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清朝末年，西风东渐，宪政思想也随之传入，为了救亡图存，使中国步入现代化的征途，许多仁人志士都想到了宪政。但究竟应该由谁制定一部宪法，用这宪法去确立一套什么样的国家制度，去保护什么人的利益，一直是持不同阶级立场的政治家、思想家和法学家们激烈争论的焦点。中国共产党成立之始，正值北洋政府统治时期，帝国主义列强通过不同派系的军阀在中国角逐利益，为扭转时局，振兴中华，中国共产党人也想到了宪政，“宪政就是国家给予人民权利的证书。所谓权利，最重要的就是这几项自由(指1922年7月党的‘二大’宣言提出的工人和农民，无论男女，在各级议会市议会有无限制的选举权，言论、出版、集会、结社、罢工绝对自由)。所以世界各种民族，一到了产业发达人口集中的都市，立刻便需要这几项自由，也就立刻发生民主立宪的运动。这是政治进化的自然(规)律，任何民族任何国家可以说没有一个例外。”①
一、中国共产党人宪政思想的萌芽
中国共产党成立于1921年，如果论及中国共产党人宪政思想的萌芽，首先应归功于那个风云变幻的时代，晚清及民国初年，自由、民主、平等、人权等各种思潮在中国传播，宪政思想也逐渐深植于那些有远见的学人胸中。这些学人中的一部分后来成了共产党人的杰出代表，放眼世界，他们看到的是在欧美，哪怕是在日本都行之有效、成就卓然的宪政体制；回眸中华，所见则是新党迭起，党争日炽，官僚政客相互倾轧，视宪法为废纸，超然法外，危害宪政共和的残酷现实。于是，他们开始对中国的宪政建设进行积极的探索，并产生了许多宝贵的有关宪政的想法，就其主要内容归而纳之，有以下几点：
1、主权在民
“主权在民”是陈独秀宪政思想的核心内容。他在分析中国的政权问题时，提出了国家是由土地、人民和主权构成，主权归“全国国民所共有”② 的观点。他说：“国家是人民建立的，……这国家原来是一国人所公有的国，并不是皇帝一人所私有的国。”③ 李大钊的“民彝”说实质就是“主权在民”，他用“民彝”来昭喻人民的意志在现代社会中的崇高地位。“古者政治上之神器在于宗彝，今者政治上之神器在于民彝。”④ 他认为人民的意志是“天性”的表现，现代的宪政制度应当把人民的意志作为高于一切的原则。
2、使人民的意志不断上升为国家的法律
至于如何实现民之主权，陈独秀认为，并不必要全国之内的所有民众都执掌政权，而是应该把全体国民的意愿、要求通过立法程序上升为国家的法律，再用法律的形式将民众的议政、参政的权利以及请愿、集会、言论、出版、结社等自由确定下来，只有这样，主权在民才不至于成为一句空话。李大钊则用发展的思想和与时俱进的态度来阐释“民彝”在宪政建设进程中的重要作用，他说：“法易腐而理常新，法易滞而理常进。……即以理之力为法之力开其基，更以理之力为法之力去其障，使法外之理，无不有其机会以入法之中，理外之法，无不有其因缘以失法之力。平流并进，递演递嬗，即法即理，即理即法。”⑤ 从这段文字我们不难看出，李大钊认为，只有使人民的意志不断地上升为国家法律，同时废除那些不符合人民意志和要求的法律，法才会具有无限的生命力，才能在社会生活中被贯彻执行，宪政与民主才能成为现实。
3、真正的宪政源于民众的参与
通过对辛亥革命前后国内现状的分析和对中外宪政历程的比较，陈独秀认识到《临时约法》失败的根本原因在于其并非广大民众发自内心的迫切需要，而仅是少数资产阶级革命家的主张，所以《临时约法》被多数国民“视为不足轻重之物，而不以生命拥护之”，⑥ 这样才被封建军阀轻而易举地撕毁了。由此，陈独秀形成了他在宪政问题上的根本观点，即真正的民主宪政必须建立在多数国民自觉自动的基础之上。他认为倘若立宪政治的主动地位属于政府，而不属于人民，则宪法乃一纸空文，无永久厉行之保障。因此，陈独秀对林肯关于民主主义的解释非常赞同，他认为民主主义的精义在于“由民”(of the people)，而非“为民”(for the people)。在他看来，真正的宪政源于民众的参与；缺少民众的参与，由少数人处于主动地位自上而下向人民施行，再好的政体，再完备的法律，归根结底也不过是一种“仁政”，是“人治”不散之阴魂。他在自己的文章中进一步明确了自己的观点，“共和宪政，非政府所能赐予，非一党一派人所能主持，更非一二伟人大老所能负之而趋”，不要“惟日仰望善良政府，贤人政治”，不要“希冀伟人大老建设共和宪政”，要“自居于主人的主动地位”，“自进而建设政府，自立法度而自服从之，自定权利而自尊重之。”⑦
4、各种政治势力应在宪法规定的范围内活动
政党制度是宪政体制的重要组成部分，在处理政党与宪法的关系上，李大钊认为必须维护宪法的至高无上地位，将各种政治势力的活动限制在宪法之内。为树立宪法至上的观念，他还对宪法与法律作以区别，他说：“以广义法律言，宪法自赅括于众法之内而为其一种；以狭义法律而言，宪法实超轶乎其上，而确然有形式上殊异。”⑧ 他认为宪法在国家政治生活中居于至高地位，绝不能允许任何政治势力赫然临于宪法之上。宪法者，立国之根本，而政党则为立宪政治之产物，各种政治势力应以国家利益为重，自觉遵守宪法。他说：“各种势力，亦均知遵奉政理，而能自纳于轨物之中，则法外之势力，悉包涵于宪法，而无所于不平。宪法之力，乃克广被无既，以垂于永久。”⑨
二、中国共产党人宪政思想的形成与初步发展
随着东北易帜，北洋军阀政府退出历史舞台，国民党开始了对全国长达二十二年的借《中华民国训政时期约法》和伪宪法的“羊头”，行法西斯独裁之“狗肉”的黑暗统治时期。中国共产党人为了揭穿其一党专制的真面目，对国民党的伪宪政进行了深刻的批判，并提出了自己的宪政主张。这一时期的代表人物是毛泽东，宪政思想主要有以下几点：
1、宪政就是民主政治
“宪政是什么呢？就是民主的政治。”⑩ 毛泽东对宪政涵义的科学概括，既深刻地揭示了宪政的实质，同时也是对陈独秀“主权在民”和李大钊“民彝”思想的深化和推进，使人们清楚地认识到宪政是与专制政治相对立的政治，不管是封建专制，还是一党专政，都是没有民主可言的，即使他们搞出了一部所谓的宪法，也绝不是真正意义上的宪政。因此，毛泽东说清末的“十九信条”，北洋军阀政府的几个宪法和宪法草案，《中华民国训政时期约法》，以及蒋介石的伪宪法没有一个是好东西，全是反动的。这些所谓的宪政是拿外国旧式的资产阶级民主做幌子，借颁布宪法来欺骗人民，那些口谈宪政而实际历来反对宪政的人所需要的是不给人民丝毫自由的伪宪政，是以宪政之名，行“一党专政”之实，其实质就是独裁，中国决不能要这种宪政。那么，中国新民主主义革命阶段究竟需要什么样的宪政呢？毛泽东说：“我们现在要的民主政治，是什么民主政治呢？是新民主主义的政治，是新民主主义的宪政”，(11) 因为只有这种新民主主义的宪政，才是合乎当时中国国情的宪政，他并从根本上把这种宪政阐释为“就是几个革命阶级联合起来对于汉奸反动派的民主专政”，(12) 也就是为一般平民所共有，非少数人所得而私的人民民主的宪政。
2、宪法是根本大法
如前所述，早在民国初年，李大钊就有了宪法至上的宪政意识，毛泽东则把李大钊的这一思想进一步具体化、明确化了。建国初期，毛泽东从考察宪法在国家政治生活中的地位和宪法同其他法律的不同作用入手，明确指出：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。”(13) 这就表明，宪法作为根本大法在国家政治生活中起着根本性和原则性的作用，同其他法律相比较，宪法具有最为重要的法律地位，对其他法律具有指导作用，是其他法律赖以存在的母法。
3、法律面前人人平等
法律面前人人平等最早是资产阶级在反对封建专制的斗争中提出的，这无疑是人类历史进程中的一次伟大进步，但资产阶级法律面前人人平等是以资本主义私有制为核心的，其实质是以表面上的平等掩盖实际上的不平等，具有极大的虚伪性和欺骗性。无产阶级也主张法律面前人人平等，与资产阶级不同的是，这种平等“应当不仅是表面的，不仅在国家的领域中实行，它还应当是实际的，还应当在社会的、经济的领域中实行”。(14) 毛泽东汲取了这种科学的平等思想，并把其运用于中国的宪政实践之中，在他所参与制定的1931年《中华苏维埃共和国宪法大纲》中就赫然写入了“工人、农民、红色战士及一切劳苦民众和他们的家属，不分男女、民族、宗教，在苏维埃法律面前一律平等”的条文。
4、确立人权的宪法保障
人权是人不可让度、不可剥夺的权利，是人之所以为人的根本所在。“一切人，作为人来说，都有某些共同点，在这些共同点所及的范围内，他们是平等的”，(15) 显然，恩格斯认为，人权不是国家或宪法的恩赐，而是人所固有的，是从人的“共同特征”中衍生出来的每个人都应有的权利，这些权利当然包括自由、平等、福利、安全等上帝所赋予人的各种福祉。然而封建伦理对人权的藐视，以及国民党当局对人权的无情践踏，使国人失去了做人的最起码的尊严和权利。为了唤起民众的人权意识，保障国民的切身利益，共产党人萌生了人权的宪法保障思想并将其付之于实践之中。1939年《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》不仅规定了人民言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙与通信的自由等基本人权，而且还规定实行自愿的婚姻制度，禁止买卖婚姻与童养媳。接着各敌后根据地又制定了专门的人权条例，如1940年《山东省人权保障条例》、1942年《晋西北保障人权条例》、1943年《渤海区人权保障条例执行细则》等。
5、明确国体与政体的涵义
国体和政体是宪政体制的基本问题，关于它们的涵义，在中国进行了长达几十年之久的争论。毛泽东运用阶级分析的方法在《新民主主义论》一文中从本质上对国体和政体这一对概念作出了科学的阐释，他说国体问题“只是指的一个问题，就是社会各阶级在国家中的地位”。(16) 他的这一解说揭示出国体实质上是指国家的阶级本质，国体问题就是国家性质问题，具体说就是指在一个国家中，由哪一个阶级掌握国家政权，居于统治地位，对哪些阶级实行统治和专政的问题。关于政体，毛泽东认为“那是指的政权构成形式问题，指的一定的社会阶级取何种形式去组织那反对敌人保护自己的政权机关”，(17) 换句话，也就是说政体是国家的政权组织形式。毛泽东的国体和政体思想划清了国体与政体的界线，揭示了国体与政体的本质，为我国的宪政建设做出了创造性的贡献。
三、中国共产党人宪政思想的进一步发展
建设社会主义宪政国家，一个重要的课题就是如何处理政党与法的关系，由于众所周知的原因，一个时期，法律虚无主义抬头，执政党和国家的政治生活没有完全或者说极少纳入法制化的轨道上来，终于酿成了十年动乱的悲剧。十一届三中全会后，中国进入了深刻的社会变革时期，社会生活由乡土到市民的逐步转型，经济体制由计划到市场的渐进转变，执政理念由人治到法治的演进，政府职能由管理型向服务型的转化，这一切无不促使共产党人对当代中国的宪政建设进行更深一步的探索。这一时期的代表人物是邓小平，主要宪政思想如下：
1、将人民的意志上升为法律
文革之后，面对这个庞大的百废待兴的社会主义国家，邓小平总结了历史经验和教训，进而得出如下结论：社会主义现代化建设必须坚持共产党的领导，坚持社会主义方向，坚持无产阶级专政，坚持马克思列宁主义和毛泽东思想，即坚持四项基本原则。这是绝对不可动摇的。他说：“如果动摇了这四项基本原则中的任何一项，那就动摇了整个社会主义事业，整个现代化事业”，(18) 就会引起混乱。后来，他进一步强调了坚持共产党的领导是坚持四项基本原则的核心，他说：“中国由共产党领导，中国的社会主义现代化建设事业由共产党领导，这个原则是不能动摇的，动摇了中国就要倒退到分裂和混乱，就不能实现现代化。”(19) 至于如何坚持共产党的领导，他认为最重要的就是要把经过实践证明的共产党的正确路线、方针、政策通过一定的法律程序上升为国家意志，作为全体人民的行动准则，只有不断地将实践证明了的共产党的正确的路线、方针、政策上升为国家的法律，才能使社会主义现代化建设得以顺利进行。那么，共产党的正确的路线、方针、政策从何而来，当然不是天上掉下来的，也不是凭空生成的，而是来自于人民群众，是最广大人民意志的体现，因为共产党是最广大人民群众的最忠实的代表，除了人民的利益，她没有任何的私利可言。邓小平这一思想的实质就是党集中人民的意见，并以最广大人民群众的意志为依据制定党的路线、方针、政策，再把经实践证明正确的路线、方针、政策上升为国家法律，作为全体公民的行为准则。将人民的意志上升为国家的法律这一理论是邓小平宪政思想的最重要的支点。
2、执政党必须在宪法规定的范围内活动
在“最高指示”高于一切的年代，国家的法律被边缘化了，党与法的关系处于一种极不正常的状态。改革开放后，邓小平认识到共产党与法制关系的重要性，他认为一切组织都应依法办事，共产党也不应例外，对于国家的法律，共产党应该带头遵守，要树立宪法和法律高于一切的观念。邓小平的这一思想，迅速得到了全国人民的共识，并被写入重新修订的宪法里。1982年宪法总纲第五条明确规定：一切国家机关和武装力量，各政党和各社会团体，各企业事业组织都必须遵守宪法和法律；一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究；任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。
3、执政党的领导人也必须遵守法律
在强调执政党必须在宪法和法律规定的范围内活动的同时，邓小平又进一步指出，执政党的领导人也必须遵守法律，在中国任何人都没有超越法律的特权。毛泽东晚年曾对美国记者斯诺说，他是和尚打伞，无法无天。邓小平亲身经历了晚年毛泽东在处理民主和法制问题时所犯的严重的人治主义错误，他非常清醒地认识到，过分推崇领导者在治理国家中的个人作用，甚至发展到“个人崇拜”的地步，是极其有害的。因此他说：“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的。不出事没问题，一出事就不可收拾。”(20) 他对“把领导人的话当作法，不赞成领导人说的话就叫‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变”(21) 的奇怪现象提出了严厉的批评，希望党的领导人能和其他公民一样在宪法和法律规定的范围内活动。
4、使民主制度化、法律化
毛泽东说宪政就是民主政治。那么该怎样实现这种民主政治，邓小平承毛泽东未竟之业，找到了实现人民民主的根本途径，即民主的制度化、法律化。他说：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”(22) 他认为民主制度化的重点是“切实改革并完善党和国家的制度，从制度上保证党和国家政治生活的民主化，经济管理的民主化，整个社会生活的民主化，促进现代化建设事业的顺利发展”。(23) 另外，实现民主制度化的同时，还要将一些重要的民主权利和民主关系法律化，将其纳入法律的轨道，使依法行使的民主权利受到法律的保护，任何人不得随意侵犯。
5、依法治国
依法治国是宪政的题中应有之义，是邓小平宪政思想的核心内容。邓小平说：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各个方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”(24) 这里的制度，主要是指宪政体制。江泽民在十五大报告中正式提出依法治国，他说依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。这正是对邓小平从制度入手治国思路的向前推进，是邓小平依法治国宪政思想的明确化、具体化。
中国共产党人经过半个多世纪艰苦卓绝的奋斗历程，几代人对宪政问题的苦苦思索，产生了许多优秀的宪政思想，譬如宪政就是民主政治；要把人民的意志上升为法律；使民主制度化、法律化；宪法是国家的根本大法；执政党必须在宪法和法律规定的范围内活动等。这些思想是我国进行社会主义现代化建设的重要理论源泉和宝贵的思想财富，并对依法治国，把我国建设成为现代化的社会主义法治强国具有深远的影响和不可估量的现实意义。
注释：
①1922年9月13日《向导发刊词——本报宣言》，转引自《中国法制通史》第十卷 总主编 张晋藩 本卷主编 张希坡 北京 法律出版社 1998年版 第6-7页.
②③⑥⑦《陈独秀文章选编》(上) 北京 三联书店 1984年版 第40页、第42页、第108页、第108页.
④⑤⑧⑨《李大钊文集》(上) 北京 人民出版社 1984年版 第155页、第173-174页、第61页、第222页.
⑩(11)(12)(16)(17)《毛泽东选集》 第二卷 北京 人民出版社 1991年版 第732页、第732页、第733页、第676页、第677页.
(13)《毛泽东选集》第三卷 北京 人民出版社 1991年版 第129页.
(14)(15)《马克思恩格斯选集》第三卷 北京 人民出版社 1972年版 第146页、第142页.
(18)(19)(21)(22)(23)《邓小平文选》 第二卷 北京人民出版社 1994年版 第173页、第267-268页、第146页、第146页、第336页.
(20)(24)《邓小平文选》第三卷 北京 人民出版社 1994年版 第311页、第372页.
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