灾害救助中的社会政策反思，本文主要内容关键词为：灾害论文,政策论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
面对地震灾害所形成的物质与精神损害不是任何个体所能抵御的，但又离不开单个个体的努力。社会政策既可以在宏观方面调动和整合个体、群体及各种物质资源，也可以在微观方面指挥着个体的行动并涉及个体的资源分配状况。本文拟从个体需求、能力建设与社会参与、社会公平、社区为本、社会心理性社区重建、救灾策略秩序等六个方面，对汶川地震灾害救助社会政策进行反思，为未来灾害救助积累政策经验。
政策对具有独特性的个体需求回应乏力
汶川地震后，对灾区居民生活救助的总体特征是宏观整体援助与微观分散扶持相结合的。此举较好地保障了居民的基本生活，但是微观扶持政策方面尚存在一些不周之处。在分散性的家园重建政策中，政策注重资金的扶持，很多长者家庭、伤残者家庭，因体力、心力不足及信息闭塞等原因，无法操作重建家园的计划。一些孤儿期望未来仍然能生活在自己熟悉的社区，保持着自己与其他亲友之间的便捷联系，但是他们往往被集中安置在机构之中，也不能获得2万元的房屋重建补助款。对于一些年龄偏大的孤儿，这种情况相对比较突出。由于这部分人只是庞大灾区居民中的极少部分，因此他们的问题和需求往往被宏观政策所忽略。
灾后暂时的转移安置，确实大大降低了因灾害环境压力所致心理障碍的可能性，但是，长时间的异地安置对于一部分孩子而言，可能出现因与亲人分离而产生的分离焦虑。笔者在集中安置灾区学生的学校调查时发现，有些学生不愿意在寄宿制学校读书，他们在学校中表现出的厌恶情绪比较突出，这种情绪在那些长期封闭式的异地学校表现得更为突出。教育安置政策的对象是孩子，孩子的期望和感受应该是选择和评估的主要指标，因此，安置方式上应该具有一种选择性，以满足不同状态孩子的需求。
地震导致大量人员伤亡与失踪，一些灾区居民通过各种方式寻找自己的亲人。因为没有形成长期、稳定的灾后寻亲机制，常使寻亲者陷入盲目和无助。建议进一步明确协助灾区居民寻亲的部门并建立寻亲数据资料库。在救灾工作中，公安和民政部门及各类媒体是人们寻亲常常使用的渠道，因此，这些部门在接收到相关信息后应立即向资料库输送信息，信息库应该可以通过互联网共享，这样可以方便查询寻亲者及其亲人的信息，提高寻亲的快捷性和成功率。
此外，目前的政策无法满足很多灾区居民的特殊需求，他们面临的这些问题和需要，会影响到其未来发展。因此，政策制定、执行和调整应坚持个体与社会相结合、眼前与长远相结合的原则，并应积极收集回馈信息，对一些特殊群体的需求和问题予以积极回应，对政策作适当调整。
灾区居民能力建设不足，政策对象的社会参与性程度有待提高
灾区居民参与性不足首先表现为对政策的知晓率不高。半数以上的灾区居民表示对政府当前的救灾政策不够了解。电视、村干部、广播、报纸是救灾政策最为重要的信息来源，但电视、广播、报纸等渠道的可及性在灾区有待提高。13.3％的居民看不上电视，58.5％的人听不上广播，74.3％的人不能看上当天的报纸。因此，灾后政策宣传不仅要加大力度，而且应使用更广泛的宣传方式，如宣传单、海报、流动宣传车或利用政策宣传志愿者等。
灾区居民对住房安置政策的期待较高(半数以上的人期待户均补偿5万元以上)，与实际补偿标准之间存在着较大差距。以户为单位的补偿办法，使一些家庭出现了应对政策的“行动创新”——突击分家或离婚，将原来的一户拆分为两户或多户。这样一方面造成了家庭稳定危机，另一方面增加了灾区有关部门的工作难度。
通过对灾区居民的访谈发现，灾区居民在就业方面的心理期待也比较高，主要表现为两个方面：一是要待遇好，二是工作轻松体面。如果到对口援建的非灾区工作，他们期待的工资水平为他们在家乡震前工作工资的两倍左右。访谈中了解到一些灾区居民认为对口援建地区属于经济发达地区，工资水平一定很高，如果用工单位没有给予期待的工资待遇，该单位就可能存在差别对待或歧视。实际上，用工单位能够提供的岗位薪酬一般只略高于他们的震前工资。期待与现实之间的差距，使他们无法体验到社会的包容，相反可能体验到在就业方面的社会排斥性。最终，一些灾区居民并未在政策扶持中找到工作，异地就业政策的预期效果未能得到充分实现。
因此，在政策制定之前积极吸纳政策对象的参与，提高他们的意见表达能力，可以最大限度地减少制度执行过程中的不合作性、对策变通性以及其他副作用。另外，应该对灾区居民进行广泛、深入的政策宣传，吸收政策对象对政策措施落实过程的监督，居民在参与过程中将能够提高对政策的理解、支持以及有效回馈信息。
在政策选择性拓展方面，当地居民虽有一定程度的社会参与，但参与程度尚不高，主要是因为缺乏专业化的社会参与激发机制。因此，有必要利用专业社会工作方法深入社区自然生态系统，通过广泛的社区动员，吸纳社区居民积极参与相关问题的讨论，引导居民以积极的视角陈述问题、表达需求，研讨解决问题和满足需求的对策建议。基层政府应提供和增加基层干部与各阶层居民共同讨论的机会、场所和主题，增加接触与互动，增进彼此间的理解。在居民的社会参与过程中，倡导包容、接纳、共处和共建，逐渐转变一些不恰当的认知，达成社区共识。
在能力建设中，除提高社会参与外，如何改善和提高居民的自我认知、规划、行动，有效建立居民的资源链接等方面也存在不足。主要原因是缺乏专业人员(如社会工作者)的介入，现有的工作方式是常态工作模式的延续，缺乏针对个体特殊性、环境特殊性及两者结合所致特殊性的应对能力与技巧，也缺乏居民本位的干预策略。因此，灾区社区服务的着力点应该放在居民能力建设和提升方面，在提高居民生活保障水平的同时，提升居民与社会合作的主动性和能力，从生理、心理和经济及生产、社会适应力等方面提高其能力；协助居民改善认知、合理规划人生、积极行动以实现个体和群体目标。
安置标准的特征性差异，容易形成居民的不公平感
所谓特征性差异是指由于政策对象所具有的户籍身份和居住区域等方面的差异；安置标准的特征性差异则是指对安置对象的安置标准因其特征性差异而产生差异。
在临时安置过程中，某些集中安置点，农村居民与城市居民相邻而居，有关方面为城市居民搭建了相对优质、宽敞的帐篷，而为农村居民搭建的则是粗简的帐篷或由农民自己用一些防雨布搭建的窝棚。另外，在同样的房屋损毁条件下，因为分属于不同的地区，使一些受灾严重但行政区划不属极重灾区的居民在政策上的获益受限。一路之隔或一河之隔，家庭所获得的补助相差甚远。一些被媒体宣传过的单位、地区，获得源源不断的各种资助，而没有被报道过的受灾单位或地区则少有人问津。相形之下，那些较少获得援助的人易产生不公平感。
因为安置条件的特征性差异，形成社会救助中的马太效应，某些特征被社会关注到的个体或群体比较容易获得各种社会支持，反之亦然。虽然这种现象并非由社会政策直接导致，却与社会政策的缺位相关联。就是说，本该由相关社会政策进行调控的方面，因缺少社会政策导引而呈无序或失序。笔者建议，打通救灾救助与其他日常社会救助之间的阻隔，建立起灾害救助资源的统筹分配，或者及时向媒体公布灾区居民的需求评估清单，引导社会捐赠的有序性。
重物质性社区重建轻社会心理性社区重建
在灾后重建过程中，虽然重物质性社区建设、轻社会心理性社区建设的状态有所改善，但尚不够充分。灾后心理危机表面上是个体性的心理危机，实际上是社会性的公共危机。尤其在过渡性安置阶段，灾区居民因突发灾难而遭遇的生活变故比较大，环境适应的压力也比较大，社会心理取向的需求非常迫切。从国家到地方多层次的社会政策中，对居民物质生活的安排比较具体并可操作，但满足居民心理和社会性需求，则缺乏操作性政策安排，随意性较大。对口援建的物质性指标相对比较清晰可依，而心理与社会性指标缺位。因此，多数对口援建的单位重视物质性重建方面的人力、物力和财力的投入，形成了较为完善的规划、计划、实施方案及相关的管理政策。但在心理和社会性重建方面，往往缺乏全面、系统的考量，人力、物力和财力投入有限，更缺乏周到的政策调控，比如，在一些地方尤其是受灾严重的山村，社会心理介入成为奢望，灾后应激无人处理，PTSD(创伤后压力心理障碍症)无人问津，而在另一些地方，个体心理问题被多次重复干预，以至于一些人闻心理干预而色变。
亲友与志愿者的支持细致入微，将情感和心理支持融入在生活的细节之中，满足了灾区居民的心理需求。但是应该注意因灾害救助所增加新压力形成叠加效应，使某些个体无法承载。在今后的重大灾害面前，应该形成稳定的协作机制：政府、军队负责宏观的经济、生命救助；志愿者加入微观的一对一的生活帮助与情绪支持；亲友团聚、相互扶持与安慰；社会工作者、心理咨询专家应成为灾区居民社会心理恢复重建工作中的排头兵和主力军，形成系统的、连续的、长期的、彼此协调的心理干预机制。变“个人志愿者服务形式”为“专业团队服务形式”。在国家层面制定《灾后社会心理恢复重建政策》，为满足灾后居民的社会心理需求提供人力、物力、财力和智力保障。
社区重建以社区为本的理念强调不充分
从灾后安置的实际工作来看，重灾区的社区相对于家庭、单位而言变化的复杂性程度最大。社区内人员流动性强，治安情况较为复杂；在混居的社区中，居民之间缺乏信任，存在不安全感；灾民与本地居民、城市居民与农村居民、先安置居民与后安置居民之间以及拼房家庭之间可能呈现习惯差异、沟通障碍、利益纠葛、边界纷争等问题。由此可见，多数灾区居民的社区适应难度相对较大。从灾区重建的国际经验来看，社区抗灾和重建的本质要求以社区自身需要而不是其他群体或组织的需要来制订首要的工作方案，以是否能推动社区的进步为评价工作绩效的标准。采取的活动应当符合社区的基本需要，各项工作方案应当针对居民所表达的需要。以社区为基础的抗灾和重建理念要求从以人为本的基本价值出发，尊重社区自身的主体权利和根本需要，对案主的需求、力量和目标的认识构成了政策制定的基础。离开了对灾区居民问题与需求的评估和回应，外来的支持与干预似乎都是不合逻辑的，也失去了政策的现实基础。这对于人们恢复信心和社会关系网络的重建是乏力的。
笔者建议，在社会重建的平台上引入专业社会工作机制。在社区重建中，专业社会工作者为灾区居民提供人文关怀、心理疏导和社会支持，协助其重建社会关系、调适社会心理、恢复社会功能、适应灾后新环境，动员各类社区资源、挖掘社区潜能，协助灾区重建社区秩序、增进社区功能，发挥资源链接、信息沟通功能，使社工成为灾区居民与社会之间的桥梁。
过分注重效率与速度，忽略优先秩序
对口援建和重建的期限政策虽然明确了重建工作目标，提高了重建工作效率，但是也将重建单位的精力与注意力吸引到资源争夺、赶工期及建设目标的数量指标上来，存在较为突出的本位主义现象。例如，重建所需的大量水泥、钢材等物资以及运送此类物资所需的运输资源，都是重建单位争夺的对象。一方面，由于时间紧任务重，建设单位将目光集中在容易获得的、大家都在使用的材料上，而忽略了对板房材料等重建资源的遴选，一些板房建成后存在环保隐患。另一方面，导致相关材料价格的大幅度上涨。由于建设单位主要根据任务数量来建设板房而不是根据对当地居民的需求调查，因此后续的政策变动又引起较大的板房建材的大量闲置。因此，重建的秩序并非按照最合理的秩序进行，最迫切的需要可能并不能最先满足，最严重的问题未必得到最先的解决。重建工作需要大量的劳动力，重建所带动的相关产业也需要大量的劳动力，重建工作应该可以吸纳当地相当多的劳动者就业，但事实上，许多重建单位仅从自身工作的效率出发，很少雇用当地劳动者就业。建议在行动策略上根据问题的严重程度和需求的迫切程度制定出行动路线图；在国家层面对建设材料和技术进行全面论证，制定质量标准；将重建计划与灾区居民就业相结合，配合适当的职业培训，制定优先安置灾区居民就业的策略。