我国高等学校办学效率评价分析，本文主要内容关键词为：效率论文,学校办学论文,评价论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F08;G40-054 文献标识码：A 文章编号：1003-4870(2001)04-0031-06
许多国家的高等教育的投入主要来源于政府的公共支出。50-60年代，高等教育规模迅速扩张，却没有得到应有的回报，而公共教育资源投入能力日趋紧张，迫使各国政府重新思考对高等教育投资的效益问题。首先，高等学校在西方国家一般都采取高度自治的管理体制，高等学校从来就不是盈利机构，发现、培养人才和发展知识是其基本任务，这种创造性强的活动被认为是需要充裕的资金和宽松民主的环境氛围的支持。在这种高度自治而没有强硬投入约束的情况下，高等学校没有内在和外在的动力，激励其不断提高生产效率，这种对效率漠视的态度必定造成许多不必要的浪费。其次，在市场环境中，高等学校没有获得资源的能力，依靠国家的拨款又不能保证其具有吸引高质量劳动力的高工资，迅速扩大的规模使高等教育在低成本下运行，严重影响了高等教育的质量，影响了人力资本理论的“教育——高的劳动能力——高工资”的实现，与高等教育规模扩大的预期经济增长结果相背离。因此，高等教育的数量一定是有质量的数量。在注重质量的同时，如何提高高等学校的办学效率，是当今高等教育改革的主题。
虽然，我国高等教育发展没有经历其他国家上述过程，但同样存在投资效率和学校资源使用效率低，严重影响高等教育良性发展的现象，并且我国高等教育投资体制正顺应世界的改革潮流，也在发生上述的深刻变革。
一、效率概念界定
社会资源是普遍稀缺的，资源的稀缺性使得资源所有者必须对各种资源进行有效配置，经济学的核心内容就是研究资源的配置效率问题。资源配置效率问题包含两个层面[1]：第一层面是广义的资源配置效率，就是社会资源的资源配置效率。这种效率是通过整个社会的经济制度安排实现的，也被称为经济制度效率。第二层面是狭义的资源配置效率，即资源使用效率。一般指生产单位的生产效率，是通过生产单位内部生产管理和提高生产技术实现的。这两个层次的效率是宏观和微观关系，并且两者的效率高低互相影响。资源配置效率有效的基本评价标准是以著名的帕累托(Parato)有效来评价的，指对于稀缺资源，在不损害他人利益的情况下，没有人能改善处境。判断标准是边际效益＝边际成本，即通常所说的投入产出比为1时的效率状态。
本研究的内容高等学校的资源使用效率，是第二层次的资源配置效率，即生产效率。按照经济学的生产理论，这个生产效率指高等学校在既定成本下所能生产的最大产出量，可以进一步分解为技术效率和经济效率，技术效率指既定产出下的各种投入的最佳比例关系，经济效率指在既定产出下要选择投入成本最小的配置比例。
二、高等学校生产效率提高的途径
对于私人产品，厂商是生产的决策者，在最大利润动机的驱动下，会自动以最有效的生产方式生产。而对于高等学校，政府为主要举办者，并且，我国《高等教育法》明确规定，“高等学校的设立，不得以营利为目的”，依靠利益机制激励高等学校提高效率无法实现。而高等学校也正因为没有良好的利益机制的驱动，生产成本总是扩大化。
由于高等学校效率的高低不会像市场一样，凭借内在的利益机制驱动；而政府的公共支出也无力完全承担巨大的教育支出，迫使政府思考对高等学校投资的外部收益和高等学校本身的资源利用效率。一方面政府对公共投入开始注重对高等教育的成本——收益评价；另一方面改变对高等学校单纯投资、不问效率的态度，加强了对高等学校生产效率的监督和评价。同时，政府的投入也需要生产成本信息。政府通过生产效率评价，在获得高等学校生均成本的真实信息的同时，为了使公共支出获得最大收益，将评价结果与资源的分配结合，建立相应的合理的高等学校拨款方式。这种激励机制，促使各高等学校为获得更多的资金，不断地提高生产效率。
因此，在现代社会提高高等学校生产效率的方式是政府改革在高等学校之间的资源分配，即拨款方式，在保证基本的教育经费的同时，采取类似市场激励机制，使生产效率高的学校获得更多资源；从学校角度来说，高等学校生产效率的高低，决定其获得资源的能力，高等学校也有了外在的动力去不断提高生产效率。当然，这需要高等学校具有生产自主权。而我国现在高等学校管理体制改革的一个基本方向，就是扩大高等学校的自主权，使高等学校基本可以决定自己的生产情况。正确地评价高等学校的生产效率，对政府和高等学校都有着重要的意义。对于政府，通过经常的、正确的评价结果，决定每个高等学校的投入，并获得生均成本信息；高等学校根据结果可以改进生产状况，提高获得生产资源的能力。而且，评价过程本身也是促进高等学校生产效率提高的手段。由此看来，高等学校和政府都愿意评价高等学校的生产效率。
三、关于高等学校生产效率的研究
理论上，高等学校的生产效率含义同企业一样，追求技术效率和经济效率，符合经济学中生产理论和成本理论的分析。但实际中，企业追求利润的动机可不断地提高生产效率；高等学校的生产目的不是追求利润最大化，而且其产品的数量不能全面反映产出大小。高等学校的产出更多的是道德、技能、知识等不可量化的产品，产品质量的衡量标准一直没有解决，产出也就无法确定，因此没有明确的判断高等学校生产效率高低的标准，如何客观评价高等学校的生产效率一直是困扰着高等教育发展的难题。
我国教育经济学者借用经济上对生产效率的评价方法，通过对高等学校的特殊性的分析，得出了一些适用于对教育效率评价的方法和模式。主要研究有：
1.效率评价指标体系的建立
我国教育经济学界主要使用单要素生产率，即某一投入要素与产出的比值，来评价教育的生产率。各教育经济学专著都对教育的各种单项投入产出指标进行详细罗列。如我国教育经济学学者王善迈在其专著《教育投入与产出研究》中详细列出了这些指标的内容和使用方法。
2.我国高等学校办学效益的研究
单要素生产效率的研究，也是国际上常用的评价教育效率的方法，一些常用的指标，如师生比、生均成本、校均规模等都具有国际可比性。但对于生产效率的研究，最重要的是对全要素生产效率的真实评价。
北京大学的闵维方和丁小治做了相应的规模效益的研究[2]。在充分分析了各种研究方法，包括最常用的生产函数法在教育领域的适用程度，他们采用统计回归的方法，对所有投入指标与校均规模进行逐步回归，以寻找所有投入要素与产出的生产函数关系。发现高等学校存在明显的规模效益现象，即规模是影响成本的重要因素，规模小，生均成本高；规模大，生均成本低，而且规模还影响了其他资源的使用效率的高低。我国高等学校的适度规模应在4000人左右，在这之前的规模效益比较明显，4000人以后的规模效益不再明显。
北京大学的阎凤桥在1998年以我国616所大学的5种投入指标作为交量，根据教育部规定的《核定普通高等教育招生规模办学条件标准》的数据，计算出“折合全时本专科人数”，与实际的此数据进行比较，并对比值进行统计分析，得出最大最小值和标准差系数，从而反映了这5项资源的不匹配程度，独辟蹊径地对我国高等学校的各项资源的结构比例效益进行了评价[3]。得出我国高等学校的资源结构效益不高的结论，政府应该增加“瓶颈”资源的投入，克服资源配置中的“木桶现象”。
实际上，这些研究仍然没有跳出单要素生产效率研究的框架，得出的仍然是单要素生产率的评价结果，还没有全面反映各因素的整合结构。而能够全面反映生产效率的是全要素生产效率的研究，利用生产函数做教育的全要素生产率的实证研究，在我国的研究中很少。这是因为教育生产与一般生产不同，生产目的不是追求利润最大化，学校一般没有成本最小化的动力，生产有效的假设很难成立；而且对于许多投入和产出指标也很难做量化处理，且回归结果不容易通过。另外，教育又是成本始终在上升的生产单位，只要有钱，学校更愿意多投入到教师生活和教学改善上，对于追求最小教育成本，往往不符合教育实际，并不像一般生产中单纯要求降低成本，就可以扩大产出。因此，生产函数法研究教育的生产效率经常受到发难。
本研究所用的数据包络分析简称DEA(Data envelopment analysis)，是运筹学评价生产效率的一种方法，并且特别适用于公共事业的评价。现在已经在我国棉纺织行业、冶炼行业、科协系统学会的管理评价中得到成功应用，在国外的许多行业，特别是公共事业的效益评价也得到广泛使用，而且这些研究都成为实际的经济和管理决策的重要依据，可以说是非常有前景的评价公共事业部门效率的模型方法。通过1982-1998年 DAI（Dissertation Abstract Index）和ERIC光盘检索，共检索出PHD论文7篇和文献6篇，发现这种方法在国外已经运用到不同级别、不同类型的教育的效率评价中，特别是对有些不可量化的质量指标，也可以进入模型中得到科学的评价。但在我国对于教育领域的评价还是空白。本研究将运用这种方法对我国高等学校的生产效率进行试评价，以便深化我国高等学校生产效率的研究。
四、DEA方法对我国高等学校办学效率的评价研究
DEA方法的原理[4]大致是：
记x[,j]=(x[,ij],…,x[,mj])[T],Y[,j]=(y[,ij],…,y[,rj])[T],j=1,…,n。其中，x[,ij]为第j个决策单元对第i种类型输入的投入量；y[,rj]为第j个决策单元对第r种类型输出的产出量，可用(X[,i],Y[,j])表示第j个决策单元DMU[,j]。对应于权系数v=(v[l],…,v[,m])[T],u=(u[,l],…,u[,3])[T]，每个决策单元都有相应的效率评价指标
。我们总可以适当地选择权系数v和u，使其满足h[,j]＜=1,j=1,2,…,n。
现在对第j[,0]个决策单元进行效率评价。简记
。在决策单元的效率评价指标均不超过1的条件下，选择权系数u及v，使h[,0]最大。
于是构成如下的最优化规划模型。
DEA以数学上严密的定理形式，证明与经济学的Pareto有效性等价，并显示出比生产函数更加优越的性能，DEA通过设立
的线性规划模型，得出的是相对有效的方法。这个相对有效比绝对有效更加有实际意义：因为对一定系统，大量的管理运
筹学的实际应用研究已经说明，任何生产效率都不可能达到最优，实际的生产只能追求适合本系统中的生产状况的“满意”
效率，否则欲速则不达。DEA则提供了这种“满意”解，给出了适合系统发展方向、相对系统现有发展水平可能达到的效率
改进目标。下面，就运用这种方法对我国普通高等学校的投入产出效率进行评价。
（一）评价生产决策单元及投入产出变量的说明
按照DEA方法使用的条件，被评价的生产单位要求是性质相同的生产单位，即投入要素和产品是一样的。因此，我们把高等学校按照一级学科类别分类，保证被评价的学校类别相同。至1998年底，我国普通高等学校有1020所，按照教育部教育发展研究中心提供的数据，利用FOXPRO共检索出具有有效数据的55所综合大学，257所工科高等学校。
投入要素有：学校年经常费投入；高级职称教学人员；副高级职称教学人员；中级职称教学人员；初级职称教学人员；科研人员；行政人员；工勤人员；教学仪器设备总值；图书册数；教学用房面积；实验室面积；宿舍面积；食堂面积14个指标。
产出要素有：专科生；本科生；研究生3个指标。
实际的输入值中，所有的数据都是1998年底高等学校的实际数；其中年经常费一项实际用的是教育部财政司统计的1998年全口径教育事业费支出，内容包括：个人部分和公用部分，个人部分＝基本工资＋补助工资＋其他工资＋职工福利费＋社会保障费＋奖、贷助学全；公用部分＝公务费＋业务费＋设备购置费＋修缮费＋业务招待费＋其他费用。按照与培养学生无关的成本项目归类[5]，在实际运算时，去掉了个人部分的社会保障费[6]（主要是离退休人员工资），还有公用部分的业务招待费（主要是学校开展业务用的接待费用）。其他指标则无须多解释。
（二）计算条件
由于一般的商业线性规划软件精度不高，计算有规律性的一般管理运筹问题比较适用。而教育现象的复杂性及指标多等原因，使得这些软件在计算时容易出现死循环。本研究就尝试采用了5种商业软件，包括fortran、Basic语言编的程序，都出现死循环现象，并且每种软件需要的数据格式不同。最后通过中科院计算技术研究所所长的协助，得到了国外已经成为通用的商业软件、精度极高的线性规划软件(Linear Pro-gramming,1997)。由于软件是在性能稳定，且数据允许精度极高（可允许10e-32的数量级进入计算）的UNIX操作系统下的C语言环境下运行，百分之百有结果输出，数据格式要求标准的MPS数据文件格式。
（三）计算结果
1.综合大学的评价结果
55所综合大学中，达到DEA有效的学校有49所，也就是说，这些学校的投入产出比例合适，不必扩大，也不必缩减。DEA不有效的有6所，他们是：延边大学，汕头大学，深圳大学，贵州大学，云南大学，石河子大学。其中深圳大学
值分别为：2.69、1.22、1.62、1.54，规模收益递减，即现有的学校规模已经过大，不能继续扩招。
DEA不有效的学校，不合适的投入产出值还可按照
的方法调整，具体调整方法以延边大学为例：全部投入要素的原值都要减少到原值的0.809倍，并且以下指标值继续减少S[-]，或增加S[+]。具体变化如下：正高级职称教学人员从96人减少到63人；中级职称教学人员从549人减少到375人；初级职称的教学人员从394人减少到258人；科研人员从116人减少到62人；行政人员从726人减少到564人；工勤人员从519人减少到297人；教学用房面积由147213平方米减少到98742平方米；宿舍面积由14884平方米减少到11472平方米。
2.研究型工科大学的评价结果
工科大学共有257所大学进模型评判，由于教学型和研究型大学的投入经费和学生性质不同，应该分开评判。本文将有研究生的学校归为研究型工科院校，而把没有研究生的学校归为教学型工科大学进行评判。
研究型工科大学的具体评价结果描述如下：共有132所学校参加评判，其中，DEA有效的学校有99所，不有效的33所，在33所不有效的决策单位中，13所学校
，规模收益递减，也就是这些学校不仅不能再扩招，还必须有所减少；19所学校
，规模收益递增，这些学校还必须增加学生规模，达到生产有效。
DEA不有效的33所学校变为有效的途径同样按照
的方法改进各投入产出要素的值。
3.教学型工科大学的评判
被评判的教学型工科大学共有125所学校，其中，DEA有效的学校有71所，不有效的54所，具体学校名称略。在54所不有效的决策单位中，37所学校，规模收益递减，也就是这些学校不能再扩招了；17所学校，规模收益递增，这些学校还必须增加学生规模，达到生产有效。
DEA不有效的54所学校变为有效的途径同样按照的方法改进各投入产出要素的值，改进时所需的各值略。
（四）对高等学校生均成本的分析
通过以上对我国高等学校生产效率的实际评价，一个目的可以实现高等学校全要素生产率的评价，政府通过结果，使拨款与结果结合的方式和评价过程本身督促学校不断提高生产效率；学校也可以依据结果对自身生产进行改进。而另一个主要目的是，通过评价结果，可以获得每个高等学校生均成本的真实情况。
对于高等教育，政府需要获得的是生均成本，在成本理论中，就是平均成本，等于总成本与产品数量的比值，变化规律为"U"字形。但真正将所有投入要素量化为成本值不是容易的事情，这不仅包括将固定资产进行折旧，并分摊到使用年限内的所有学生身上，还要对教师的劳动投入等难以确定的投入量化为同一单位，这些计算争议很大（丁小浩，1995）。并且由于每年的拨款主要是生均事业费拨款，因此，一般对于高等教育生均成本的研究主要集中在高等教育生均事业费上。我国《高等学校财务制度》规定：“在现有条件下，一般以生均事业支出表示学生生均培养成本”[7]，计算公式为：
生均事业支出＝（事业支出）／（折合后的各类学生平均人数合计）
因此，一般研究高等教育生均成本所常用的是高等教育生均事业费，严格意义上不符合生产成本理论。而且，由于存在生产各投入要素之间有替代关系，事业费用与其他固定投入要素在不同的学校有不同替代关系，生均事业费应该不表现出生均总成本具有的规律性。但由于我国的高等学校是政府直接管理，生产的投入基本表现为在同一拨款来源范围内，学校之间应该相差不大。因此，研究按照隶属情况不同划分的学校的生均事业费的平均情况，也可以作为政府拨款的依据，比较符合实际需要。本文用DEA方法评价出的生产效率是每个学校在同一时间的相对生产效率水平，从结果来看，DEA不有效的学校，投入要素有许多富余，这种学校的成本是不合理的，DEA有效的学校的成本才应该是合理的。因此，在计算成本时，只对DEA有效的学校进行研究。
下面，本文按照生均事业费的计算方法，对以上学校进行计算。计算的学校应该只包括生产有效的高等学校。根据以上计算公式，各层次学生折合的方法，参照教育部财务司的规定，本科学生为1个学生折合为1个，专科生1个学生折合成0.8个，硕士生1个折为2个，博士生1个折为3个。因为，本文得到的数据没有将硕士和博士生分开，统为研究生。所以只能将1个研究生，按照1998年我国硕士和博士的在校生的比例45246∶153110=1∶3.4，折合为(1*2+3.4*3)/(1+3.4)=2.8。为了获得更加详细的分类学校的生均成本信息，本文进一步将所有高校分部委属和地方属两种进行研究。这样，各类高等学校的生均事业成本结果如下：
综合大学DEA有效的学校有49所，其中部属大学14所，地方属大学35所。部属综合大学的生均事业费平均为14486.94元，而地方属综合大学的生均事业费平均为7831.04元，相差几乎1倍；非人员性经费部属大学平均为7210.22元，地方属大学平均为4258.37元；人员性经费部属大学平均为5380.07元，地方属大学平均为3591.54元。
研究型工科大学的DEA有效的学校有99所，其中部属学校65所，地方属学校34所。部属研究型工科大学的生均事业费平均为11100.99元，低于部属综合大学；地方属平均为8008.88元，高于同类综合大学；人员性经费部属大学平均为4697.64元，地方属大学平均为3738.12元；非人员性经费部属大学平均为6403.34元，地方属大学平均为4270.77元。工科院校的生均事业费在不同隶属学校之间相差没有综合大学大。
教学型工科大学的DEA有效的学校有71所，其中部属学校33所，地方属学校38所。部属教学型工科大学的生均事业费平均为8132.90元，地方属平均为8130.50元，几乎相同；人员性经费部属大学平均为3932.83元，地方属大学平均为3772.79元；非人员性经费部属大学平均为4200.09元，地方属大学平均为4357.74元。
五、结果分析
1.通过DEA评价我国55所综合大学的生产效率，按照DEA结果的含义，可以认为是确定每一所大学在55所大学效率情况的位置。由于结果是，有46所学校都处于DEA相对有效面上，所以，可以说我国综合大学基本处于同一水平上，学校之间没有太大差别。没有达到有效的学校，如石河子大学是刚刚合并共建的学校，可能由于时间短，还没有走上我国综合大学具有的正常的管理状态。
这个结果可以进一步归结到：我国高等学校尤其是综合大学，基本是教育部和各省的直属重点院校，一般是政府直接管理，学校的生存没有危机，学校之间的竞争也少，效率水平没有拉开档次。另外，由于综合大学的样本量少，不可能分研究型和教学型学校评判，这个结果有些粗糙。
2.工科院校的评价结果分研究型和教学型两类评价，DEA不有效的学校比较多，结果比较精细。其中，研究型大学DEA不有效的学校占1/4，中级职称教学人员、工勤人员、经常费和固定资产相对比较富余。作为研究型大学，低职称人员富余，说明师资队伍的整体水平还有待提高。教学型大学DEA不有效的学校比较多，基本占2/5，而且投入指标数值的富余程度比较严重。许多学校的行政人员、工勤人员、教学设备和图书富余多，几乎所有学校的这些投入要素值按合理比例减倍后，还有富余；年经常费富余的学校也比较多。
与综合大学的结果比较，可以这样解释：工科院校数目在我国各类院校中最多，占所有学校的27%。这些学校不仅在全国范围竞争，在每个省内都有多所学校竞争，且现在我国市场经济体制已经确立，学生直接面对劳动力市场，促使他们对学校有所选择，学校之间竞争比较激烈，所以出现的差距比较明显。而综合类院校数目少，各省比较平均，且许多省为“独此一家”，在各自招生范围内，没有什么竞争。
另外，从就业情况看，工科学校的在校生占全国的40%，且一般直接面对竞争激烈的企业劳动力市场，选择工科学校的学生将对学校更加挑剔。而综合大学一般面对政府和学校等事业单位，相对其他面对同样劳动力市场的学校，有比较强的竞争力，所以这类学校之间、与其他院校之间的竞争都不激烈，效率水平大致差不多。但总体来说，由于我国高等教育基本是卖方市场，高等学校的生源还是不愁，因此，我国高等学校生产的竞争差距不会多高。
3.高等教育供给与需求对学校生产效率的影响。工科大学的教学型学校比研究型学校非DEA有效的较多，一方面可以解释为研究型大学比较有实力，吸引学生，规模大成本低，效率就高，在两类学校中，非DEA有效的学校没有全国有名的大学就说明这个结论的正确。也暗示了个人对质量好、层次高的学校需求大，这些学校招生充分，提高了这些学校的生产效率。
另一方面，也可以解释为我国高等教育结构层次不合理，研究型大学招生充分，而教学型大学招生不充分。说明我国政府对专科层次的供给不足，影响了这些层次学校的生产效率。因为教学型大学的学生层次以专科为主，有本科生的学校仅有52所，占这类学校125所的2/5，且这些学校基本也招专科生，评价结果中有许多重要投入项如年经常费、教学设备和图书，减倍后还有富裕，说明由于规模小，许多资源没有充分利用，人员也比较冗余，行政和后勤人员居多，可能会占有教学资源，教学的功能没有充分发挥。而研究型工科学校的富裕资源少，只有教学用房和中级职称教学人员相对比较富余。
4.从生均事业费的计算结果看，按隶属关系分，地方属大学的人员性和非人员性经费在综合大学和两类工科大学之间区别不大，而部属大学的生均事业费、人员性经费和非人员性经费，在综合大学、研究型工科大学和教学型工科大学之间依次降低，并且明显与地方属大学不同。这表明我国“条块分割”的拨款方式对大学生均事业费的直接影响。进一步暗示我国生均事业费的高低取决于经费来源渠道，是政府直接管理结果，而非生产效率的竞争结果。
综上所述，改革政府直接管理高等学校的体制，提高高等学校之间的竞争水平，是高等教育管理体制改革的当务之急。