碍的根源。这里存在着制度性的排斥，农民工群体未能获得在城市社会中的公平待遇，缺乏系列社会保障，因此以身份为识别的隔绝制度或政策——如户籍制度及附加在户籍制度上的权利、福利、待遇等——都是应该纠正的。同时存在的信息障碍、实践障碍、经济障碍及文化障碍等，也是影响农民工群体文化生活的客观原因。这就需要我们采取有针对性的政策干预和扶持，帮助他们公平享受城市社会发展带来的进步。 譬如，加强公共文化产品供给者与农民工群体文化需求信息的传递与反馈，与农民工受众群建立双向互动的联系；依据农民工群体特殊的生活作息及活动范围，使用更多、更好的传播媒介，在合适的时间、地点把服务内容展示给有针对性的受众者；提供免费或低价的文化产品及服务来改变文化消费的差距，使那些缺乏收入而无法满足基本文化消费的群体，也能获得基本生存条件和基本能力的发展。有学者认为在家庭中的文化社会化，以及学校内、学校外的文化教育是习得文化或欣赏能力的主要方式。然而，对于农民工群体来说这是非常薄弱的领域，尤其对农民工子女在城市中教育的支持服务是十分必要的。 消除农民工群体公共文化生活参与障碍，还需要从城市居民对边缘群体的理解和接纳这一路径作突破。农民工群体选择在城市生活实质上是面临着融入和接纳的双向过程。如何通过一种有创意的介入方式，启动其他城市居民，主动跨越经济和文化的差异去了解和关注落脚城市中被忽视的群体，对解决深层次社会问题具有促进作用。这里有一个相关的创意案例：深圳“城中村特工队”是一批从事创意设计、艺术创造和社会学研究的人组成的社会团体，他们2013年在白石洲(城中村)开展了一项公共艺术活动——艺术进“村”，即围绕这一主题进行艺术创造、研究、学术交流和社区再发现的系列主题导览活动，探讨公共空间与想象空间互动，从而触发群体融入和接纳的可能性。 以上是从外在因素探讨如何解决农民工文化生活障碍问题，从农民工群体自身来说，参与式文化治理仍可视为一种重要的可操作性路径，它可以帮助农民工群体确立自身的价值观，引导文化自觉自治。2002年在北京成立的“打工青年艺术团”，后来更名为“新工人艺术团”，他们的实践道路给予解决农民工文化生存及社会生存问题诸多启示。“新工人艺术团”的核心成员许多在《打工青年艺术团的实践之路》一文中对他们的发展道路作了很好的总结。(11)“新工人艺术团”不只是一支为打工者提供义务文化服务的演出团体，他们还将艺术创作和社会实践密切结合在一起，发展成了为工友提供文化教育及权益维护的公益机构——工友之家。在工作模式上，他们一直积极地和社区的居委会建立良好的联系，进而向上渗透到街道、区市政府部门，以自下而上的倡导，努力争取各级政府的认同和支持。这一草根NGO从艺术创作，到创办“同心实验学校”(打工子弟学校)、开办“同心互惠”二手店(社会企业)、建立“打工文化艺术博物馆”等，通过文化策略试图改变农民工群体在城市中的生存现状，成为农民工群体从文化参与到社会治理参与的重要经验。可见，鼓励农民工群体参与式文化治理，可以提高农民工群体文化参与能力，提高他们在城市的组织参与和组织化程度，甚至可以培育农民工群体的社会治理能力，使他们在未来城市生活中能以更加理性、更加制度化的方式维护自身的权益。但是，像“新工人艺术团”这样的NGO在城市农民工群体中并不普遍，对于大多数农民工群体来说，仍游离于社会治理结构之外，或被漠视或通过激进的方式维护应得权利。渠道平台未有效搭建导致农民工群体文化等诉求途径不畅，即便有针对性的公共产品供给，也不能达至“授之以渔”即发展能力建设，仅仅存在“授之以鱼”型供给是不能满足农民工群体在城市生活中的融入要求和生存的可持续发展。 当代社会，文化作为治理对象和治理工具的双重属性非常明显，文化政策领域获得前所未有的扩展。文化政策议程中的文化权利理念，包括文化公民权和文化集体权两层含义，前者涉及个体文化身份的认同，及其与文化共同体的维系等，后者涉及民族文化传承与发展、国家文化安全保障等。公民文化生活参与权是文化权利的核心，是人权的重要组成部分，也是当今公共政策关注的焦点。现实生活中各地区文化实践障碍是受历史、政治、经济、社会及文化等诸多因素影响所致，有效的解决途径即是要避免自上而下决策的预先主导，加强双向协商合作。政府公共部门与非政府组织在公共文化事务中的合作，可以为文化公民权的深度发展提供实践平台。公众对公共文化生活的广泛参与，提供了一条形成公共秩序的文化途径。基于文化公民权保障的文化政策，国家层面需要通过构建公共文化服务体系予以统筹发展，城市层面则要立足消除公民文化参与方面物质或非物质性障碍，增强每个公民个体的能力建设。政策路径可以从普遍性——激发每个市民文化权利与责任，特殊性——消除弱势群体文化参与的障碍两个方向铺开。前者可通过自治、众筹、分享构建社会网络平台，实践地方性文化治理；后者则可依据各城市不同特点选择群体，譬如本文重点探讨的城市农民工群体。无论是普通市民，还是城市中的特殊群体，公民文化参与的深度发展，都是实现城市治理民主化的一个重要开端。 ①联合国教科文组织：《世界报告——着力文化多样性与文化间对话》(中文版)，2009年，第227—228页。 ②[荷]塞斯·J.汉弥林克：《“地球村”中的文化权利》，载[新加坡]阿努拉·古纳锡克拉等主编：《全球化背景下的文化权利》，张毓强等译，中国传媒大学出版社2006年版，第14页。 ③《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，2011年。 ④UNESCO/UNESCO Institute for Statistics:Measuring Cultural Participation,2009 Framework for Cultural Statistics Handbook NO.2,2012,p.69. ⑤[保]伊琳娜·博科娃：《文化为发展开辟道路》，杭州文化与可持续发展国际大会，2013年5月。 ⑥Deborah Mills,Cultural Planning-Policy Task,not Tool,Artwork Magazine,issue 55,May 2003. ⑦Beatriz Garcia,Cultural Policy and Urban Regeneration in Western European Cities:Lessons from Experience,Prospects for the Future,Local Economy,Vol.19,No.4,312—326,November 2004. ⑧周江评、孙明洁：《城市规划和发展决策中的公众参与——西方有关文献及启示》，《国外城市规划》2005年第4期。 ⑨王绍光：《安邦之道：国家转型的目标与途径》，生活·读书·新知三联书店2007年版，第467页。 ⑩截至2013年12月，深圳全市共有注册志愿者90.2万人，占常住人口的8.5%，位居全国大中城市前列，登记备案参与志愿服务的社会组织1 407家，团体志愿者组织2 557个。李世卓：《我市注册志愿者逾90万》，《深圳特区报》2013年12月6日，A5版。 (11)许多：《打工青年艺术团的实践之路》，《文化纵横》2009年第1期。