城乡公共服务均等化视角下地方公共财政体制改革，本文主要内容关键词为：均等论文,体制改革论文,城乡论文,公共服务论文,视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F810.4 ［文献标识码］A［文章编号］1000－8306（2010）01－0083－08
一、城乡公共服务均等化目标的地方公共财政体制改革的必要性
作为中国改革与发展的一个全局性问题，党的十七届三中全会认为，我国已经进入改革城乡二元结构加快推进城乡一体化的重要时期，指出了“加快建立城乡统一的公共服务体制”为突破口来改变城乡二元结构的新时期改革战略。因此，以城乡公共服务均等化为目标推进地方公共财政体制改革，就成为形成“城乡经济社会发展一体化”新格局的重大战略问题。
目前，我国经济体制改革进入攻坚阶段以后，财政体制改革的焦点是向公共财政转轨，而如何建立我国地方公共财政体制的问题却缺乏系统的研究。城乡公共服务均等化视角的地方公共财政体制改革研究的目的，主要是为处在经济体制转轨和“二元社会”转型历史条件下的中国地方财政体制改革构建理论框架，使公共财政理论中国化，在“为市场经济立宪”意义上探索建立具有中国特色的地方公共财政制度的理论方向，为构建城乡一体的公共服务体系探索适当的实现手段和实现方式，设计建立完善的地方公共财政体系的主要方面和改革路径以形成城乡公共服务均等化的供给机制和经费保障机制。
城乡公共服务均等化目标的地方公共财政体制改革的核心命题是界定事权、调整财权和均衡财力。界定事权是基础，关键是阐明只要确定城乡公共服务均等化的内涵，和传统体制比较起来就意味着增加了省以下财政特别是县乡财政的支出责任。调整财权是主体，关键是阐明建立地方公共预算体制和农村公共服务的分类供给机制的实质是依据城乡公共服务均等化要求在各级财政之间重新分配财政收入和支出的权利。均衡财力是核心，关键是阐明由区域经济的差异性决定的区域财政的差异性与城乡公共服务均等化的公平性之间的矛盾，只能依靠转移支付制度来调节。
二、城乡公共服务均等化与地方公共财政体制的理论与实践
（一）城乡公共服务均等化研究的主要理论观点和实践进展
关于城乡公共服务均等化的义理性，学术界主要有三种观点：一是补偿说，认为我国农民长期以无偿提供农业剩余的方式对工业和城市发展所作的历史贡献是其应该得到公共服务的补偿源泉。李一花（1008）认为：城乡公共服务均等化实质上是工业反哺农业的重要方面，实际上是把“农民的钱还给农民”，属于还清旧账和回归公平，而国有企业和城市应该是反哺成本的首要承担者；[1]二是人权说，其核心思想属于福利经济学的观点。中国财政学会“公共服务均等化问题研究”课题组（2007）认为，公共服务总量和均等化程度与社会经济福利呈正相关关系；[2]三是消费风险说。刘尚希（2007）认为，居民消费风险直接影响到公众的消费水平和消费质量，导致消费严重不平等，需要政府通过提供公共服务来分担居民消费风险，否则可能导致严重的经济、社会和政治问题。[3]也有观点认为，城乡公共服务均等化有利于刺激国内消费需求（丁元竹，2008）。[4]
对于我国长期存在的城乡公共服务的非均等化原因，学术界主要认为：一是公共财政职能在农村公共产品提供上的缺位；二是城乡二元的经济社会结构；三是各级政府的公共责任划分不清，事权与财权不匹配，供给主体错位；四是农村的基层民主建设薄弱，农民参与不够；五是未对农民的资源进行清楚的产权界定等。无论其成因如何，基本的解决办法应当是建立地方公共财政体制，实现城乡基本公共服务均等化以保证最低公平（马国贤，2007）。[5]
操作上的建议主要集中在两个方面：一是整体改革，包括户籍制度改革，发展社会组织，统一规划，统一评估等（刘尚希，2007；丁元竹，2008）；[3][4]二是财政体制改革，包括财权事权相匹配，改革转移支付体制，增加地方财力等（中国财政学会“公共服务均等化问题研究”课题组，2007；丁元竹，2008）。[2][4]
在城乡公共服务均等化推进的实践上，成都、重庆、东营和赣州等地的主要经验是：政府上力推，政策上优惠，经费上投入。建立城乡一元化户籍制度，消除农民向城镇转移的身份限制，建立城乡一体的劳动力市场和政策体系，促进城乡充分就业；推进城乡社会保障制度改革，在完善城镇居民社会保险制度的同时建立向乡村居民倾斜的社保和救助体系，实现城乡社会保险制度全覆盖；推进城乡教育、卫生等公共服务体制改革，促进教师、医务人员在城乡合理流动，实现城乡教育、医疗卫生等社会事业均衡发展（尤玉平，2007；谢金峰，2008；马晓河，2006；王兴，2006）。[6][7][8][9]
（二）地方公共财政体制改革研究的主要理论观点和实践进展
贾康、白景明较早提出应当按照“一级政府、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则构造完整的多级财政，其后，对于地方财政体制改革，学术界的讨论偏重于是否应以一体化的分税制作为地方财政体制的改革目标、地方财政层次的扁平化改革是否可以取消乡级财政的设置、省管县体制的实行是否应与行政体制改革同步进行等问题上。
农村税费改革以及取消农业税以后，乡镇财政困难限制了农村公共产品提供，这时地方财政体制应当怎样改革，学术界的主要观点是：一是充实基层政府提供公共服务的财力，此类改革措施主要包括：按照财权和事权对等的原则，合理划分各级政府的供给责任和财政权利（王学杰，2007）；[10]建立横纵向相结合的转移支付制度，统一转移支付标准，以“因素法”取代“基数法”，提高一般性转移支付比例（刘佃文，2008）；[11]建立地方公债制度，赋予地方政府一定程度的举债权（贾康、白景明，2003）；[12]确立地方大宗、稳定的税源，并赋予地方适当的税权，允许其掌握某些税种，以稳定的财源增强其财力（贾康，2004）；[13]调整财政支出结构，将更多的财政资金投向公共服务领域（金人庆，2006）。[14]二是提高既有财力使用效率，包括：推行“省直管县”、“乡财县管”等财政管理体制改革（金人庆，2006）；[14]建立财政资金提供公共产品的绩效评价和效果反馈机制（程岚，2008）；[15]实行公共预算管理体制的改革，提高财政资金的使用效率（张馨，2004）；[16]实行财政支出的决策机制改革，构建需求主导型的农村公共产品的供给决策机制，提高农村公共产品供给的效率（刘小玲、高艳梅，2008）。[17]
实践上，全国各地相继进行了若干地方财政体制改革探索：一是自2003年以来进行的包括政府收支分类改革、部门预算改革、国库集中收付制度改革、“收支两条线”改革和政府采购制度改革等一系列导向公共财政的改革；二是全面取消各种面向农民的收费项目，减轻农民负担；三是从2005年起，中央财政积极创新缓解县乡财政困难的机制，加大中央对地方转移支付力度；四是推动省以下财政管理方式创新，尤其是推进“省直管县”和“乡财县管”等改革，呈现出以实现城乡公共服务均等化为目标的地方公共财政体制改革趋势。
三、城乡公共服务均等化的范围及其实现的阶段性
由于城乡公共服务均等化与地方公共财政体制改革二者之间存在供求关系，就要界定清楚城乡公共服务均等化的范围及其实现的阶段性，才能依据这种对于公共财政的需求，确定如何进行地方公共财政体制改革才能释放出满足城乡公共服务均等化要求的相应财力和供给能力，从而找出地方公共财政体制改革的路径，说明地方公共财政体制改革的内容、方式和步骤。
界定城乡公共服务均等化的范围的思路，是依据公共产品原理、社会公平原理和现代化原理，借鉴发达国家在农村现代化过程中普遍实现城乡一体化的先进经验，分析确定哪些种类的公共产品和服务应当在城乡之间均等化。一般而言，在防范经济风险的社会保障（社会保险、社会福利、社会救济、社会优抚、住房保障）、防范非经济风险的公共安全（社会治安、公共卫生、环境保护）、个人发展支持性服务（基础设施、基础科研、基础教育、就业服务、文化体育）这些大类公共产品和服务中，应当纳入城乡公共服务均等化范围的是哪些公共产品和服务的细目及其品种结构。相应地，还要说明城乡公共服务均等化要求的不同阶段的公共产品和服务的供给标准，从而确定保证城乡居民在享受公共服务的数量、质量和可及性方面都大体相当的均等化的量化目标。
由于城乡公共服务均等化与经济发展阶段存在依存关系，就要说明城乡公共服务均等化实现的阶段性，即依据我国城乡公共服务的现实差距以及缩小差距所需要的经济发展条件特别是政府财政能力的增长可能性，说明城乡公共服务均等化分阶段推进的必要性。初步设想，我国城乡公共服务均等化主要分为初级阶段和高级阶段，初级阶段实现城乡基本公共服务均等化，高级阶段实现城乡人均公共支出均等化。
城乡公共服务均等化的高级阶段是一种较高的理想，是我国实现现代化的一个重要标志。城乡公共服务均等化高级阶段的实质是保证普遍公平。所谓城乡人均公共支出均等化，就是在完善的地方公共财政制度条件下，城乡各级政府用于公共支出的财力相当，特别是区域政府用于农村公共产品供给的财政能力能够保证农村居民享受到与城市居民一样的公共服务。
我国目前应当处在实现城乡公共服务均等化的初级阶段。城乡公共服务均等化初级阶段的实质是保证最低公平。所谓城乡基本公共服务均等化，就是政府通过财政手段提供基础养老保险、基本医疗、社会治安、基础设施、基础教育等这些基本的公共服务来保障农村居民享受到城市居民享有的最基本的生存权、安全权、发展权等权利。
四、地方公共财政体制构建思路——以成都市为例①
（一）建立以城乡公共服务均等化为目标的公共预算体制
1.建立城乡一体的公共收入预算体制
从表面上看，各级财政都建立了完整的预算体制。但是，从实质上看，成都地方财政收入中土地出让金等非税收入占极大比重就表明，不论市本级还是区县各级，都没有真正建立起以规范、稳定的税收收入为主要内容的公共收入预算体制。这种缺乏公共收入预算体制的财政格局，使得地方财政收入不得不随非税收入的波动而出现较大起伏，从而使得公共预算支出缺乏稳定基础。
因此，应当在市本级以及区县各级建立以规范、稳定的税收收入为主体的公共收入预算体制，并依此确立城乡统筹的公共支出的预算基础，建立城乡一体的公共服务筹资模式。
2.建立城乡一体的公共支出预算体制
应当改革现有支出预算体系，严格按照“因素法”和“零基预算”方法对于现行支出预算内容及其支出顺序进行筛选、调整和重新排列，将各级政府事权以及所承担的公共服务责任分解为支出事项并以此为内容编列公共支出预算体系。为此必须：（1）把提供城乡公共产品放在支出预算的优先位置，确保城乡居民的基本公共需求都有对应的预算安排；（2）对于政府自身的非公共需求则放在支出预算的次要位置；（3）确定公共支出预算与公共收入预算的对应关系；（4）规定土地出让金等非税收入主要用于弥补公共预算缺口，其用于弥补当期公共预算缺口的剩余部分不能用于政府的非公共需求，而应当作为财政储备用于弥补将来的公共预算缺口。
（二）建立以实现最低公平为条件的农村公共服务内容体系
1.确定农村公共服务的项目标准
城乡基本公共服务均等化的实质就是实现农村居民的最低公平，这就决定，是否能够保证这种最低公平就是衡量农村公共服务内容体系的尺度。
目前，随着我国经济发展和社会发展，城市居民享受到日益完善的公共服务，防范经济风险的社会保障（社会保险、社会福利、社会救济、社会优抚、住房保障）、防范非经济风险的公共安全（社会治安、公共卫生、环境保护）和个人发展支持性服务（基础设施、基础科研、基础教育、就业服务、文化体育）这些公共产品和服务越来越普遍地覆盖到城市居民。相应地，为了使农村居民享受到城市居民享有的最基本的生存权、安全权、发展权等权利，农村公共服务内容体系必须覆盖基础教育、医疗卫生、社会保障、社会治安、基础设施、就业服务、文化生活等主要方面。为此必须：（1）制定农村公共服务的具体项目形式，即制定纳入城乡公共服务均等化范围的公共产品和服务的细目及其品种结构；（2）对于目前由市、县政府各个部门分散提供的农村公共产品进行清理归并，纳入上述体系。
2.确定农村公共服务的经费标准
确定了农村公共服务的项目标准，市域内各区县农村需要多少公共服务的数量也就确定了，在此基础上，可以计算出农村公共服务的经费标准：（1）运用“影子价格”理论估算每一项农村公共服务的市场预期价格；（2）以农村公共服务项目数量及其市场预期价格估算出人均经费，即1名农村居民所需公共服务经费额度；（3）以人均经费和农村居民人数估算出村、乡、县乃至全市农村公共服务经费总额。
（三）建立以平衡政府间公共财力为原则的转移支付体制
1.建立以弥补公共预算缺口为主的一般性转移支付体制
我国目前普遍采用的政府转移支付手段中，以各种专项补贴为主，并未普遍建立以平衡财政能力为目的的一般性转移支付制度。成都市在2007年8月之前没有实行一般性转移支付，只是负责将中央和省的一般性转移支付落实到区（市）县。2007年8月之后实行的一般性转移支付也不过是为增强困难区县财政保障能力，市本级在每年财政决算批复时增加指定资金主要用途的“一次性财力补助”而已。
在目前这种平衡财政能力不构成政府目标的财政体制中，在地方政府弥补财政预算缺口是一个普遍难题的条件下，政府间公共财力不平衡是城乡公共服务均等化实现的主要体制障碍。因此，一般性的提出建立以财力性转移支付为主的一般性转移支付制度仍然不够，必须明确提出目前应当首先建立以“公共预算缺口补助金”为主的一般性转移支付制度，为实现城乡公共服务均等化创造财政体制条件。
“公共预算缺口补助金”可以视为城市反哺农村的具体形式。目前地方财政公共支出能力较弱，特别是西部不发达地区县级财政普遍缺乏公共支出能力，因此，仅靠县级财政能力难以在县域范围内实现城乡公共服务均等化。从我国实际出发，应当把实行城乡公共服务均等化的政府主体及其行政区域界定为县以上省以下，准确地说，在我国目前普遍实行市管县体制下，以一个区域中心城市及其所辖若干县作为实现城乡公共服务均等化的行政单元。在此区域内，市、县、乡三级在确定农村公共服务的项目标准和经费标准基础上编列城乡一体的规范的公共预算，乡级公共预算由县级公共预算兜底，县级公共预算由市本级兜底，即下级公共预算当期缺口由上级转移支付全额补足，本质上是通过区域中心城市用预算拨付方式向下全额支付“公共预算缺口补助金”，实现区域内城市反哺农村。
2.建立三个圈层财力均衡的“全域成都”公共服务财政能力格局②
一般而言，不同区域经济发展水平的差异会造成其财政能力的差异，而由这种财政能力差异引起的不同区域的横向不平衡目前没有好的解决办法。笔者提出，应当依靠区域财政转移支付制度塑造各个圈层财力均衡的“全域成都”公共服务财政能力格局。[18]所谓“区域财政转移支付”，是指在实行市管县区域内实行县（区、市）对乡镇和市本级对县（区、市）两个层次的相互关联的政府间转移支付。一方面，县（区、市）政府的转移支付是在县域范围内各乡镇财政预算内收入全额上解，然后再由县级财政按需向下划拨，使各乡镇的财力在县域范围内实现均衡，使得财政能力靠后的乡镇比财政能力靠前的乡镇获得上级财政更多的支持，从而使县域范围内每一个乡镇都能够获得提供公共服务的大致相当的财政能力；另一方面，市本级依据三个圈层不同县（区、市）财力差异对其实行差别转移支付，即市本级依据县级财政公共预算缺口大小向下划拨不同额度的公共预算缺口补助金，使三个圈层的县级财政弥补公共预算缺口的财政能力在市域范围内实现均衡，使得三个圈层内财政能力不同的县级财政都有能力向乡级财政的公共支出提供转移支付，从而使得“全域成都”范围内每一个县（区、市）及其所辖乡村都具备提供公共服务的财政能力。
这样，就可以在区域内利用纵向转移支付实现横向平衡，即通过市本级、县级和乡级政府间逐级转移支付在“全域成都”范围内实现乡镇政府之间公共支出财政能力的横向平衡。
（四）建立主体合理、机制完善的农村公共产品供给体制
1.建立农村公共产品的分类供给体系
提供公共产品有两层含义，一是谁付费，二是谁组织产品生产和服务。城乡一体的公共预算体制建立以及政府间公共财力平衡问题解决以后，提供农村公共产品的谁付费的问题就解决了。但是，农村公共产品在付费意义上由政府提供这个答案并不意味着其在产品供给意义上由谁提供的问题也解决了。换言之，农村公共产品供给既不能由政府包揽，也不能像私人产品那样完全由市场提供。首先，政府不但要承担全部农村公共产品的付费责任，而且必须承担一部分农村公共产品的供给责任，如义务教育、卫生防疫、治安等纯公共产品必须由政府充当供给主体；其次，像公路、生产性基础设施等非竞争性不足容易造成拥挤的准公共产品可以由市场企业充当供给主体；第三，像供水、供电等非排他性不足容易造成自然垄断的准公共产品可以由社会企业充当供给主体。因此，在组织产品生产和服务层面，由政府部门、各类市场企业和社会企业共同组成农村公共产品的分类供给体系。
2.建立“政府主导、村民决策、市场运作”的农村公共产品供给机制
“政府主导”是指农村公共服务全过程由政府负责推进，政府具体负责制定农村公共服务的长期规划和年度实施计划，并按照规划和计划建立地方公共预算，筹措和分配农村公共服务经费，指导和监管农村公共产品供给主体。
“村民决策”是指村民拥有通过投票决定农村公共服务的具体内容的弹性选择、准公共产品供给主体的竞争性选择等决策权。
“市场运作”是指提供准公共产品的社会企业采用招标委托和政府规制方式运行，提供准公共产品的市场企业采用竞争比选和村民监督方式运行，所有农村公共服务都必须考虑成本效益关系。
收稿日期：2009.11.28
注释：
① 以下论述包含笔者作为项目负责人承担的成都市社科院2009年重大课题《成都市公共财政体制改革研究》之“政策建议”的部分成果。
② 成都市三圈层指其所辖区（市、县）分布，一圈层为中心城区，含6个城区；二圈层为近郊区县，含6个区县；三圈层为远郊县（市），含8个县（市）。
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