民族自治地方政策过程，本文主要内容关键词为：民族自治论文,过程论文,政策论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在现代社会中，政策作为以政府为主的公共权威部门对社会作用的主要手段，以其巨大的作用力和影响力，日益引起学者们的关注并成为政治学的一个重要的研究领域。政策研究在不断深入的过程中，也逐步从对政策自身的静态研究进入动态研究，即深入到对政策从制定到执行的全过程进行具体的考察。在我国的政策研究中，必须对有着突出的特殊性和对少数民族地区发展有着十分重大影响的民族自治地方的政策过程给予足够的重视，并进行深入的研究。
一
民族自治地方政策过程的特殊性既是研究的对象也是研究的出发点。这种特殊性并非逻辑推理的产物，而是民族自治地区的现实存在。一般而言，政策过程无非是一定的政策主体与一定的政策环境相互作用的过程，是政策主体意识到一定环境产生的政策问题后，通过制定政策和执行政策来引起政策环境按照政策主体的意愿发生某种改变的过程。因此，特定的政策主体和特定的政策环境相结合，必须产生特定的下策过程。在民族自治地方，正是政策主体的特殊性和政策环境的特殊性造成了政策过程的特殊性。
从政策主体来看，政策过程的主体包括制定政策的主体和执行政策的主体，因而是一个体系。民族自治地方的政策主体主要是指由自治地方的权力机关和执行机关构成的自治机关，即自治地方的人民代表大会和人民政府，当然也还包括自治地方的党委机关和自治机关的所属政策机构。自治地方的自治机关既是一级地方权力机关和地方国家行政机关，又是民族区域自治的自治机关的双重性质使其有着别的地方的同类机关所不具备的两个突出的特点，即自治权和民族化。
自治权是我国宪法和法律赋予民族自治地方的自治机关在自治区域的范围内自主管理本民族内部事务的权利。这些特殊权利共27条，涉及政治、经济、文化等各个方面。在政治方面，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地的民族特点制定自治条例和单行条例；民族自治地方的自治机关在报经上级国家机关批准的情况下，有权变通执行或者停止执行不适合当地实际情况的上级国家机关的决议、决定、命令和指示。在经济建设方面，民族自治机关有权在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业，并根据本地方的特点和需要制定经济建设方针、政策和计划。在财政税收方面，自治机关有自主地安排使用属于民族自治地方的财政收入的权利。在文化教育方面，自治机关有权根据国家教育方针和法律规定，确定本地方的教育规划和各级各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法。如此等等，都是民族自治地方的自治机关所特有的。
自治机关的民族化是民族区域自治的基本问题之一〔1〕，“因为经过民族化，民族自治权利才会被尊重”〔2〕。 自治机关的民族化的内容有三：一是民族自治机关的主要领导干部由实行自治的少数民族成员担任，并同时在自治机关所属工作部门中配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员；二是自治机关的执行职能时，要使用当地民族通用的一种或几种语言文字；三是民族自治机关在管理本地区民族内部事务时，要采取适合民族特点的形式。
从民族自治地方的政策环境来看，民族自治地方都是少数民族聚居区，其产生政策问题、被政策调控并影响政策过程的外部环境的特殊性体现的范围更加广泛，涉及自然环境、社会环境、经济环境、文化环境等复杂的方面。
自然环境。民族自治地方一般处于祖国的边疆的山区、草原、沙漠，自然环境普遍较差。巍峨的高山、深深的峡谷、茫茫的森林草原、漫漫的黄沙，这样的自然环境既制约了生产力的发展，也在生产力落后、人们改造自然的能力较为弱小的情况下，限制、分割了有利于人们生存和发展的“生存空间”，造成了少数民族的分散居住和少数民族地区的交通闭塞。许多生活在山区的少数民族，常常是十几户、二十几户人家生活在一个村里，几户人家形成一个村子的并不少见，有的甚至是单家独户。
社会环境。社会环境的特殊性主要体现在少数民族地区的社会发展程度、民族结构和社会生活方式等方面。少数民族受自然条件的限制和历史因素的影响，不仅发展程度较低，而且发展极不平衡，如云南各少数民族在新中国成立之初，同时存在着资本主义经济、封建地主经济、封建领主经济、奴隶制经济、原始社会解体过程中的经济等多种形态，形成了一部20世纪中叶极为少见“活的社会发展史”。在民族构成方面，我国各民族大杂居小聚居，混同居住的状况的特点使得少数民族地区都是多民族社会，民族构成比较复杂，而不同的民族又保持着各具特色的生活方式。
经济环境。就经济方面而言，少数民族地区由于受差异极大的自然环境的深刻影响，各民族往往存在着不同的生产方式，如草原民族逐水草而徙的游牧方式、山地民族的刀耕火种方式、平坝民族的水田耕作方式等等，其相互间的差异性都是相当突出的。同一地区，居住于平坝、山腰和山顶的不同民族保持着不同生产方式的情况也较为普遍。
历史传统。各个民族在适应自然环境和社会环境而生存发展的过程中，形成了不同的对环境的适应方式，创造了各具有特色的民族文化，都有着自己的历史发展轨迹。在历史形成的这样一些历史文化因素又作为一种传统的力量，给各个民族今天的生存和发展打上了深深的烙印，使各个民族的价值观念、思维方式、心理素质、宗教信仰、风俗习惯、语言文字等方面都表现出极大的差异性。
政治文化。政治文化是人们对政治过程的一种主观取向，“是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。这种政治文化形成于本民族的历史以及现在社会、经济、政治活动进程之中。”〔3〕每个少数民族由于受各种历史和现实因素的影响，形成了作为现行政治体系政治文化的亚文化形态的政治文化，不同民族的政治文凭中有自己的特点。〔4〕这就为民族区域自治地方的政策过程提供了较为复杂的政治文化环境。
这样一种特殊的政策主体同特殊的政策环境相结合，就不可避免地使民族自治地方的政策过程从政策问题的产生、政策目标的确立、政策资源的提供、政策手段的采用、政策效果的实现、政策评价标准的形成等各个方面都体现出一系列的特殊性。就总体而言，民族自治地方的政策过程具有这样几个显著的特点：一是复杂性。由于民族自治地方的政策过程所涉及的各种因素更为复杂，要处理地利益关系更为多样，这就使得它较之于其他地方的政策过程更为复杂多样；二是艰巨性。由于民族自治地方的政策过程要自理的利益关系更为复杂，但是它所能调配的政策资源却比较贫乏，因此，政策过程的推进所遇到的困难以及为达到预定政策效果的所必须付出的努力都将更为巨大；三是民族性。由于政策过程是在少数民族地区展开，涉及到各种复杂的民族关系，因此，政策过程带有突出的民族特色。
二
民族自治地方的政策过程保持着一个动态的结构，其具体的内容及其特点也正是在这样的一个动态的结构中体现出来的。
一般来说，一个具体的政策过程是由这样一些环节构成的：政策问题的提出与筛选、政策目标的确定、备选方案的确定与评估、政策方案的抉择、政策合法化、政策执行、执行监督与反馈修正、政策效果评估、政策延续或终止等。这里仅从政策问题、政策目标、政策方案、政策执行、政策效果、政策评价等主要方面来分析民族自治地方的政策过程。
政策问题。政策问题是“尚未被实现的社会价值和需求，而这些价值和需要能够并且必须通过公共权威的活动来加以实现”。确认政策问题是政策过程的起点，一个具体的政策问题的确定是政策主体和政策环境相互作用的结果。这些问题首先是由环境提出来的，是环境对政治体系形成的压力和挑战。在民族自治地方，由于政策环境的特殊性，所产生的问题具有相当的复杂性，一方面，由环境所产生的问题不仅多种多样，而且具有民族性的特点，既有民族自治地方特有的问题，也有一般性的问题，而且一般性的问题也往往带有鲜明的民族特色。另一方面，由于非参与型的政治文化占据主导地位，少数民族的利益表达往往并不活跃，由环境提出的各种政策问题的模糊性比较突出。在这样的情况下，政策主体确认政策问题的难度和重要性都相应增大，政策主体的责任也更为重大。正如美国学者J.S.利文斯顿指出的：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对于一个决策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的问题对公共机构产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大得多。”〔5〕这就要求民族自治地方的政府等政策主体，主动地发现政策问题，并根据问题的性质和政策主体自身的职能和职权来确认政策问题，只有把需要由政府解决而政府又能解决好的问题确认为政策问题，才能为整个政策过程创造一个良好的开端。
政策目标。政策目标作为政策制定和政策实施的预期目的和解决政策问题后达到的预期成果，既制约着政策手段的采用，也制约政策执行的整个过程。目标明确，才能措施明确，行动的意义明确。因此，在确认政策问题的基础上，确定一个清楚的可以达到的政策目标，对政策过程的顺利展开有着重要的意义。政策目标总是体现着政策主体一定的价值偏好和利益取向的。要确定清楚的政策目标，关键是要处理好各种利益关系。在利益多元化的情况下，人们的利益要求并不一样，即使是面对同一个政策问题，也可能存在着截然相反的利益要求，因此，民族自治地方确定政策目标的根本问题是实现有效的利益综合。如果说，我国在社会转型过程中，利益多元化是必然的趋势的话，那么，民族自治地方的利益多元化和利益矛盾就更为突出，不仅存在着社会转型过程中必然出现的各种利益矛盾，而且还存在着国家利益同少数民族的利益、包括汉族在内的各民族之间的利益、少数民族的眼前利益同长远利益等三大利益关系和矛盾。因此，民族区域自治地方的政策主体在确定政策目标的过程中，必须通过各种手段进行有效的利益综合，将各种利益关系协调好。
政策方案。政策目标一经确定，就要根据目标的要求和可资利用的政策资源设计多种备选的政策方案，以供选择。民族自治地方设计政策备选方案的主要任务是在分析比较的基础上，根据可资利用的各种政策资源，选择和计划各种能够实现政策目标的手段或者措施。政策资源是对政策过程具有积极意义的各种因素，诸如金钱、技术、劳务、实物、服务、福利、荣誉、地位、机会、信息、职位、权力、人员、利益集团等。确定政策手段，实质就是确定各种支配、调用、调节政策资源以求达到政策目标的方式的过程。这就决定了民族自治地方在设计政策方案时，必须解决好两个问题：一是充分利用现有的和可以争取的政策资源。在民族自治地方，某些政策资源比较贫乏，如资金、技术、信息、职位等，但是某些政策资源却比较充盈，如自然资源，特别是有宪法和法律赋予民族自治地方的自治权和国家对民族自治地方的支持和帮助。因此，民族自治地方要充分利用其所拥有的特殊权限和国家支持帮助的有利条件。二是各种政策手段要相互协调、有效，既要有利于操作，又要尽可能降低政策成本，以尽可能少的付出取得尽可能好的效果。
政策实施。在已经设计好的多个备选的政策方案中，经过分析、比较，决策者从某种政治目的出发，选择了其中最能体现政治意图及有利于解决问题，达到目标的最有效的方案，政策就获得了合法性，政策过程就从制定政策阶段进入了付诸实施的阶段，即执行阶段。从整个政治体系的角度看，政策执行构成了政治输出的主要内容。在民族自治地方，政策是由各级政府机构付诸实施的，特别是由各级政府官员来执行的。这些在国外被称之为官僚的政治角色的能力和素质，直接决定着政策执行的程度。“一项普遍政策得以贯彻到什么程度，通常取决于官僚对它的解释，以及取决于他们实施该项政策的兴致和效率。”〔6〕这就表明，民族自治地方的政府官员，特别是少数民族干部的能力和素质，是影响少数民族自治地方政策执行的根本性因素。
政策效果。政策效果作为政策实施所产生的实际效果，同政策制定过程中对政策效果的预期并不一定吻合。事实上，政策实施所产生的实际影响和效果同政策制定过程中对政策执行的预期目的完全一致的情况反而比较少见。但是，这种情况在民族自治地方显得较为突出，普遍存在政策实施的“微观现象”，即政策方案所预期的目标往往不能达到，或至少部分不能达到，政策意图和政策结果之间始终存在着相当的差距，即通常所说的政策走样。在政策问题合理，政策目标清楚可行和政策手段有力的情况下，出现这种情况主要是受制于两个因素，一是政策资源不够充盈，二是受少数民族政治文化的影响。在政治文化的作用下，只有当政策所包含的价值取向符合少数民族政治文化的价值取向及其相应的政策期待的时候，政策执行才能取得满意的效果。然而，在民族自治地方，特别是多民族杂居地区，各民族的政治文化总是有一定的差异，一种政策很难满足持有不同政治文化和政策期待的不同民族群体的要求，因此，政策的“微效现象”不是不能避免，而是很难避免。有时，政策制定出来后，执行政策的人却将它引向完全不同的方向，完全偏离政策目标，导致预想不到的后果。有些政策甚至根本就没有得到执行。
政策评价。政策评价是政策制定出来并付诸实施以后，政策主体在政策反馈的基础上对政策本身和政策执行情况的判断。既有对政策执行效果的评估，也有对政策自身的评价；既包含事实判断，也包含价值判断。它是政策主体的一种主观行为，因而同作为一种客观存在的政策效果既相联系又相区别。它是决定一项政策是延续、调整、革新还是终止的根本前提，因而成为完整的政策过程的不可缺少的组成部分。在民族自治地方，这一环节的实现也有着自己的特殊性。一是受政策主体状况和以自然环境和经济发展水平为主的政策环境的限制，政策反馈在质和量两方面的程度比较低；二是受不同民族群体的价值观念的差异的影响，一项政策产生出多种不同的甚至相互矛盾的情况并不少见。这样一种情况的存在，给新的一轮政策输入造成了消极的影响，削弱了政策的连续性，有的政策甚至是不了了之。
三
民族自治地方政策过程面临的根本问题是如何提高政策过程的有效性，增强政策能力。而提高民族自治地方政策过程的有效性，最根本的要求是在政策过程中要处理好民族化、民主化、科学化三者的关系问题。
民族化是民族自治地方政策过程的基本要求和基本属性，否定了民族自治地方政策过程的民族化，也就抹煞了民族自治地方政策过程的特殊性。作为政策主体和政策环境相互作用过程的政策过程的民族化要求民族自治地方的政策过程体现少数民族的特点：第一，政策主体要以少数民族的成员为主，充分体现少数民族的政治平等及少数民族自主管理本地区的民族内部事务的权利，发挥少数民族干部容易受少数民族群众认同，熟悉民族自治地方的自然环境、历史传统、价值准则、民族习惯，同少数民族群众容易沟通的特点。第二，政策过程要以处理好少数民族地区的各种利益关系，解决好少数民族地区的各种既存问题，促进少数民族地区的发展为宗旨。第三，政策过程要采取适合少数民族特点，少数民族容易接受的形式。总而言之，民族自治地方政策过程的民族化就是以少数民族干部为主，采取适合少数民族特点的形式，处理好少数民族地区的各种问题。
民主化是社会主义民主政治对政策过程的基本要求。民族自治地方政策过程的民主化要求政策过程充分接纳人民群众的意愿，反映人民群众的利益和要求。在政策制定中，首先要建立各族人民利益表达的渠道，确保少数民族人民的知政权和参政权，广纳民意，特别是各族群众利益表达不充分的情况下，决策主体必须坚持从群众中来，到群众中去的群众路线，加强同群众的沟通，避免疏漏民意。其次对各种利益进行有效的综合，处理好实行的民族同包括汉族在内的非自治民族的利益关系，特别要反对在政策制定中出现特殊的利益集团，以某一民族、某一群体的利益去损害广大人民群众的利益，在多民族地区和各民族发展不平衡的情况下，要有意识地保护人数少、发展程度低的少数民族的利益。在政策执行过程中，要维护少数民族人民了解政策的权利，反对把有关资源分配的政策作为政策执行者对少数民族的恩赐的做法，避免政策执行中主观随意性。
科学化是减少和避免政策过程失误的基本保证。民族自治地方政策过程的科学性要求政策过程以真实有效的信息为基础，运用科学知识，利用现代科学技术的成就，借助人民的智慧特别是专家的智囊作用，作出反映客观规律要求的决策，并保证其贯彻执行。要实现科学决策，首先是遵循科学的决策程序，并形成科学的决策制度。其次是要充分发挥专家的作用，特别是专家在设计政策方案和政策方案的比较评估中的作用，明确政治领导人在决策中的作用是选定政策方案而不是设计政策方案。在民族自治地方，还存在决策者进行经验决策、幕后决策甚至秘密决策的广大空间，领导干部按照自己的价值偏好执行政策的情况也不鲜见。这都是同政策过程的科学化的要求背道而驰的。这也正是造成民族自治地方政策问题的确认不合理，政策目标不明确，政策成本过高，实施过程中政策走样的重要原因。这是民族自治地方政策过程中应该坚决反对的现象。
政策过程中的民族化、民主化和科学化不是孤立存在的，而是相互制约、应该相互协调的统一要求，其中，民主化是基础，科学化是主导，民族化是特色。没有民主化，就不能保证政策的制定和实施能够符合少数民族的利益和愿望；没有科学化，就不能防止政策过程的偏差和失误；而没有民族化，就不仅不能满足少数民族政治平等的要求，会使少数民族产生被剥夺感并影响民族关系，而且会增加政策过程的难度。因此，要增强民族区域自治地方政策过程的有效性，这三个要求缺一不可。既不能用一个要求去否定其他要求，也不能片面强调某一方面，特别应该防止借口民族自治地方政策过程的特殊性，用民族化去否定民主化和科学化的倾向。
注释：
〔1〕乌兰夫：《民族区域自治的光辉历程》， 《人民日报》1981年7月14日。
〔2〕《周恩来选集》（下卷），268页。
〔3〕阿尔蒙德和鲍威尔：《比较政治学：体系、过程、 政策》上海译文出版社1987年版，第29页。
〔4〕周平：《少数民主政治文化论》，《云南社会科学》1994 年第5期。
〔5〕〔6〕张金马主编《政策科学导论》，中国人民大学出版社，1982年8月版，第133页，第325页。