不同管理方式带来不同的经济效果——影响香港与澳门经济增长差异的因素探究，本文主要内容关键词为：澳门论文,香港论文,经济增长论文,差异论文,因素论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，香港同澳门在经济发展上已不能同日而语，造成如此大差距的原因是什么？有些人习惯于从规模经济、技术进步及人力资源等方面寻找原因，但与其说这些是其原因，不如说是其结果。因此，对于这个问题还需从更深的层次上去剖析。我们认为，港澳经济增长差异性产生的根本原因是，两地的制度及其效率存在着明显的差别。对于制度的考察包括三个方面的内容，即产权制度、国家或政府的权威以及法制状况，因此，我们就分别从这三个方面进行分析、比较和论证。
一、产权制度的比较
香港和澳门的产权制度虽有相似之处，但也呈现出极大的不同。我们先看其相同之处。首先，它们都是自由市场经济体制。资金、外汇、商品及人员等进出自由，企业经营和外商投资均不受限制。作为自由市场经济所体现出的最基本的产权制度特点，就是承认私人财产权，包括私人财产的所有权和经营权。为了尊重私人财富，香港和澳门的收入税、利税和其他税率都非常的低，比如，香港收入税保持在15%左右，公司所得税最高不超过18.5%，而美、日、法等国的公司所得税税率高达40%多。从全部税收占当年生产总值的比例看，香港仅在10%左右，大大低于西方发达国家的30%到50%的水平。澳门情况也基本如此，其纯利税仅15%。
其次，自由竞争中都存在垄断因素。香港的房地产市场存在垄断因素，即全港土地的所有权归香港政府所有，香港政府不仅对土地实行垄断性占有，而且完全垄断土地的买卖，地产商只能通过购买而获得官方“批地”的使用权，但在此基础上，则可以自由经营。自由竞争的结果又形成了房地产市场的二级垄断——进入八十年代，香港的房地产业基本上成为几个垄断大集团的天下。澳门的首要支柱产业博彩业存在独家垄断的局面。澳门政府将博彩业的独家专营权出售给了澳门旅游娱乐有限公司，使该公司垄断了全澳门的博彩业。
港澳产权制度形同相似，实则不同。下面我们就比较港澳产权制度及其效率上存在的差别。
1.同是自由市场经济制度，香港政府在经济运行中采取了“积极不干预”政策，澳门则采取的是基本不干预政策
七十年代，香港由“自由放任”的经济政策转向“积极不干预”的经济政策。“积极不干预”政策包括两个方面内容：一是政策实施的主导是不干预主义，即强调发挥自由市场机制的作用；二是在市场失灵的情况下，比如，“外部性”问题出现、或经济发生异常波动等情况，政府不排除必要的合理的干预。自70年代以来，香港政府投资经营公用事业，并且采取多种灵活的投资经营方式引导私人投资公用事业；在金融政策方面，通过了“利率协议”，以此影响香港的市场利率，从而抑制银行垄断集团间的恶性竞争；当亚洲金融风暴袭击香港后，为了扶助香港经济走出低谷，特区政府实施了科技创新的“数码港”计划，这意味着特区政府对香港的经济复苏和产业升级采取积极的扶持政策。
澳葡政府则一贯奉行自由放任的经济政策，加之澳葡政府力量不足，政府功能不全，根本无力从事必要的宏观经济管理职能，澳门经济呈现随波逐流的状态。澳门自1993年开始，经济直线下滑，至今已6 个年头，亚洲金融风暴更使之雪上加霜，面对如此严峻的经济形势，澳葡政府却仍然任凭市场调节，丝毫不加干预，导致澳门经济深陷泥潭，回天无力。
市场经济需要国家的宏观调控。因为在市场经济运行中总是存在着一些“外部性”问题，当“外部性”问题产生时，就会出现市场失灵，导致交易费用的上升，降低市场经济运行的效率。在这种情况下，就需要国家作为权威的仲裁者进行有效的制度安排和变迁，只有这样才能最大程度地降低市场交易费用，并使“外部性”问题内在化，从而恢复市场机制的有效性。因而，政府的宏观经济管理职能与市场机制的结合被证明是有效率的产权制度安排；而自由放任的市场机制则被证明是经常会出麻烦的无效率的产权制度。香港产权制度也正是由于包含政府作用因素，而使其效率明显高于澳门的无政府主义的产权制度，
2.港澳市场经济中都存在垄断，但香港市场经济中的垄断因素具有一定合理性，它并没有成为香港经济发展的阻碍性因素；澳门市场经济中的垄断制度则窒息了行业的竞争，阻碍了澳门经济的发展
首先，从垄断的实质内容看。
在香港房地产市场上，香港政府垄断的只是土地的所有权，而土地的使用权以及房地产其他经营权却是可以自由转让的。因此，垄断并没有根本限制房地产资源的流动，香港房地产市场还是充满了竞争和活力。虽然自由竞争的结果导致在房地产经营市场上也出现了一些大的垄断集团，但这些垄断集团的出现并没有窒息房地产业竞争的活力，相反，它们之间的竞争反而更加激烈。同时，由于它们并没有构成行业的完全垄断，因而尚不会阻碍行业中资源的有效流动。
澳门博彩业则是独家垄断的局面。澳门政府将博彩业的“垄断专营权”授予澳门旅游娱乐有限公司，使该公司垄断了全澳的博彩业经营，从而完全限制了博彩业资源的流动，窒息了该业中的竞争和活力。
可见，香港房地产市场的土地所有权“官有”制，没有阻碍行业中的竞争和活力，因而并没有影响该制度的效率：相反，澳门博彩业和“特许垄断制”则窒息了行业的竞争和活力，证明它是无效的制度。
其次，从垄断资源的本性要求上看。
土地属于公共资源，对公共资源的国家垄断，其产权制度的成本较低；而博彩业资源属于非公共资源，对该资源的行业性垄断，其产权制度的成本较高。
土地就象大气、江河、道路、路灯等一样，由于这类资源在个人之间的产权界定费用（包括度量费用、评估费用、信息费用等交易费用）过高，以至于难以进行产权界定，所以就自然地成为公共资源。国家作为强制性的第三方，对公共资源实行垄断性占有，则可以避免因无效的产权界定而导致的交易费用的产生。因此，香港土地所有权归政府所有是有一定道理的，也是行之有效的。
对于非公共资源来说则不是这样。建立非公共资源的排他性产权制度的交易费用是较低的，因而是可行的。对于非公共资源，如果提供允许私人占有和自由转让的市场经济制度，那么该产权制度的成本最低。如果对之实行国家、部门或行业的垄断经营，不允许资产的私人占有及自由转让，那么维系和监控该产权制度的费用将极其庞大，导致制度成本过高。澳门博彩业资源就属于非公共资源，该行业的垄断专营制度产生了相当高的制度成本，这一方面体现在，垄断制度造成澳门博彩业既没有竞争，也没有效率，既没有技术的进步，也没有产业的升级，使得近年来博彩收益不断下降，1995年博彩收益下跌11%，1996年再跌6 %，1998年跌幅已达15.1%；另一方面体现在，由于需要一个完备的代理机构对“特许垄断”制度监控，因此，就产生了澳门庞大的行政官僚机构，这个机构每年以博彩税的形式吸收了相当一部分博彩收益，由此构成庞大的制度实施成本。可见，澳门博彩业“特许垄断制”是一种无效的产权制度。
再次，从港澳市场垄断因素形成的原因来看。
香港经济在战后的急速发展，人口的迅速增长，导致对土地的大量需求；香港地域狭窄，可供开发利用的土地很少，形成了土地供给的缺乏。在这种特殊的供需背景下，香港政府对土地开发管理政策的直接干预，就有其内在的必然性，它防止了房地产业的过度投机及其可能带来的负面影响，体现了香港房地产管理模式的合理性和有效性。
澳门博彩业垄断制度的形成也是有着特殊的历史背景的。自从17世纪马尔萨斯危机后，葡萄牙殖民帝国衰落了，根本无力对其海外殖民地进行强有力的统治，使其海外殖民地事实上不过是一些简单的殖民据点或商站。可想而知，澳葡政府的权威和能力是极为有限的。由于澳门经济百业不兴，澳葡政府的财源只能依靠单一的博彩业，而且只能选择一种简单的、保证短期收益的管理模式，即通过出售博彩业垄断专营权，来获得短期利益的一种极为落后的产权制度。这种追求博弈性短期利益的动机显然是不合理的动机，它必然带来破坏性的长期后果，当前澳门博彩业不断走向衰退就证明了这一点。如果说在过去东南亚只有澳门允许经营博彩，特许垄断这种低效率增长模式还可能使澳门经济在夹缝中生存；如今，亚太地区的南韩、马来西亚、泰国、菲律宾等国赌业兴隆，在竞争激烈的环境中，澳门博彩业垄断专营制弊端尽显，凸显了该制度的腐朽性和无效性。
最后，从垄断行业在各自的经济体系中所占的地位来看。
房地产业是香港的支柱产业之一，房地产业所创造的价值为其本地生产总值的6.3%～13%。但由于香港是一个多元化的经济结构， 它还包括工业、外贸、金融、旅游等支柱产业。因此，房地产业特殊的产权结构显然不能构成香港整体经济制度的核心，也并没有影响到香港自由市场经济制度的运行。
澳门旅游博彩业是澳门首要的经济支柱，占本地生产总值45%左右，可见其在整个经济体系中的重要地位。1993年以来，随着澳门出口加工业和房地产业的严重衰退，澳门产业结构单一化的趋势日益明显，旅游博彩业的发展对澳门来说更显至关重要。因此，澳门博彩业的产权制度可以说在目前已占据澳门经济制度的重心地位，特许垄断制不仅严重地影响了博彩业的发展，并足以影响到澳门自由市场经济的发展，和整体经济增长的效率。
二、政府权威的比较
强权威的政府是制度的建立、实施和变迁的重要保证，因为它作为经济生活中强有力的仲裁者，可以解决凭借市场力量和私人力量所无法解决的、因“外部性”问题而引起的经济矛盾和纠纷，从而降低制度的成本，提高制度运行的效率。相反，弱权威的政府则必然导致制度运行效率的降低。
1.香港政府是强政府
先看港英政府时期。经过两次工业革命后，英国成为当时非常强大的工业帝国，香港正是在这个时期沦为英国的殖民地。强有力的英国对其殖民地进行了强有力的统治。为了有利于稳固殖民统治，港英政府吸纳本地社会精英进入其核心，以笼络安抚华人，并且通过有限的“政治输出”取悦于民众，以获得港民的认可接受，从而形成了由殖民地政府官僚、华人精英分子和利益团体联合组成的富有权威的香港权力结构。
香港是强政府还体现在，香港虽然实行小行政、小财政的政策，但政府的办事效率却非常高。香港政府尽量缩小政府机构及其活动规模，控制政府开支的增长速度，使财政支出占生产总值的比重较低，长期在15%以下。香港各专业管理机构职能健全，为各行业提供了所需的各种服务，政府的办事效率高，比如，外资来港投资没有繁琐的手续，只要交一定手续费即可开业。
在香港回归祖国后，以董建华为首的特区政府在中央政府及全体港民的大力支持下，更加显示出崇高的威望和政府效率。香港之所以能够较快冲出亚洲金融危机的低谷，实施“数码港”计划，走上高科技创新之路，这一切都是与强有力的特区政府的领导分不开的。
2.澳葡政府是弱政府
两次产业革命后，工业资本战胜了商业资本，以工业资本为代表的英国战胜了以商业资本为代表的西班牙和葡萄牙，葡萄牙国力不断削弱，根本无力进行强权殖民统治，造成了澳葡政府从一开始就是软弱无能的。
澳门是一个以华人为主的社会共同体，葡人或土生葡人充其量不过占这个共同体的3%。然而，在公共行政系统和权利机构中， 土生葡人却占了过大的比例。澳门行政暨公职司出版的《1997澳门公共行政之人力资源》显示，至1997年12月31日，澳门公共行政机构共有17589 名现职人员，其中母语为葡语的就有3619人。在行政领导部门中，位居“领导／主管”的662人中就有332人是以葡语为母语。澳门殖民统治模式完全是建立在葡人文化基础上的，而占社会绝大多数的华人对葡人文化认同程度低，长期以来，实际上形成的是“华洋共处分治”的局面，导致澳葡政府在澳门治理的范围和治理的能力都十分有限。
澳葡是弱政府还体现在，政府公务员队伍及公共行政开支十分庞大，而其行政效率却相当低下。澳门公务员总数已超过17500人， 占澳门就业人口总数的8.5%，每1000名就业人口中就有85名是公务员， 相当于香港的1.5倍。1998 年政府支付公务员的薪俸已占全年财政开支的四之分一以上，这恐怕是世界之最了。澳门政府行政程序繁杂，行政效率低下，这是公认的事实，比如，外商投资所涉及的行政部门就有近十个，令外商疲于奔命，却还经常迟迟不获批复。
三、法制状况的比较
法制的健全，能够有效地解决各种经济纠纷，有效地保障制度的实施，从而降低制度实施的成本，提高制度运行的效率；法制的健全，还能够保障各种经济组织和正常产业的发展，并提供良好的投资环境，从而促进经济的增长。若没有健全的法制，则会导致相反的结果。
1.香港是个法制的社会
港府十分注重建立和完善各项法律，尤其是经济立法，用法律来规范市场运作，保证自由市场经济的公平竞争，促进市场经济的发展。香港经济法规为数众多，大约有200多项，占到香港500多项成文法例45%，经济法规几乎涉及香港经济生活的所有方面，使一切经济活动均有法可依，将整个社会经济运作纳入法治的轨道，有效地保证了市场机制在经济生活中所起的作用，使香港的自由市场经济活而不乱，井然有序，造就了良好的经济生活环境。
2.澳门是个法制不强的社会
澳门一直采用的是从葡萄牙移植过来的法律，由于社会文化等条件的差异，广大的华人社会对葡人制定的法律难以认同，加上葡人从未积极宣传普及他们自己的法律，又没有将其翻译成中文以使广大华人能够了解，而且律师和司法人员均以葡人为主，这些都造成法律制度对澳门民众的大多数来讲始终是陌生的。因此，葡式法律仅仅是理论或形式上的存在，而并不能在澳门社会切实发生应有的法律效力。澳门还没有终审法院，上诉审理至里斯本需要二、三年，且法庭休假又长，案件审理的延误是司空见惯的事。法律体系的不健全、低效率及弱权威，造成长期以来澳门社会治安状况及经济秩序的混乱，恶化了投资环境，令正常的产业难以发展，任何长期性的投资和经营都有极大的风险。正是在这种不良的投资环境中，形成了人们对短期博弈性利益追逐的动机，澳门博彩业就是这样发展起来的，这种非正常产业的形成也是澳门法制弱权威的反面例证。
四、港澳经济增长差异的根源及对澳门经济发展的启示
制度是经济增长的根本制约性因素，制度及其效率的差别决定经济增长状况的不同。港澳经济发展状况的不同其根本原因就是在于，香港产权制度比澳门更有效率，香港还有强权威的政府和法制，能够保障制度的有效实施，从而成功地促进了经济增长；相反，澳门产权制度中包含了许多落后的和腐朽的因素，使之阻碍了经济增长；加上澳门政府和法制的弱权威使其无法实现降低市场交易费用的职能，从而影响了经济增长的效率。因此，要实现澳门经济的有效增长，就必须尽快实施制度创新。
1.实行制度创新，促进澳门经济增长
首先，废除“特许垄断制”，完善自由竞争的产权制度。应在博彩业中引入竞争机制，通过自由竞争，给澳门博彩业注入新的生机。一旦取消了博彩业专营，澳门就能够以其“东方蒙特卡罗”的知名度，吸引来大量的外资，引进先进的管理制度和多元化的经营手段，促进澳门博彩业的升级和发展。自由竞争机制的完善，还将焕发出澳门整体经济的生机和活力，促进经济的有效增长。
其次，积极落实“三化”政策，重树澳门政府及法制的权威。由于长期以来作为葡萄牙的殖民地，澳门行政权力机构主要为葡人掌握，实行的是葡式的法律，官方采用的是葡语等等，这些是造成澳门政府和法制弱权威的重要原因。因此，实行“三化”政策（即公务员本地化、法律本地化、中文成为官方语言并普及化），将有利于树立澳门特区政府及法制的权威，使澳门真正成为管制有方、法制有序的社会。
2.澳门实施制度变迁存在的障碍性因素
首先，澳葡政府是澳门制度变迁的阻碍。国家或政府是制度的制定者也是制度变迁的实施者，其目的是为经济增长提供有效的制度保证。但有时它又会起反作用。当政府中的某些既得利益集团尚能够从现有制度中获取稳定的大量的租金时，那么，即使是意识到该制度对整个社会的经济增长是无效的，政府仍缺乏足够的动力进行制度创新，导致某些既得利益集团成为制度变迁的阻碍。澳门博彩业的“特许垄断制”虽被证明是无效率的产权制度，但由于博彩业在澳门经济中所占比例和实际收益极大，是澳门财政收入的最主要来源，而制度变迁有可能在一段时间内影响到政府博彩业税收的稳定性，因此，这种风险对于一直以追求短期利益为目标的澳葡政府来说是不愿尝试的，致使澳葡政府成为澳门制度变迁的事实上的阻碍者。近年来，关心澳门经济发展的各界人士为澳门经济发展出谋划策，提出了许多有益的策略，但都得不到具体的实施，就足以证明这一点。同时，有效的制度变迁必须依靠强有力的政府才能进行，澳葡弱政府是无力发挥该职能的，这也是阻碍澳门制度变迁的一个重要原因。
其次，七、八十年代澳门经济的飞速发展，推迟了澳门制度变迁的时机。在七、八十年代，澳门拥有许多极为有利的外部环境条件和自身的比较优势，比如：优厚的关税及配额优惠，低成本优势，博彩经营的特色优势等等，正是凭借这些机遇才迎来了澳门经济发展的辉煌成就，使得无效的制度对澳门经济发展的制约作用被暂时掩盖了起来。而后来，当这些特殊的有利条件逐渐丧失时，澳门无效的制度对经济增长的制约作用才凸显出来。
3.“澳门回归”、“澳人治澳”是实施强制性制度变迁的重要保证
林毅夫先生提出，制度变迁有两条途径，一是诱致性制度变迁，即强调制度的自然深化过程；二是强制性制度变迁，即当统治者中的既得利益集团阻碍制度创新时，国家就应依法对制度改革进行干预，以实现强制性的制度变迁。显然，澳门应该实施的正是强制性的制度变迁，然而，这又是澳葡政府所无法做到的。只有在澳门回归祖国后，在中央政府的大力支持下，通过实施“一国两制”、“澳人治澳”，才能赋予新的澳门特区政府以神圣的历史史命感，使之真正为振兴澳门而奋斗，积极进行澳门制度的创新；也只有特区政府真正成为澳门人自己的政府，方能赢得众望所归，体现出崇高的威信，从而保证制度创新的顺利。因此，“九九”澳门的回归，是澳门制度变迁和经济发展的好机会，我们相信，以何厚铧为首的新的澳门特区政府一定能够带领澳门人民，振兴澳门经济，实现美好未来。