摘要：通过空间规划到国土空间规划体系的演变过程，引申出新时代国土空间规划体系的新时代。新时代下的国土空间规划体系中，城市规划具有重要的引领作用，但城市规划也面临着很多现实问题，解决这些问题最重要的就是要利用好新时代的城市规划发展理念。
关键词：国土空间规划；城市规划；新时代；多规合一
一个时代有一个时代的空间逻辑，中国古代对空间的布局安排讲求“天时、地利、人和”，注重合时宜、服水土、通人性。每一个时代都需要相应的时空秩序支撑，谋划长远发展首先要把国土空间开发保护格局规划好。时代（天）、空间（地）、社会（人）这些因素有了重大改变，规划的理论、方法和实践也要随之优化。
1.国土空间规划体系的演变过程
我国国土空间规划体系的发展变化，内生于国家治理体系与央地关系的演变中，其未来的改革趋势，也必须符合国家治理体系现代化建设与央地关系改革的总体方向。
1.1计划经济时期（1949-1977）：城市规划作为自上而下落实中央计划的工具
该时期的城市规划主要在空间上自上而下严格落实国民经济计划，而城市土地使用无偿行政划拨制度与农村土地集体所有权制度，为中央自上而下落实国土空间管控计划提供有力保障。
1.2分权改革后（1978-1993）：地方规划利益主体意识加强，中央初步规范建设用地管制
改革开放的过程被视作中央向地方政府“行政分权”的过程。城市规划与地方政府权益共同体，地方政府对城市规划的主导性增强，并将其作为招商引资、为各类企业和项目提供落地条件的政策性工具，由此奠定了城市规划以开发建设为基础的功能意向。
1.3分税制改革后（1994-2003）：地方以规划作为增长扩张工具，中央加强土地用途管制力度
1994年的分税制改革是央地关系改变的重大分水岭，通过财政资金的“一上一下”，中央政府利用转移支付进行二次分配、调控区域均衡发展的权限大大增强。有关空间规划逐渐成为地方政府在中央政府的责任框架内争夺更多的土地发展权和资源要素配置、参与地区间竞争的重要制度工具。
此时，以地方政府为主导的城乡规划体系，与以中央政府为主导的土地利用规划间的矛盾已初步显现，两规之间的矛盾本质上是央地间的博弈冲突。
1.4可持续发展理念下的调控（2004-2013）：技术化“条线型”空间治理探索与“九龙治水”现象并存
进入新世纪，资源环境约束日趋紧张、经济发展与国家生态安全的冲突日益加剧，我国国土空间治理领域进入了调整期。
一方面，以中央政府为主导，自上而下地探索基于技术理性与专业优势的“条线型”精细化治理模式，各部门逐步建立健全各要素的专项规划与用途管制制度，并借助日益成熟的信息化监测考核技术手段，对地方政府建立了专业化、标准化、定量化的国土空间治理管控体系。
另一方面，通过专项资金的下发，实质性的参与到地方的国土空间治理过程中，“项目制”成为中央向地方提供资源与要素配置的主导方式。而地方政府也在职能转变、考评方式转变与“项目制”资源配置模式等引导下，积极寻求与中央政府在“条线型”治理中的对位，有学者将这一阶段的治理模式称为基于现代化治理工具与专业理性主义的“技术治理”模式。在这种治理模式下，各部门基于自身的管理逻辑与需求制定的各类专项规划与用途管制制度，彼此间底图底数不统一、制度成熟度各异，导致其传导至地方时，出现“九龙治水”的现象，各类规划管制制度的有效性被大大削弱。
1.5生态文明体制改革时期（2014年以后）：通过横向机构改革与纵向事权改革重构国土空间治理体系
面对可持续发展理念下的调控过程中出现的种种问题，自2014年以来，在生态文明体制改革的背景与国家治理体系与治理能力现代化的要求下，中央与地方政府在空间规划体系改革方面开展了广泛的探索与试验，试图通过横向的机构改革与纵向的事权划分改革，重构新时代的国土空间规划体系。
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2.国土空间规划体系的新时代
2.1 《意见》的出台
2019年1月23日中共中央国务院下发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》），标志着我国自此终结了长达40多年之久的“多规演义”和各类空间规划“分治”冲突的局面，从此进入了国土空间规划实现“多规合一”的新时代。
2.2 《意见》出台的新时代意义
《意见》明确提出国家发展规划是国土空间规划的上位规划，是一切规划的总遵循，国土空间规划是对国家发展规划的空间落地和落实，要体现国家发展规划的战略性。
3.在国土空间规划体系的新时代继续发挥城市规划的重要引领作用
从推进国家治理体系与治理能力现代化看，城市是联系中央与地方事权的交汇处，正确处理整体利益和局部利益关系，调动中央和地方两个积极性，城市是重要环节。同时，城市工作既要满足国家战略要求，又要满足广大人民群众日常生活和美好生活需求，坚持以人民为中心的执政理念，建设共商共建共享共治的人民城市，城市是主阵地。因此，明确并发挥以解决问题为导向的城市规划在国土空间规划体系中不同于一般国土空间规划的特殊地位和作用，满足城市发展和人民群众对城市规划的切实需求，无论对于促进国土空间合理利用和有效保护，还是支撑健康城镇化、城市高质量发展、建设美好家园，都具有十分重要的现实意义。
3.1 直面城市规划的现实问题，提高城市规划工作的全局性
改革开发以来，我国社会经济发展水平快速上升，成为全球第二大经济体，与之相伴的是快速推进城镇化和大规模开展城乡规划建设。但是，在大规模快速城镇化进程中，过大过快、政绩工程、破坏环境等问题时有出现，对城市及其规划的综合性、复杂性的认识不足，科学、系统研究城市规划建设的科学规律呼声高涨。当前，我国城镇化与城市发展正处在一个十分关键的阶段，快速城镇化过程中积累的许多突出的矛盾与问题亟需解决。尽管这些问题不都是城市规划造成的，但是多与城市规划有关；尽管单纯的规划手段远不能解决这些问题，但是问题的解决离不开科学合理的城市规划。
3.2 在国土空间规划体系中要注重城市规划的地位和作用
发挥城市规划在国土空间总体规划层面的宏观导控作用。城市总规是秉持综合性思维，坚持生态效益、社会效益、紧急效益的统一，主要任务是回应中央提出的以人为核心，资源环境空间约束下的绿色生产方式和消费方式、改善民生、市场配置资源的决定性作用等核心要求和关切，确保上位国土空间规划传递的刚性内容。在此前提下，综合考虑城市功能定位、文化特色、建设管理等多种因素，着力提高城市发展持续性、宜居性，兼顾城市发展方式转型、城市品质提升、地方特色塑造等地方具体要求，为城市发展决策留有弹性。
4. 新时代体系下城市规划的发展理念
新时代新体系下的城市总体规划要贯彻生态文明的发展理念，守住底线、保护优先、集约高效、绿色发展、指标落实、布局传导；同时要实施全域、全要素管控。
结论
空间规划是国家空间发展的指南，而城市是国家文明传承创新和现代化发展的关键地区，因此必须明确好国土空间规划体系中城市规划的地位和作用，在国土空间规划中发挥城市规划在城市空间过程中的独特优势，城市总规发挥宏观的导控作用，将城市规划融入到国土空间规划体系，为引领城市高质量发展提供规划保障。习近平总书记在上海考察时也强调“人民城市人民建，人民城市为人民”。
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作者简介：张开会（1984-10-06），女，汉族，籍贯：山东省日照市，当前职务：规划设计部职员，当前职称：助理工程师，学历：本科，研究方向：城市规划
论文作者:张开会
论文发表刊物:《基层建设》2019年第25期
论文发表时间:2019/12/16
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